محمد کردبچه، مشاور رییس سازمان برنامه و بودجه
کلیات
چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی ارتباط بین تخصیص منابع بودجه مبتنی بر اولویت‌های سیاستی و انضباط مالی موردنیاز بودجه را برقرار می‌سازد. مفاهیم چارچوب مذکور ارتباط نزدیکی با مفاهیم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دارد و از طریق تخصیص بهینه منابع به برنامه‌ها و بودجه‌ریزی فراتر از افق سالانه، موجب بهبود عملکرد برنامه‌ها می‌شود. نکات مهمی که قبل از شروع به اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی باید موردتوجه قرار گیرد به شرح زیر است:
1- زمان موردنیاز برای اجرای فرآیند اصلاح
مقامات اجرایی کشور باید آمادگی یک دوره زمانی بلندمدت برای اجرا را داشته باشند. آنان درواقع وارد یک فرآیند مستمر اصلاح نظام موجود می‌شوند. فرآیند جدید ضمن پیچیدگی برای تمام عوامل اجرا آموزنده نیز هست. طبعاً مشکلاتی در مسیر ممکن است پیش آید. لذا لازم است تمام عوامل اجرا متعهد به مقابله و حل این مشکلات باشند. همچنین پیچیدگی برخی از وجوه این اصلاحات نباید مانعی برای اجرای کامل آنها ایجاد کند و ضروری است اصول و مبانی موردنظر در تمامی مراحل مختلف بودجه از تهیه تا ارزش‌یابی عملکرد موردتوجه قرار گیرد.
2- رهبری فرآیند
رهبری قوی، همراه با تعهد سیاسی و توافق عمومی برای اصلاح مستمر نظام بودجه‌ریزی ضروری است. بدون این موارد نقاط ضعف مهمی در ارتباط بین استراتژی دولت و نظام بودجه‌ریزی پیش خواهد آمد که از آن جمله می‌توان به آثار روند گذشته تخصیص بودجه اشاره کرد که می‌تواند تمرکز بر راهبردها و اولویت‌های جدید را کاهش دهد. نکته حائز اهمیت این است که افراد کلیدی، هریک به‌صورت گردشی در چند وزارت‌خانه فعالیت کنند. فشار به‌عمل‌آمده از طرف مردم برای دریافت خدمات بهتر و مخارج مفیدتر کمک زیادی خواهد کرد. مردم، متقاضی خدمات عمومی با کیفیت بالا هستند و دولت برای توجیه اخذ مالیات باید این خدمات را ارائه دهد. نکته مهم دیگر این است که فرآیند اصلاحات در فرآیند اجرا باید استمرار داشته باشد و تغییرات احتمالی دولت نباید خدشه‌ای در فرآیند ایجاد کند. با توجه به اینکه این اصلاحات بخش مهمی از نوسازی و افزایش کارایی بخش دولتی را تشکیل می‌دهد باید از پشتیبانی گسترده برخوردار باشد.
3- تجربه و شور و شوق
در بخش دولتی لازم است یک گروه مرکزی نوگرا برای پشتیبانی در ایجاد انگیزه برای تصمیم‌گیران ایجاد، حفظ، حمایت و تشویق شود. این مشوق‌ها می‌تواند شامل پیشنهاد فرصت‌های آموزشی مرتبط برای نهادهای ذی‌ربط باشد. این گروه باید شامل کارکنان با کیفیت بالا و آشنا به روش‌های نوین بودجه‌ریزی و متخصص در چگونگی اجرای آنها باشد. وجود حداقل یک سازمان مرکزی کارآمد و باتجربه مدیریت اصلاحات می‌تواند برای راهنمایی و ارائه مشاوره به سایر دستگاه‌های اجرایی مفید باشد.
4- مهارت‌ها، استعدادهای مرتبط و ویژگی‌های کارکنان
تجهیز مهارت‌ها و استعدادهای موردنیاز در سازمان مسئول بودجه‌ریزی و سایر دستگاه‌های اجرایی عامل دیگری برای دست‌یابی به یک اصلاح نظام‌مند است. مهارت‌های مدیریت بودجه شامل دانش فنی جدید (تجزیه‌وتحلیل کلان اقتصادی، الگوسازی بخشی) و همچنین توانایی مدیریتی و حل مسائل بین پرسنلی است. محیط مدیریت دولتی باید ضمن تأکید بر سطوح جدید حرفه‌ای و همبستگی و تعهدات شخصی، انگیزه خودتوسعه‌ای را در کارکنان ایجاد کند.
5- وجود یک روش جامع و سازگار مرحله‌بندی‌شده
ممکن است این عامل واضح به نظر برسد، لیکن برای اجرای موفق هر اصلاح پیشرفته مخارج عمومی ضروری است. بدین منظور بررسی دقیق نارسایی‌های فرآیند موجود مدیریت مالی دولتی و ارائه یک برنامه مرحله‌بندی‌شده منطقی مشتمل بر روش‌های پیشرفته باید انجام گیرد. این برنامه شامل تغییرات فنی مرتبط با اصلاحات مدیریت مالی (تغییر طبقه‌بندی، شکل جداول، ساختار برنامه‌ها و فعالیت‌ها)، اصلاحات سازمانی دستگاه‌های اجرایی و کمک به تصمیم‌گیران از طریق ارائه اطلاعات لازم به آنان است.
6- تشخیص پیچیدگی و مکمل بودن اصلاحات
هر اصلاحی شامل ابعاد فنی است که به سایر بخش‌های اصلاح مزبور و همچنین سایر مفاهیم جدید روش‌های بهبود مدیریت بودجه مرتبط هستند. اجرای یک چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی مفید و مؤثر نیز ممکن است چالش‌هایی برای نظام و توانایی‌های موجود ایجاد کند که مهم‌ترین آنها به شرح زیر است:
سیاست‌های کلان اقتصادی مناسب و پیش‌بینی‌های قابل‌اعتماد – در صورت نبود این سیاست‌ها و پیش‌بینی‌ها اعتبار چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی زیر سؤال می‌رود.
سیاست‌ها و ابزارهای مالی سازگار و انعطاف‌پذیر – مخارج پیش‌بینی‌شده باید با منابع موجود تطابق داشته باشد.
اولویت‌بندی و تخصیص مجدد – چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی باید به‌منظور افزایش میزان هماهنگی بین سیاست‌های بودجه‌ای و منابع مورداستفاده قرار گیرد.
انضباط مالی – تخصیص‌های بودجه باید مبتنی بر سقف‌های کلی برای همه وزارت‌خانه‌ها و مؤسسات دولتی باشد.
هماهنگی نهادی – چارچوب میان‌مدت دولتی باید به‌عنوان چارچوب اصلی که تمام تصمیمات هزینه‌ای دولت بر مبنای آن اخذ می‌شود موردپذیرش همه‌جانبه قرار گیرد.
پارامترهای مناسب – این پارامترها شامل تعریف مخارج کلی، ارتباط بین نیازهای بخشی و مبانی سازمانی دولت برای تخصیص، محتوای بسته‌های هزینه‌ای، فروض قیمتی برای برآورد مخارج آینده و سازوکارهایی برای به‌کارگیری این پارامترها در فرآیند بودجه‌های سالانه می‌شود.
شفافیت – شفافیت هم شامل شفافیت مالی مانند ساختار و وظایف دولت، محدودیت‌های سیاست‌های مالی، حساب‌های بخش دولتی و پیش‌بینی‌های مالی و هم شفافیت سیاسی مربوط به هدف‌های بودجه‌ای و مقاصد توسعه اقتصادی و اجتماعی می‌شود. شفافیت همچنین به حسابداری و گزارش‌دهی برای عملکرد واقعی به‌نحوی‌که مخارج انجام‌شده را به کمیت و کیفیت محصول و نتایج به‌دست‌آمده مرتبط سازد، مربوط می‌شود.
7- چالش‌های فنی
اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در یک چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی با چالش‌های فنی نیز روبه‌رو است که مهم‌ترین آنها به شرح زیر است:
دست‌یابی به هماهنگی و ارتباط بین محصول (کالا و خدمات) با اهداف موردنظر. این مشکل ناشی از برداشت محدود اولیه از مفاهیم مختلف هدف‌ها و در پاره‌ای موارد به دلیل ابهام در مسئولیت نظارت بر اجرای نظام است.
تلفیق نظام‌های اطلاعاتی وزارت‌خانه‌ها و مؤسسات دولتی یا فراهم کردن اطلاعات معتبر و کامل موردنیاز. بررسی نظام اطلاعاتی موجود و طراحی نظام اطلاعاتی جدید برای به‌کارگیری اطلاعات موردنیاز بودجه و مدیریت نه‌تنها به مهارت‌های خاص نیازمند است، بلکه نیازمند فرآیندهای کارآمدی برای تعریف و تشخیص نیازهای جدید است.
8- تفاهم و اعتمادسازی
تفاهم و اعتمادسازی در مورد اصلاحات در بین کارکنان دولت ضروری است. بدین منظور فراگیری مستمر و باثبات فرصت‌ها و انگیزه‌های مفید و مؤثر بری توسعه انسانی و مقابله با انگیزه فشارهای بوروکراتیک، باید موردتوجه قرار گیرد. با توجه به اینکه اصلاح مدیریت مالی دولت فرآیندی فنی و پیچیده است، ارتباط در سطح عالی با سیاستمداران و تصمیم‌گیران نیز ضروری است. کمک به درک مقامات و تصمیم‌گیران نسبت به ارتباط بین مسائل اصلاحات فنی و نوسازی و توسعه خدمات عمومی، مانند تغییر طبقه‌بندی و به‌کارگیری نظام حسابداری تعهدی، یک چالش مهم است. مؤسسات تخصصی در این زمینه نقش مهمی دارند و می‌توانند تجربیات بین‌المللی را برای به‌کارگیری در اصلاحات نظام داخلی بومی‌سازی کنند. این وجود تفاوت در کیفیت و سرعت اجرای اصلاحات در نهادهای مختلف دولتی گریزناپذیر است.
9- متقاعد کردن مدیران به توانایی اجرای روش‌های جدید
غالب اوقات مسئله اساسی به‌جای طراحی فنی، متقاعد کردن مسئولان و کارکنان به توانایی اجرای اصلاحات است. اگرچه بعضی از وجوه طراحی فنی را می‌توان به مشاوران بخش خصوصی محول کرد، اجرای نظام درهرحال در دست مدیران بخش دولتی است. تعامل مستمر بین گروه‌های مختلف بین گروه‌های مختلف فعال در اجرای نظام می‌تواند به درک مشترک مفاهیم و مبانی جدید اصلاحات کمک شایان توجهی کند.
10- چالش‌های پیش رو
همان‌طور که در ابتدا اشاره شد، فرآیند پیش روی اصلاحات پیچیده و طولانی است. به‌تدریج که اصلاحات پیش می‌رود توانایی‌های حرفه‌ای مدیران دولتی و انتظارات نسبت به عملکرد بهتر افزایش می‌یابد. نقشه راه اصلاحات باید واقع‌بینانه باشد و اینکه تا چه حد اصلاحات می‌تواند پیش برود از ابتدا مشخص نیست. هدف اصلی، توسعه مستمر است، حتی برای کشورهایی که به پیشرفت‌هایی شایان توجه در این زمینه دست‌یافته‌اند. ارتباط موفقیت‌آمیز ابعاد انسانی و فنی اصلاحات بودجه‌ای با دستور کار سیاستی اصلاح عملکرد بخش دولتی مهم‌ترین شرط موفقیت اصلاحات موردنظر است.
پیشنهاد روش اجرایی
تهیه و اجرای یک چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی در یک فرآیند یکپارچه از بالا به پایین و از پایین به بالای برنامه‌ریزی راهبردی هفت‌مرحله‌ای انجام می‌گیرد که نتیجه هر مرحله در مرحله بعدی مورداستفاده قرار می‌گیرد. در نمودار یک ارتباط مراحل هفت‌گانه و اقدامات مهم هر مرحله نشان داده‌شده است. اقدامات تفصیلی هر مرحله به شرح زیر است:
مرحله 1- در این مرحله چارچوب کلان اقتصادی تهیه می‌شود. از این چارچوب برای پیش‌بینی منابع و مصارف بودجه در دوره موردنظر (2 یا 3 ساله) استفاده می‌شود. فعالیت اصلی و کلیدی این مرحله تجزیه‌وتحلیل کلان و الگوسازی است، که در دست‌یابی به انضباط مالی ضروری است. داشتن چارچوبی از آنچه از نظر مالی استحکام کافی برای اتخاذ تصمیم در شرایط متفاوت را داشته باشد، ضرورت دارد. بدین منظور، «مرتبط ساختن پیش‌بینی‌های اقتصادی به هدف‌های مالی» و همچنین «الزامات ساختن و استفاده از الگوها» از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.
مرتبط کردن پیش‌بینی‌های اقتصادی به هدف‌های مالی- حرکت از برنامه‌ریزی به‌سوی بودجه‌ریزی غالباً با ناسازگاری‌هایی ازجمله تعهدات اضافی روبه‌رو است و دلیل این ناسازگاری این است که در تصمیمات متخذه محدودیت‌های منابع و هزینه‌های مربوطه موردتوجه قرار نمی‌گیرد. الگوها از طریق کنترل سازگاری داخلی و انجام پیش‌بینی‌های دقیق به تشخیص مشکلات می‌توانند کمک کنند. همچنین الگوها می‌توانند بده‌بستان‌های بین شقوق مختلف استفاده از منابع را تعیین کنند و نتایج فرضیات مربوط به روابط و اولویت‌ها را آشکار سازند. الگوسازی تفاوت نتایج حاصل از فرضیات یا اولویت‌ها را مشخص می‌کند و نارسایی‌های مربوط به آمار و اطلاعات را روشن می‌سازد.
استفاده از الگوها و الگوسازی- ارزش الگوسازی در مشارکت دادن تصمیم‌گیران در بررسی آمار و اطلاعات، بحث در خصوص روابط مناسب شاخص‌ها و تشخیص نیازهای آماری است. کارگروه مسئول تهیه الگوی کلان اقتصادی و مالی باید متشکل از متخصصان مالی، برنامه‌ریزی و آماری باشد. تجمیع این متخصصان می‌تواند مبنایی برای یک هماهنگی نظام‌مند در آینده محسوب شود. نکته دیگر این است که الگوی موردنظر در این زمینه الگوی مناسب برای پیش‌بینی‌های کوتاه‌مدت تا 3 سال است. بنابراین استفاده از نتایج حاصل از الگوهای میان‌مدت موجود برای هدف موردنظر نمی‌تواند کارایی داشته باشد و از نتایج آنها صرفاً یک راهنما بوده و نباید در بودجه‌های دوسالانه و سه‌سالانه استفاده کرد.
مرحله 2- در این مرحله، سه مرحله از مراحل چهارگانه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به اجرا درمی‌آید، شامل بازبینی و احصای برنامه‌های اجرایی و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی، تعیین شاخص‌های عملکرد و اهداف کمی مربوط به هریک، و هزینه‌یابی برنامه‌ها و فعالیت‌ها و تعیین هزینه تمام‌شده کالاها و خدمات ارائه‌شده از سوی دستگاه‌های اجرایی.
الف- بازبینی و احصای برنامه‌های اجرایی
مهم‌ترین عامل نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد «برنامه» است. برنامه مجموعه‌ای از فعالیت‌ها یا پروژه‌های تحت‌نظر دستگاه یا واحد اجرایی خاص است که با استفاده از منابع موجود به دست‌یابی به اهداف و نتایج موردنظر کمک می‌کند. اهداف عملیاتی برنامه باید قابل برآورد باشد. براین اساس بودجه‌ریزی و حسابداری باید به‌نحوی انجام گیرد که هزینه‌ها و درآمدهای هر برنامه یا فعالیت برای تصمیم‌گیران مشخص باشد. با توجه به ویژگی‌های یادشده، نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد مطلوب باید دارای سه مشخصه اساسی باشد: اول، ساختار برنامه در یک چارچوب راهبردی وسیع‌تر تعریف شود؛ دوم، چارچوب برنامه به نحوی تعریف شود که تصمیم‌گیری و اولویت‌بندی را تسهیل کند؛ سوم، ساختار آن به‌گونه‌ای باشد که پاسخ‌گویی را تقویت کند.
درحالی‌که ساختار برنامه عامل ارتباط بودجه با اهداف راهبردی به شمار می‌آید، سؤالی که مطرح می‌شود این است که چگونه برنامه‌ها باید طراحی شوند که دسترسی به اهداف با سهولت بیشتری انجام گیرد؟ برای این منظور دو روش کلی وجود دارد: روش اول تعریف برنامه‌های خاص برای هر وزارت‌خانه یا دستگاه‌های اجرایی است. روش دوم تعریف یک چارچوب وسیع سیاستی و تشخیص برنامه‌ها در این چارچوب است و درواقع هر دستگاه اجرایی بخشی از برنامه کلی را به اجرا درمی‌آورد. در روش اول پاسخ‌گویی ساده‌تر بوده و نظارت و ارزش‌یابی با سهولت بیشتری انجام می‌گیرد. روش دوم نیاز به نظام حسابداری در سطح پیشرفته برای تشخیص داده‌های مربوط به هر برنامه بدون توجه به مأخذ آن دارد.
نقطه شروع مناسب در تعیین چارچوب سیاستی در طراحی برنامه استفاده از طبقه‌بندی عملیاتی هزینه‌های دولت است. مناسب‌ترین شکل این طبقه‌بندی نظام طبقه‌بندی استاندارد پیشنهادی سازمان ملل متحد (COFOG) است. با توجه به اینکه در طبقه‌بندی عملیاتی اطلاعات مربوط به دستگاه‌های اجرایی مجری فعالیت‌ها و برنامه‌های مشابه جمع می‌شود، تصویر جامعی از هزینه‌های دولت در سرفصل‌های مختلف قابل‌ارائه خواهد بود و درنتیجه چارچوب مناسبی برای طراحی برنامه به دست می‌دهد. در این نظام طبقه‌های عملیاتی به برنامه‌ها تفکیک می‌شوند که هریک به سیاست خاصی مربوط است.
وقتی برنامه‌ها به‌طور مشترک توسط چند دستگاه اجرایی به اجرا درمی‌آید، مسئولیت نیز به همین ترتیب تقسیم می‌شود، به‌گونه‌ای که فعالیت‌های مشخص و محصولات نهایی مربوط به هر دستگاه معلوم باشد.
نکاتی که در طراحی برنامه‌ها باید موردتوجه قرار گیرد به شرح زیر است:
برنامه‌ها «تک‌وظیفه‌ای» هستند، بنابراین هر برنامه فقط به یک وظیفه دستگاه اجرایی مربوط می‌شود.
هر برنامه شامل تعدادی فعالیت یا طرح است. هر فعالیت یا طرح فقط به یک برنامه ارتباط پیدا می‌کند.
هر برنامه به‌منظور مدیریت کارا، باید حجم و اندازه مناسبی داشته باشد. این اندازه برای کشورهای مختلف ممکن است تفاوت کند. نکته شایان توجه این است که سطح پاسخ‌گویی عملکرد باید در سطح پایین‌تر از برنامه باشد.
برنامه‌ها، فعالیت‌ها و طرح‌ها باید به نحوی تعریف شوند که هماهنگ با تصمیم‌گیری‌ها و اولویت‌های دولت باشند. بدین‌منظور باید ارتباط مستقیمی بین منابع مورداستفاده و اهداف مربوط به محصولات یا خدمات وجود داشته باشد.
برنامه‌ها باید تمامی فعالیت‌ها و طرح‌ها را که درمجموع اهداف آن را محقق می‌کنند دربر گیرند. این نکته بدین معنی است که اعتبارات هزینه و سرمایه‌ای تواماً هدف برنامه را محقق می‌سازند.
پاسخ‌گویی در مقابل طرح‌ها و فعالیت‌ها باید مسئولیت مدیران دستگاه‌های اجرایی تلقی شود.
مسئولیت اجرای هر برنامه خاص باید در قالب یکی از فصول، در چارچوب طبقه‌بندی عملیاتی، مشخص شود. در صورت عدم امکان، مسئولیت تحقق اهداف برنامه بر عهده فصل خواهد بود.
ب- تعیین شاخص‌های عملکرد و اهداف کمی مربوط به هریک
در زنجیره پاسخ‌گویی، هر مدیر برای تولید مجموعه‌ای از محصولات متناسب با بودجه‌ای که در اختیار او گذاشته می‌شود از انعطافی نسبی باید برخوردار باشد. محصولات مزبور اقلامی هستند که در سطح خاصی از عملکرد انتظار تحقق آن می‌رود. سطح بالاتر محصول از طریق صرفه‌جویی در استفاده از منابع و یا از طریق تولید بیشتر همراه با کارایی بالاتر و در یک نظام انگیزشی امکان‌پذیر است. مدیر باید در مقابل آنچه از او انتظار پاسخ‌گویی به آن می‌رود، کنترل لازم را داشته باشد. بدین منظور جزئیات شاخص‌های عملکردی که بر فعالیت‌های مدیر تأثیر می‌گذارد باید مشخص شود.
شاخص‌های عملکرد باید در چارچوب اهداف برنامه یا وظایف دستگاه باشند. این اهداف باید مشخص، تفکیک‌شده و قابل اندازه‌گیری باشند. بدین ترتیب به‌صورت پلی بین اهداف، منابع تخصیص‌یافته (داده‌ها) و ستانده‌ها و نتایج تلقی می‌شوند. به‌طور دقیق‌تر شاخص‌های عملکرد باید به‌گونه‌ای طراحی شوند که منعکس‌کننده وجوه زیر باشد: بهره‌وری، هزینه واحد، زمان موردنیاز، تقاضا برای خدمات، در دسترس بودن خدمات و نتایج مورد انتظار. هدف کمی هریک از شاخص‌های عملکرد با استفاده از نتایج الگوی موضوع مرحله اول تعیین خواهد شد.
در طراحی نظام شاخص‌های عملکرد، به نیازهای استفاده‌کنندگان و ارتباط با فرآیند بودجه‌ریزی باید توجه خاص مبذول شود. از دیدگاه دستگاه‌های اجرایی، آمار جمع‌آوری‌شده در زمینه عملکرد باید در زمینه برنامه‌ریزی برای انجام فعالیت‌ها، هدف‌گذاری و تخصیص بهینه زمان، نیروی انسانی و مواد به کار برده شود. از نظر دستگاه‌های اجرایی مرکزی، پیشرفت در زمینه عملکرد و تأثیر آن بر منابع آینده و آثار سیاستی آن حائز اهمیت است. بدین ترتیب اندازه‌گیری عملکرد را می‌توان یک زنجیره ارزشی تلقی کرد که در آن اهمیت هر عامل معادل ارتباط آن در زنجیره است.
شاخص‌های عملکرد نقش مهمی در اصلاح و بهبود مدیریت مخارج عمومی دارند. این نقش در بهبود کارآیی اجرایی بودجه چشم‌گیرتر است. برای مثال در کشور سوئد وزرا و رؤسای دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند در گزارش‌های عملکرد خود علاوه بر صورت‌حساب‌های مالی به شاخص‌های عملکرد نیز اشاره کنند. در کشور انگلیس بین وزرا و مدیران واحدهای مختلف موافقت‌نامه عملکرد مبادله می‌شود.
شاخص‌های عملکرد علاوه بر بهبود اجرای بودجه در بهبود فرآیند تخصیص منابع نیز نقش مؤثری دارند. با در اختیار داشتن ابزار شاخص‌های عملکرد، کارشناسان دفاتر مرکزی بودجه به‌طور مؤثرتری با پیشنهادهای مطرح‌شده از سوی دستگاه اجرایی برخورد می‌کنند. در کشور نیوزیلند اطلاعات عملکرد نقش مهمی در تصمیمات تخصیص منابع در بودجه‌های سالانه دارد. بیشتر تخصیص‌های بودجه در این کشور بر مبنای قراردادهای خرید بین وزرا و رؤسای واحدهای اجرایی انجام می‌گیرد. در این قراردادها نوع، حجم، زمان‌بندی، کیفیت و هزینه محصولات در مقابل تخصیص منابع منظور می‌شود.
به‌رغم اطلاعات مفیدی که شاخص‌های عملکرد فراهم می‌کنند، که در بهبود کارآیی و اثربخشی نقش اساسی دارد، تجربه کشورهای مختلف اشاره به این دارد که در تشخیص محدودیت‌های ذاتی شاخص‌های عملکرد بخش عمومی (به‌خصوص اینکه شاخص‌ها باید به تصمیم‌گیری کمک کنند نه اینکه تصمیم‌سازی کنند) و همچنین در انتخاب شاخص‌های عملکرد دولت باید احتیاط شود. برای مثال عملکرد یک واحد مالیاتی ممکن است از طریق هزینه هر واحد درآمد کسب‌شده اندازه‌گیری شود. این شاخص ممکن است مدیران را به کنار گذاشتن فعالیت‌های مهمی که ممکن است هزینه واحد را افزایش دهد (مانند جلوگیری از فرار مالیاتی) تشویق کند.
ج- هزینه‌یابی برنامه‌ها، فعالیت‌ها و محصولات
متدولوژی «هزینه‌یابی» در نظام بودجه‌ریزی عملکرد معمولاً موردتوجه لازم قرار نمی‌گیرد. تأکید بر محصول یا نتایج، نیاز به تعیین و تشخیص داده (که از اصول روش‌های سنتی بودجه‌ریزی است) را منتفی نمی‌سازد. برای اینکه برنامه قابل‌اجرا باشد، باید سازوکار کافی برای هزینه‌یابی آن وجود داشته باشد. به‌گونه‌ای که برای ارزیابی عملکرد برنامه، محصولات برنامه‌ها را بتوان به هزینه‌های بودجه و درنهایت به منافع حاصل از آنها ارتباط داد.
هزینه‌ها را به روش‌های مختلف می‌توان به موضوع‌های هزینه اختصاص داد. از دیدگاه بودجه‌ریزی برنامه‌ای مهم‌ترین معیار، ارتباط مستقیم یا غیرمستقیم آن با برنامه است. هزینه‌ها را می‌توان به موضوع‌های مختلفی ازجمله: واحدهای عملیاتی، مراکز هزینه، محصولات و طرح‌ها و پروژه‌ها مربوط ساخت. در هر معیاری که مورداستفاده قرار گیرد، نظام هزینه‌یابی نه‌تنها باید بتواند اطلاعات هزینه‌ای دقیقی را در خصوص برنامه‌ها تولید کند، بلکه باید قادر باشد این هزینه‌ها را به‌درستی به موضوع‌های هزینه مرتبط سازد. برای برخورداری از دقت کافی، اختصاص هزینه به موضوع‌های ذی‌ربط باید از دو نوع اختلال دوری کند. اختلال اول ناتوانی مبانی هزینه‌های استفاده‌شده در تشریح فعالیت‌های برنامه در مصرف منابع مربوطه است. راه‌حل این مشکل پیش‌بینی سازوکار لازم برای برقراری دقیق ارتباط بین هزینه و فعالیت است. راه‌حل دیگر تفکیک فعالیت‌های برنامه به گروه‌های با تجانس بیشتر است. البته هردو راه‌حل پیشنهادی موجب افزایش پیچیدگی و هزینه بیشتر نظام می‌شوند.
اختلال دوم، عدم توانایی انعکاس کمیت واقعی منابع مصرف‌شده به‌وسیله هزینه‌های مرتبط‌شده به محصول فعالیت‌های برنامه است. در نظام‌های هزینه‌ای ساده، معمولاً فرض می‌شود منابع به‌کاررفته در یک واحد عملیاتی متناسب با میزان محصولات تولیدشده توسط واحد به مصرف می‌رسد. اگر چنین تناسبی وجود نداشته باشد اختلال کمیتی بروز خواهد کرد. راه‌حل این مشکل برقراری ارتباط هزینه‌ای از طریق روش‌های مناسب‌تر و مجاز کردن واحد عملیاتی به استفاده از سازوکارهای چندگانه برقراری ارتباط هزینه‌ای است.
نظام‌های تخصیص هزینه برای ارائه اطلاعات هزینه‌ای در ابعاد مختلف مانند واحدهای سازمانی، مراکز هزینه‌ای، طرح‌ها و نظایر آن، طراحی‌شده‌اند. ابعاد یادشده به‌عنوان موضوع‌های هزینه نظام هزینه‌یابی شناخته می‌شوند. انتخاب موضوع هزینه بر سطح پیچیدگی اداری تأثیر می‌گذارد و هزینه‌های اجرای نظام تخصیص هزینه را تعیین می‌کند. البته بین درجه تفصیل موضوع‌های هزینه، که از میزان اطلاعات هزینه‌ای موردنیاز تصمیم‌گیران حاصل می‌شود، و هزینه اجرای نظام نوعی بده‌بستان یا رابطه جانشینی وجود دارد. باید توجه داشت اگر نظام تخصیص هزینه بیش‌ازاندازه ساده باشد، ممکن است نتیجه، تخصیص ضعیف هزینه و افزایش خطر اطلاعات گمراه‌کننده برای تصمیم‌گیران باشد.
به‌منظور بودجه‌ریزی برنامه‌ای و مبتنی بر عملکرد، روش مصرف هزینه‌ها به‌وسیله برنامه‌ها، فعالیت‌ها و محصولات یا مراکز (هزینه‌ای)، چگونگی تخصیص هزینه‌ها را به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم تعیین می‌کند. برای افزایش دقت تعیین هزینه‌های برنامه یا محصول، و درعین‌حال کاهش تخصیص اعتبارات هزینه‌ها، لازم است هرچه بیشتر، منابع مصرفی به‌صورت هزینه مستقیم تلقی شود. البته برای برخی از اقلام هزینه به دلیل اشتراک در بیش از یک موضوع، امکان ارتباط مستقیم، با موضوع‌های هزینه ممکن است وجود نداشته باشد. هرچند که این هزینه‌های غیرمستقیم (سربار) را می‌توان بر اساس میزان مصرف یا میزان تأثیر آنها به موضوع‌های هزینه مرتبط ساخت.
اگر واحد عملیاتی یا مرکز هزینه تنها با یک محصول، برنامه با فعالیت مرتبط باشد، فرآیند هزینه‌یابی در یک مرحله امکان‌پذیر است و نیازی به تخصیص هزینه در مرحله دوم نخواهد بود. این در حالی است که اغلب هزینه‌های تجمیع‌شده در مرکز هزینه به دو یا تعداد بیشتری محصول، فعالیت یا برنامه باید تخصیص یابند و یا بعضی واحدهای موجود در یک سازمان، خدماتی به سایر واحدها ارائه می‌کنند. در چنین مواردی نظام پیچیده‌تر در مرحله تخصیص موردنیاز خواهد بود. در این روش، هزینه‌های تجمیع‌شده به مجموعه دیگری از هزینه‌ها یا موضوع‌های هزینه مرتبط می‌شود، تا اینکه تمامی هزینه‌ها به موضوع‌های هزینه نهایی مرتبط شوند.
به‌طورکلی فرآیند نظام هزینه‌یابی بر مبنای برنامه یا فعالیت به شرح زیر است:
تفکیک برنامه به فعالیت‌ها، تعیین اهداف کمی برنامه‌ها و فعالیت‌ها و تعیین واحد مسئول هر فعالیت
تشخیص منابع قابل‌استفاده و هزینه‌های ذی‌ربط آنها برحسب واحدهای مسئول انجام فعالیت در برنامه
طبقه‌بندی و اندازه‌گیری هزینه‌های مستقیم و هزینه‌های غیرمستقیم یا بالاسری
مرتبط ساختن یا تخصیص هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم با فعالیت یا فعالیت‌ها
برآورد هزینه تمام‌شده هر فعالیت یا در دست داشتن هزینه کل و شاخص کمی ذی‌ربط.
مرحله 3- با در دست داشتن چارچوب کلان اقتصادی و نتیجه هزینه‌یابی پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی، دستگاه مسئول بودجه‌ریزی اقدام به تهیه یک چارچوب هزینه‌ای راهبردی می‌کند. این چارچوب تجزیه‌وتحلیل و تصمیم‌گیری برای توزیع اعتبارات درون‌بخشی و بین‌بخشی را امکان‌پذیر می‌کند، ضمن اینکه مبنای تعیین سقف اعتبارات برای بودجه سال اول و سال‌های بعد خواهد بود.
چارچوب هزینه‌ای راهبردی درواقع راهنمای مباحثی است که در هیئت دولت انجام می‌گیرد و به اتخاذ تصمیمات راهبردی در زمینه تخصیص منابع کمک می‌کند. سیاست‌های اتخاذشده در این مرحله اگر با توافق کلی صورت پذیرد موجب ارتقای انضباط مالی خواهد شد. این تفاهم ضروری است زیرا که نشان می‌دهد در سقف‌های هزینه‌ای و روش‌های توافق‌شده انضباط کافی وجود دارد. چارچوب یادشده باید دوره زمانی چارچوب میان‌مدت (2 یا 3 سال) را پوشش دهد و حاوی ملاحظات مهم زیر باشد:
هدف‌ها و سیاست‌های ناظر بر نقش دولت در اقتصاد
ضرورت رعایت انضباط در مدیریت اقتصادی
هدف‌های مربوط به منابع و مصارف بودجه
روش‌های تعیین و تجدیدنظر در چارچوب مخارج
مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی.
همان‌طور که ملاحظه می‌شود بسته‌های تفاهم‌شده هم شامل جنبه‌های سیاستی و هم جنبه‌های فنی است. بنابراین برای اینکه بهبود روند بودجه‌ریزی تداوم داشته باشد، تعهد مراجع سیاسی و اقتصادی در اجرای آن ضرورت کامل دارد.
مرحله 4- مرحله چهارم مرحله حساس نظام چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی است. در این مرحله هیئت وزیران بر اساس نتایج مرحله سوم نسبت به تخصیص منابع بر مبنای اولویت‌ها تصمیم می‌گیرد. این تصمیم شامل تعیین سقف اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در دو تا سه سال آینده است. به هر میزان اطمینان نسبت به منابع و اجرای سیاست‌ها بیشتر باشد، اعتماد نسبت به سقف‌های پیشنهادی سال‌های آینده بیشتر خواهد بود. از طرف دیگر ضعیف بودن و عدم اطمینان نسبت به منابع پیش‌بینی‌شده اعتبار چارچوب‌های هزینه‌ای سال‌های بعد را به‌شدت کاهش می‌دهد. به‌بیان‌دیگر بسته مخارج سال‌های بعد از بودجه سال اول که در ابتدا به‌صورت یک راهنما تلقی می‌شود، در صورت استحکام منابع پیش‌بینی‌شده، مبنای مطمئن‌تری برای بودجه سال‌های مزبور خواهد بود.
بسته‌های مخارج دستگاهی با افق دو تا سه‌ساله مبنایی برای قابلیت پیش‌بینی آنها است و به اتخاذ تصمیمات مناسب برای اجرای آنها کمک می‌کند. وجود انضباط در تعریف بسته‌های مخارج دستگاهی، قابلیت پیش‌بینی جریانات درآمدی را افزایش می‌دهد و از این طریق کارآیی عملیاتی افزایش می‌یابد و انعطاف بیشتری در مدیریت منابع حاصل خواهد شد. برای تعیین بسته‌های مخارج دستگاه‌های اجرایی می‌توان ابتدا یک تصویر کلان پایدار از سقف‌های مخارج برای دوره موردنظر تعیین کرد و سپس بر اساس اولویت‌ها و نتایج حاصل از مرحله سه ارقام کلان را به جزئیات تقسیم کرد. همچنین تفکیکی بین مخارج قطعی (مانند جبران خدمت کارکنان) و مخارج غیرقطعی باید صورت گیرد. انجام پیش‌بینی‌های لازم برای مخارج اضطراری و نیز قابل پیش‌بینی ضروری است.
رسیدن به تفاهم در خصوص ضوابط تخصیص منابع بسیار مهم است. وجود یک مجموعه از ضوابط مورد تفاهم، راهنمای خوبی برای تخصیص منابع جدید و یا اصلاح و تجدیدنظر تخصیص‌های قبلی است و موجب ارتقای انضباط مالی می‌شود. بسته‌های مخارج دستگاه‌های اجرایی منعکس‌کننده سیاست‌های فعلی و پویایی تغییر اولویت‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی دولت است. این بسته‌ها باید به‌گونه‌ای تعیین شوند که انگیزه لازم برای بده‌بستان‌های بین برنامه‌های اجرایی ذیل دستگاه‌های اجرایی را فراهم آورند. بسته مخارج هر دستگاه باید از جامعیت کافی در خصوص دربرگیری مخارج هزینه‌ای و سرمایه‌ای برخوردار باشد.
مرحله 5- در این مرحله، دستگاه‌های اجرایی بر مبنای سقف‌های ابلاغی در برآورد اهداف کمی و اعتبارات ذی‌ربط اولیه خود تجدیدنظر لازم را به عمل می‌آورند و نتیجه را به دستگاه مرکزی بودجه‌ریزی اعلام می‌کنند.
مرحله 6- بودجه‌های دستگاه‌های اجرایی ارسال‌شده از سوی دستگاه‌های اجرایی در دستگاه مرکزی بودجه‌ریزی جمع‌بندی می‌شود و پس از تصویب در هیئت وزیران، لایحه بودجه برای تصویب به مجلس ارائه می‌شود.
همان‌طور که در بالا اشاره شد، اجرای چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی کار نسبتاً پیچیده‌ای است و نیازمند انجام اصلاحات گسترده در فرآیندهای موجود است. موفقیت در این زمینه به عوامل متعددی وابسته است ازجمله:
پذیرش و تعهد بالاترین مراجع سیاسی و اقتصادی نسبت به انجام اصلاحات موردنیاز. شاید لازم باشد برای تأمین منابع موردنیاز بعضی از فعالیت‌های یک دستگاه، بخشی از فعالیت‌های دستگاه یا دستگاه‌های دیگر حذف شود.
مدیریت کارآمدتر در چارچوب سازوکار جدید
اجرای تصمیمات اتخاذشده در خارج از فرآیند بودجه که دارای بار مالی هستند در چارچوب انضباط مالی چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی
تعهد نسبت به عدم اتخاذ تصمیمات بودجه‌ای در مرحله اجرای بودجه که موجب تخصیص مجدد منابع شود (در غیر این صورت تصمیمات جدید به معنی عدم رعایت بودجه مصوب مجلس خواهد بود.)
بهبود نظام نظارت بر بودجه به‌گونه‌ای که تصمیمات دستگاه اجرایی موجب هزینه اضافه و تخصیص مجدد وجوه در مرحله اجرای بودجه نشود
بهبود مدیریت کلان اقتصادی و جمع‌آوری منابع به‌منظور جلوگیری از تعدیل برآوردهای بودجه در صورت کاهش منابع
توجیه مراجع سیاسی و اقتصادی در مرحله اجرای بودجه
بهبود نظام ارزش‌یابی و گزارش‌گیری
بهبود و توسعه نظام اطلاعاتی بودجه.