سیاستگذار خوب، یا نهادهای سیاستگذاری خوب؟

دهه‌هاست که تورم در ایران بیداد می‌‌کند و مهار این هیولا به یک آرزوی بزرگ برای مردم ما تبدیل شده است. گهگاه موج تورم قدری آرام می‌‌گیرد و اندک فرصتی برای تنفس پیش می‌آید؛ ولی طولی نمی‌کشد که موجی دیگر از جهش قیمت‌‌ها برمی‌‌خیزد و آرام و قرار را از خانواده‌ها می‌‌رباید. سیل هزینه زندگی به سرعت طغیان می‌‌کند و نان‌آوران را به تلاش می‌‌اندازد تا نگذارند معیشت خانواده‌هایشان در توفان قیمت‌‌ها غرق شود؛ تلاشی که متاسفانه همیشه موفقیت‌آمیز نیست. چرا تورم در ایران این‌قدر بی‌امان است؟ چطور است که در بسیاری کشورهای دیگر تورم به ندرت مساله مهمی می‌‌شود؟ چه سیاست‌هایی برای مهار تورم لازم است؟ چرا این‌گونه سیاست‌‌ها در ایران دنبال نمی‌‌شود یا جواب نمی‌‌دهد؟ این سوال‌ها مدت‌هاست که در میان عموم و خواص به شکل‌‌های مختلف مطرح است و بسیاری از اقتصاددانان هم به آنها پاسخ‌‌هایی داده‌اند. ولی مساله حل‌نشده باقی مانده است. چرا؟

مهار تورم و توسعه موفق

هدف مقاله حاضر تاملی است مختصر درباره علت تداوم تورم در ایران و بررسی شرایط لازم برای حل موثر مساله. خلاصه بحث از این قرار است. راه‌حل‌‌های رایج مهار تورم که بر کاهش رشد نقدینگی و کسری بودجه تاکید دارند به ندرت پیچیدگی‌‌های رسیدن به ثبات و رشد اقتصادی را در نظر می‌‌گیرند. این راه‌حل‌‌ها غالبا طوری مطرح می‌‌شوند که انگار فرقی نمی‌کند توسط چه کسی و در چه شرایط اجتماعی و سیاسی اجرا می‌‌شوند؛ درحالی‌که به دلایلی که در ذیل مطرح می‌‌کنیم، مختصات شرایط جامعه و توانایی‌‌های سیاستگذاران از چند و چون میزان کسری بودجه و رشد نقدینگی خیلی مهم‌تر است.

برای ورود به بحث، بد نیست نخست نظریه‌های متداول درباره عوامل بروز تورم را به اختصار مرور کنیم. یک دیدگاه رایج، عامل اصلی تورم را خلق بیش از حد پول و نقدینگی در اقتصاد می‌‌داند. دیگر نظریه‌های عمده، نقش کسری بودجه دولت، تورم انتظاری و تغییرات عرضه را در کنار رشد پول به داستان اضافه می‌‌کنند. در این دیدگاه‌ها، بروز تورم نتیجه مازاد تقاضای کل بر عرضه کل در اقتصاد است. این مازاد ممکن است به‌دلیل کاهش عرضه کل باشد (مثل وقتی که به‌خاطر بلایای طبیعی یا کمبود سرمایه‌گذاری یا نقصان زیرساخت‌‌ها ظرفیت تولید محدود می‌‌شود) یا در نتیجه جهش مولفه‌های تقاضا (مثلا به علت بزرگ شدن کسری بودجه دولت یا خلق بیش از اندازه نقدینگی در نظام بانکی). افزایش تورم انتظاری هم می‌‌تواند به ایجاد مازاد تقاضا منجر شود؛ چون وقتی مردم بر این باورند که رشد قیمت‌‌ها در حال شتاب گرفتن است، سعی خواهند کرد تا حد ممکن کالاهای مورد نیاز آینده‌شان را در حال یا هرچه زودتر خریداری کنند. در ضمن انتظار تورم بالاتر برای فروشندگان فرصتی ایجاد می‌‌کند تا قیمت‌‌هایشان را بیشتر و زودتر بالا ببرند و خریداران هم این افزایش قیمت‌‌ها را راحت‌تر قبول می‌‌کنند. در نتیجه، تورم جاری همراه با تورم انتظاری بالا می‌‌رود.

با توجه به این زمینه، به نظر می‌‌رسد همان‌طور که معمولا در بحث‌های مربوط به سیاستگذاری توصیه می‌‌شود، مستقیم‌ترین و سریع‌ترین راه برای مهار تورم کاهش رشد نقدینگی و کسری بودجه باشد. استدلال این است که شوک‌‌های عرضه عموما خارج از کنترل سیاستگذار هستند و درباره آنها کار زیادی نمی‌توان کرد. تورم انتظاری هم چنانچه محدودیت‌‌های لازم بر رشد نقدینگی و کسری بودجه اعمال شود، قاعدتا نباید بالا برود و شاید کاهش هم پیدا کند. بنابراین اگر روند حجم پول و بودجه به درستی مدیریت شود، رسیدن به ثبات اقتصادی نباید کار مشکلی باشد. اما واقع امر این است که بسته به شرایط، ممکن است مدیریت کاهش رشد نقدینگی و کسری بودجه بسیار پیچیده و مشکل باشد. مهم‌ترین جنبه این پیچیدگی وجود عوامل بسیار متعدد و بعضا غیرقابل پیش‌بینی است که باید در روند اجرای ثبات‌سازی با آنها مقابله کرد. در نتیجه، هرچند رویکرد کلی نسبتا روشن است، جزئیات کار و مسائلی که در روند اجرا پیش می‌‌آید، نامشخص است و دستورالعمل ساده از قبل تعیین‌شده‌ای وجود ندارد که مسوولان را قدم به قدم راهنمایی کند. به این خاطر، انگیزه‌ها و توانایی‌‌های سیاستگذاران نقش کلیدی در نتیجه کار بازی می‌‌کند.

برای روشن شدن مطلب، بحث را با یک موضوع نسبتا بدیهی شروع می‌‌کنیم. کاهش کسری بودجه یعنی بالا بردن مالیات‌‌ها یا قطع برخی مخارج دولت که هر کدام باعث متضرر شدن یک یا چند گروه در جامعه می‌‌شود و به تنش‌‌های اجتماعی و سیاسی دامن می‌‌زند. مثلا، محدود کردن یارانه کالاهای اساسی و انرژی یا پایین نگه داشتن حقوق کارمندان دولت در میان بخش‌های وسیعی از مردم نارضایتی برمی‌‌انگیزد. همین‌طور قطع رانت گروه‌های ذی‌نفوذ، سیاستگذاران را تحت فشار قرار می‌‌دهد. بنابراین یک مساله مهم در ثبات‌سازی این است که کدام مخارج دولت را باید کم کرد و کدام درآمدها را باید بالا برد تا بدون ضربه زدن به اقتصاد و ایجاد بی‌ثباتی اجتماعی و سیاسی نرخ تورم تا حد قابل قبولی پایین بیاید. یک پیچیدگی رسیدن به چنین راه‌حلی این است که دولت باید گروه‌های زیادی را متقاعد کند که هرچند در کوتاه یا میان‌مدت هزینه می‌‌پردازند، در درازمدت از سیاست اجراشده نفع خواهند برد و در تقسیم هزینه‌ها و منافع آن سیاست، حداقلی از انصاف و عدالت میان گروه‌های اجتماعی رعایت خواهد شد.

به علاوه، عموم مردم باید به این باور برسند که سیاست اتخاذشده در آینده دنبال خواهد شد تا تورم فروکش کند و سایر نتایج وعده داده‌شده هم جامه عمل بپوشد؛ در غیر این صورت خط مشی دولت مورد قبول عموم قرار نمی‌گیرد و با مقاومت و تنش مواجه خواهد شد که نه تنها شروع کار را مشکل می‌‌کند، بلکه انگیزه ادامه ثبات‌سازی را هم ضعیف می‌‌کند. اساسا وقتی تورم به سطوح بالایی می‌رسد، شک درباره توانایی دولت و بانک مرکزی قوت می‌‌گیرد و جلب اعتماد مردم سخت‌تر می‌‌شود و این به نوبه خود ممکن است باعث شود سیاستگذاران امکان موفقیت را محدود ببینند و انگیزه آنها برای شروع و ادامه ثبات‌سازی تحت‌الشعاع فشارهای عاجل سیاسی و اجتماعی قرار بگیرد. هر چه جامعه متکثر‌تر و فساد و عدم شفافیت و بی‌اعتمادی به دولت بیشتر باشد، یافتن و اجرای سیاست‌‌های لازم برای ثبات‌سازی مشکل‌تر خواهد بود.

فائق آمدن بر تمام این مشکلات در شرایطی در حال تغییر و سرشار از نااطمینانی نیاز به سیاستگذارانی دارد که هم انگیزه‌های درستی برای مهار تورم و کمک به رشد کل اقتصاد داشته باشند و هم هوشمندانه مسائل پیش رو را تا حد ممکن پیش‌بینی کنند و به سرعت راه‌حل‌‌های موثری برای آنچه پیش می‌‌آید بیابند. در چنین موقعیتی دستورالعمل‌‌های از پیش پرداخته معمولا چندان به درد نمی‌خورند مگر اینکه با شرایط خاص موجود تطبیق داده شده باشند و آن هم تنها برای مدت کوتاهی کار خواهد کرد. حتی وقتی دولت کار را با اقدام درستی شروع می‌‌کند، تغییر اوضاع به‌زودی باعث ناهمخوانی آن اقدام با شرایط موجود می‌‌شود و نیاز به بازنگری در سیاست‌‌ها خواهد بود. بنابراین آنچه مهم است بصیرت و کاردانی سیاستگذاران است.

و اما چطور می‌‌شود سیاستگذاران زبده و با انگیزه داشت؟ گرچه معمولا نخبگان سیاسی کشور سیاستگذاران را تعیین می‌‌کنند؛ ولی این کار در زمینه ساختارهای اجتماعی و سیاسی انجام می‌‌گیرد که نقش عمده‌ای در شکل‌گیری مشخصات تیم سیاستگذاری بازی می‌‌کنند. یک جنبه کلیدی این نقش نحوه برخورد نخبگان با معضل انتخاب بین وابستگان آنها و افراد متخصص غیر وابسته است. به‌طور طبیعی نخبگان ترجیح می‌‌دهند که سیاستگذاران را از میان نزدیکان و منسوبان مورد اعتماد خود برگزینند؛ ولی این امر امکان به‌کارگیری سیاستگذاران زبده را محدود می‌‌کند. در بعضی جوامع حلقه افراد مورد اعتماد نسبتا وسیع است و نخبگان مشکل خیلی بزرگی در یافتن یک تیم سیاستگذاری قوی ندارند. در بعضی جوامع دیگر برعکس، این حلقه تنگ است و شکل‌گیری تیم قوی امکان کمتری دارد. این‌گونه جوامع به‌طور تقریبا مزمنی گرفتار بی‌ثباتی و عملکرد ضعیف اقتصادی در درازمدت هستند.

در کوتاه‌مدت و در شرایط مساعد ممکن است کاستی‌‌های یک تیم معمولی سیاستگذاری خیلی به چشم نیاید، ولی دنیا همیشه در حال تغییر است و دیر یا زود اقتصاد با تکانه‌هایی روبه‌رو می‌‌شود که در نبود یک مدیریت قوی به بی‌ثباتی و بحران می‌‌انجامد. وقتی نخبگان حلقه مورد اعتمادشان را تنگ می‌‌بینند، فرار از این سرنوشت کار ساده‌ای نیست؛ چون بی‌ثباتی اقتصادی به بی‌اعتمادی بیشتر دامن می‌‌زند و دور باطلی به سوی بحران را در جامعه ایجاد می‌‌کند. البته این به آن معنی نیست که نمی‌توان از دور باطل شرایط بد و بی‌ثباتی گریخت. در بعضی کشورها که با این مشکل روبه‌رو بوده‌اند، نخبگان موفق شده‌اند که ‌سازوکاری برای یافتن، تربیت و جذب متخصصان زبده پیدا کنند؛ ولی این یک راه‌حل درازمدت است که همیشه امکان دستیابی به آن نیست.

برای خاتمه دادن به دور باطل بی‌ثباتی در کوتاه و میان‌مدت، نخبگان باید به این نتیجه برسند که بروز بحران برای خودشان و کل جامعه خطراتی دارد که کمتر از مخاطرات به‌کار گماردن غیرخودی‌‌ها به‌عنوان سیاستگذار نیست. باید قبول کرد که وقتی شرایط خوب نیست حل مساله ثبات‌سازی اقتصادی مشکل است و نیاز به افرادی زبده با مهارت و هوشمندی و انگیزه کافی برای نجات اقتصاد دارد. باید راه‌هایی برای یافتن و جذب چنین افرادی پیدا کرد.