یلدا راهدار، رئیس کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری - عکس: زهرا رمضانی
از عمر نظام بودجه‌نویسی در ایران حدوداً 100 سال می‌گذرد و در این دوره طولانی همواره تلاش‌ها بر این بوده که فرآیند بودجه‌نویسی در مسیر اصلاح و تکامل پیش رود. برنامه مالی دولت اگرچه در ابتدا با حضور مستشاران آمریکایی و اروپایی تهیه و تدوین می‌شد و تکیه‌اش بر مالیات کشاورزی استوار بود، اما درگذر زمان و با افزایش درآمدهای نفتی به‌شدت به عواید ناشی از فروش این ثروت خدادادی وابسته گردید.
در حال حاضر سیستم بودجه‌نویسی که در کشور پیاده میشود فاقد استانداردهای لازم بوده و به‌نوعی درصد کمی ازآنچه به‌عنوان برنامه مالی یک‌ساله دولت منظور میشود، محقق میشود. از سوی دیگر شیوه تصویب آن نیز قدیمی بوده و درنهایت آنچه تصویب میشود با واقعیت فاصله بسیاری دارد. در این یادداشت ابتدا به برخی از مهم‌ترین نواقص و معایب نظام بودجه‌نویسی فعلی اشاره میشود و درنهایت به نقش مجلس به‌عنوان قوه‌ای که وظیفه تصویب و نظارت را برعهده دارد، اشاره خواهد شد.
نگاه بالا به پایین
یکی از ایرادات اساسی سیستم بودجه‌نویسی فعلی داشتن یک نگاه آبشاری است. این مسئله با توجه به وسعت ایران و تفاوت استعداد و پتانسیل مناطق مختلف کشور نهایتاً به ایجاد شکاف در توسعه مناطق منجر شده است. به‌عبارت‌دیگر فرایند تهیه بودجه می‌تواند زمینه‌های زیادی را برای چانه‌زنی افراد ذی‌نفوذ در سطوح مختلف تصمیم‌گیری فراهم سازد. در غیر این صورت پس از یک قرن بودجه‌ریزی و تخصیص متمرکز دخل‌وخرج دولت قاعدتاً نباید هیچ منطقه محرومی در کشور وجود داشته باشد. بنابراین تداوم شیوه فعلی هرگز نمی‌تواند به توسعه متوازن نواحی مختلف کشور بیانجامد.
وقفه زمانی
یکی از ضعف‌های قابل‌توجه نظام بودجه‌ریزی کشور، وجود وقفه طولانی از زمان تهیه بودجه تا زمان اجرای آن است. به بیان بهتر هنگامی‌که دولت به یک وضعیت نامطلوب اجتماعی یا اقتصادی برخورده و قصد واکنش به آن را داشته باشد، با طی نمودن روال قانونی تهیه بودجه، شاید بیش از یک سال طول بکشد تا منابع موردنیاز به‌منظور برطرف نمودن معضل مذکور تخصیص داده شود. درحالی‌که با گذشتن چنین زمانی ممکن است اساساً ابعاد معضل به وجود آمده افزایش یا کاهش‌یافته و منابع تخصیصی نتوانند آن را مرتفع سازند. این خصوصیت بودجه، سرعت واکنش دولت به همه پدیده‌های موجود در جامعه را به‌شدت کاهش می‌دهد. نمونه‌های بارز آن کندی دولت در مواجهه با رکود اقتصادی و همین‌طور طولانی شدن چند ده‌سالهٔ پروژه‌های عمرانی نظیر ورزشگاه‌ها و غیره است.
نوسانات نرخ ارز
وابستگی دولت به درآمدهای ارزی در حدود 5 دهه اخیر تا حد زیادی کارایی سیستم بودجه‌ریزی کشور را تحت تأثیر قرار داده است. در چنین شرایطی نرخ ارز به‌عنوان یکی از ارکان مهم تهیه بودجه محسوب میشود. زیرا حساسیت سایر متغیرهای اقتصادی به نرخ ارز بالاست و هرگونه نوسان در این نرخ می‌تواند توازن درآمدها و هزینه‌های دولت را به هم بریزد.
این مسئله باوجود نرخ ارز دونرخی ابعاد پیچیده‌تری را نیز به خود می‌گیرد. در سال‌های گذشته به علت وجود تورم مداوم و لجام‌گسیخته، فقدان ثبات سیاسی، اقتصادی و تجاری کشور، تحریم‌های بین‌المللی و برخی مسائل دیگر، ارز خارجی حتی در جایگاه یک کالای سرمایه‌ای در جامعه مطرح شد که تبعات آن همچنان نیز ادامه دارد. لذا پیش‌بینی نرخ ارز از یک سال قبل، برای چنین فضای توأم با سوداگری و سفته‌بازی، قطعاً تحقق اهداف بودجه را ناممکن خواهد ساخت.
ارتباط با اسناد بالادستی
رابطه میان برنامه‌های 5 ساله توسعه و سند چشم‌انداز 1404 به‌عنوان اسناد بالادستی با بودجه‌های سالانه همچنان روشن و شفاف نیست. درواقع باید در بررسی نظام بودجه‌ریزی مشخص شود که آیا بناست قانون برنامه در کنار قانون بودجه باشد یا به‌طور جداگانه و مستقل از یکدیگر دنبال شوند؟ تغییر احتمالی نظام بودجه‌ریزی و افزایش اختیارات استان‌ها در امور مربوط به بودجه چه تأثیری بر برنامه‌های پنج‌ساله توسعه خواهد گذاشت؟ روشن است که بزرگی اندازه دولت باعث شده تا نظام بودجه‌ریزی کشور با تمرکز بر رتق‌وفتق امور روزمره دولت، ریسک تغییر و اصلاح را به‌سادگی نپذیرد و به‌نوعی حتی در برابر آن مقاومت نماید. این امر در برخی موارد باعث شده تا بودجه‌های عمرانی به نفع هزینه‌های جاری قربانی شوند. لذا چنین مسائلی می‌تواند تا حدی ناکارآمدی شیوه جاری بودجه‌ریزی کشور را توضیح دهد اما ادامه چنین مسیری نهایتاً به ناکامی برنامه‌نویسی و شکست پروژه توسعه کشور منجر خواهد شد.
لذا در شرایطی که بنابر قانون اساسی امکان بهره‌مندی از خصوصیات حکومت فدرالی مهیا نیست، مجلس شورای اسلامی به‌عنوان یک‌نهاد کلیدی و مؤثر می‌بایست به دنبال ایجاد شرایطی باشد که بتوان براساس آن، کارایی نظام بودجه‌ریزی کشور را حداکثر نمود. بازنگری، به‌روزآوری و اصلاح نظام بودجه‌ریزی و بودجه‌نویسی کشور مطالبه‌ای ضروری است که می‌تواند آثار مثبت چشمگیری را به دنبال داشته باشد. افزایش شفافیت بودجه، انعطاف بخشی به نگاه بالا به پایین مرسوم در بودجه‌ریزی، کاهش وابستگی به منابع نفتی و نرخ ارز، بازنگری در ابزارهای نظارت بر نحوه تخصیص منابع بودجه، اصلاح نظام مالیاتی، ارتقای بار کارشناسی بودجه و حذف سیستماتیک امکان چانه‌زنی در مسیر تهیه و تصویب قانون بودجه و نهایتاً افزایش اختیارات استان‌ها درزمینهٔ نحوه تخصیص بودجه‌های استانی مواردی است که می‌بایست در بازنگری نظام بودجه‌نویسی کشور موردتوجه نمایندگان مردم قرار داشته باشد.