به‌منظور آشنایی هرچه بیشتر فعالین اقتصادی با مفاهیم اقتصادی و به‌کارگیری صحیح این موارد در تحلیل‌های اقتصادی محیط کسب‌وکار، ایده تهیه و ارائه بروشورهایی با عنوان «اقتصاد به زبان ساده» در معاونت اقتصادی اتاق ایران طرح گردید و توسط مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی به اجرا درآمد. شماره بیست‌ویکم این بروشور به بحث «استراتژی توسعه صنعتی» اختصاص‌یافته است.
در این شماره ابتدا مفهوم، اهداف و راه‌های دستیابی به استراتژی صنعتی تبیین شده است، سپس ضرورت تدوین استراتژی توسعه صنعتی، پیش‌شرط اجرای موفق آن و انواع سیاستهای صنعتی بیان شده است. در ادامه رویکردهای متفاوت استراتژی‌های توسعه صنعتی در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه معرفی شده و تجربه سه کشور منتخب (برزیل، هند و کره جنوبی) مورد بررسی قرار گرفته است.
مفهوم استراتژی توسعه صنعتی
ارزیابی توسعه صنعتی کشورهای مختلف جهان نشان‌دهنده موفقیت چشمگیر برخی از کشورها در این امر است. حال‌آنکه کشورهای مذکور علیرغم کسب موفقیت در توسعه صنعتی، دارای تفاوت‌های عمده‌ای در ساختارهای اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و اجتماعی هستند. لذا این سؤال مطرح می‌شود که چگونه این کشورها به توسعه صنعتی دست‌یافته‌اند؟ آیا همه آنها از یک روش برای توسعه صنعتی پیروی کرده‌اند؟ آیا امکان تقلید از روش‌های به‌کار گرفته‌شده، برای سایر کشورها وجود دارد؟ پاسخ سؤالات مذکور را می‌بایست در استراتژی توسعه صنعتی این کشورها جستجو کرد.
استراتژی توسعه صنعتی به مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌های بلندمدت دولت اطلاق می‌شود که در بُعد خارجی چارچوب و نحوه ارتباط بخش صنعت کشور با اقتصاد جهانی را تعریف می‌کند و در بُعد داخلی به‌طور غیرمستقیم بر تخصیص منابع بین صنایع و یا گروه‌های صاحب نفوذ جامعه اثر می‌گذارد؛ بنابراین با در نظر گرفتن مفهوم توسعه صنعتی به‌عنوان یک مسیر و یا یک مرحله از گذار توسعه اقتصادی، می‌توان استراتژی صنعتی را به نقشه راهی تشبیه کرد که سیاست صنعتی در لایه‌ای پایین‌تر از آن، ابزارها، بودجه، ملزومات و تاکتیک‌های اجرایی طی مسیر را مشخص می‌کند. در واقع، سیاست مذکور دربردارنده کلیه سیاستهای صنعتی، تجاری، ارزی، پولی و مالی است که همگی در یک راستا و بهصورت هماهنگ در جهت تحقق استراتژی توسعه صنعتی، تنظیم میشوند.
اهداف استراتژی توسعه صنعتی و راه‌های دستیابی به آن
سیاست‌گذاران با تدوین استراتژی‌های توسعه صنعتی اهداف متفاوتی را دنبال می‌کنند. این اهداف عبارتند از:
- قطع حلقه‌های وابستگی بجا‌مانده از دوران استعماری و ایجاد استقلال سیاسی؛
- خلق اقتصادی مدرن و متنوع، بهصورت هماهنگ و منسجم؛
- ایجاد اشتغال؛
- صرفه‌جویی در هزینه‌های ارزی از طریق سیاستهای جایگزینی واردات و ایجاد درآمدهای ارزی از طریق گسترش صادرات؛
- ایجاد تغییرات مطلوب اجتماعی؛ نهادی و سیاسی در جهت مدرنیزاسیون جامعه؛
- کسب شان و اعتبار سیاسی ناشی از توفیقات اقتصادی و حفظ امنیت ملی.
لازم به تاکید است که صنعتی شدن لزوما تنها راه دستیابی به رشد سریع درآمد سرانه نیست. برای مثال در بسیاری از کشورها، با گسترش صادرات مواد معدنی و منابع طبیعی مانند نفت، درآمدها افزایش پیدا کرده است. اما در بلندمدت برای حفظ روند رشد بهصورت پایدار، قطعا اقتصاد مبتنی بر یک صنعت پویا موردنیاز است. بنابراین یکی از اهداف مهم استراتژی توسعه صنعتی دسترسی به رشد پایدار است.
ضرورت تدوین استراتژی توسعه صنعتی
تاریخ بارها نشان داده است که مهم‌ترین عامل تمایز کشورهای ثروتمند از کشورهای تنگدست، اساسا توانمندی‌های بیشترشان در تولید صنعتی است، یعنی در بخشی که در آن بازدهی عموما بالاتر و گرایش به رشد بازدهی (البته نه همیشه) از بخشهای کشاورزی و خدمات سریع‌تر است. از طرفی بررسی سهم ارزش افزوده تولیدات صنعتی در تولید ناخالص داخلی کشورها، گویای این واقعیت مهم است که اقتصادهایی که با سرعت در حال رشد هستند، عملا به صنعتی شدن روی آورده‌اند. از سوی دیگر در مسیر صنعتی‌شدن همواره این پیش‌فرض وجود داشته است که سیاستهای دولت - از طریق تنظیم درجه باز بودن اقتصاد، شتاب بخشیدن به سرمایه‌گذاری، افزایش عرضه نیروی کار ماهر، بهره‌برداری از صرفه‌جویی‌های مقیاس موجود و طراحی برنامه‌های سرمایه‌گذاری که رابطه تکمیل‌کنندگی بین پروژه‌ها را در مرکز توجه دارند- می‌تواند سرعت صنعتی شدن را افزایش دهند، بهره‌وری نیروی‌کار را ارتقا بخشد و از این طریق نرخ‌های رشد تولید کل و درآمد را بالا ببرد. این نتایج همگی حاکی از ضرورت برخورداری از یک خط‌مشی منسجم برای صنعتی شدن و یا در یک کلام تدوین استراتژی توسعه صنعتی هستند. تجربه تاریخی کشورهایی که امروزه صنعتی هستند نیز، این موضوع را تائید می‌کند.
سیاستهای صنعتی
سیاست صنعتی درواقع همه اقدامات مبتنی بر چارچوب استراتژی توسعه صنعتی را شامل می‌شود و به‌معنای هدایت تخصیص منابع به‌سوی بخشهای صنعتی با هدف بهبود عملکرد رفاهی اقتصاد ملی در بلندمدت میباشد. به تعبیر دیگر سیاست صنعتی با تحریک طرف عرضه فعالیت صنعتی، بر رشد اقتصادی موفقیت‌آمیز متمرکز می‌شود. تقویت رقابت‌پذیری بین‌المللی، نوسازی ساختار صنعتی، دستیابی به مزیتهای نسبی پویا از طریق کمک به رشد سریع صنایع بالقوه و تصحیح موارد شکست بازار از اهداف این سیاست به‌شمار میآیند. لازم به ذکر است اتخاذ سیاست صنعتی با اتخاذ سیاست در بخش صنعت متفاوت است. سیاست صنعتی همه اقدامات دولت (اعم از مقررات‌گذاری، تصدی‌گری، تسهیلات مالی و ...) را که با جهت‌گیری تحول صنعتی رخ می‌دهد دربرمی‌گیرد.
علیرغم گستردگی استفاده از سیاستهای صنعتی در دنیای امروز، همچنان بر سر انتخاب نوع سیاست‌ها مناقشه وجود دارد. با این وجود یک وفاق کلی در ارتباط با ایجاد محیط مطلوب برای صنعتی شدن از طریق ثبات اقتصاد کلان، تأمین عمومی آموزش، حقوق مالکیت تضمین‌شده و اجرای قانونی قراردادها مشاهده می‌شود. در کنار ایجاد محیط مطلوب برای فعالیت هرچه بهتر صنایع، سیاستهای صنعتی نیز می‌بایست دارای چارچوب‌های مشخصی باشند. در ادامه اهم این چارچوب‌ها که در مطالعات سازمان‌های معتبر بین‌المللی ازجمله آنکتاد و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، به آنها اشاره‌شده است، ذکر گردیده است.
- بومی‌سازی سیاست صنعتی: امکان تجویز یک نسخه واحد در تدوین سیاستهای صنعتی برای همه کشورها وجود ندارد. گرچه تجربه کشورهای موفق آسیای شرقی حاوی درس‌های مفیدی برای کشورها در این زمینه است ولی چنین سیاست‌هایی ممکن است در کشورهای دیگر منجر به موفقیت نشود. همان‌طور که کشورهای آسیای شرقی نیز همه از یک سیاست صنعتی خاص پیروی نکرده‌اند. لذا لازم است هر کشوری با توجه به شرایط خود یک سیاست صنعتی مناسب انتخاب کند؛ به عبارت دیگر استراتژی‌های توسعه صنعتی در واکنش به عواملی چون میزان بهره‌مندی یک کشور از مواهب اولیه، وقوع حوادث تاریخی، شوک‌های خارجی، انتخاب‌های ممکن سیاسی ناشی از تعامل گروه‌های ذی‌نفع داخلی و در دسترس بودن و عقلانی جلوه کردن نظریه‌های اقتصادی حاکم در آن مقطع زمانی و سرانجام سنت‌ها و باورهای فرهنگی در جوامع مختلف، شکل‌ها و قالب‌های متفاوتی به خود می‌گیرند.
- ایجاد انگیزه در فعالیت‌های جدید دارای مزیت: هدف اصلی سیاست صنعتی، تنوع بخشیدن به اقتصاد و ایجاد مزیتهای نسبی جدید است. به این ترتیب، انگیزه‌ها باید بر فعالیت‌های اقتصادی که برای اقتصاد داخلی جدید است، (از منظر تولید محصول جدید و فناوری جدید برای محصولات موجود) تمرکز کنند.
- انتخاب صنایع خاص: آنچه مشخص است قیمت‌های بازار به‌تنهایی قادر به هدایت تصمیمات سرمایه‌گذاری به بخش‌هایی که تحول ساختاری اقتصاد را در پی داشته باشد نیستند. از طرفی انگیزه لازم برای ارتقاء مهارت سرمایه انسانی نیز توسط قیمت‌های بازار شکل نمی‌گیرد. لذا انتخاب صنایع خاص که مورد حمایت دولت قرار بگیرند از ملزومات سیاست توسعه صنعتی است. در انتخاب صنایع مذکور لازم است تا شرایط بازار و قابلیت‌های موجود در کشور در نظر گرفته شود. همچنین بهرهگیری از مشاوره و مشارکت بخش خصوصی در انتخاب صنایع می‌تواند امکان انتخاب صنعت اشتباه توسط سیاست‌گذاران را کاهش دهد.
- حمایت مشروط و زمان‌بندی شده: حمایت‌هایی که از صنایع منتخب می‌شود باید ضابطه‌مند، مشروط به افزایش بهره‌وری، دارای بازه زمانی تعیین‌شده باشد و مسئولیت اجرای آن بر عهده سازمان‌های دارای صلاحیت‌های معین گذاشته شود. این امکان وجود دارد که صنعت منتخب علیرغم عملکرد ضعیف همچنان از حمایت‌های دولت استفاده کند. برای جلوگیری از چنین اتفاقی لازم است معیاری برای سنجش عملکرد صنعت موردحمایت دولت تعیین شود تا در صورت تعدی از آن، حمایت از صنعت متوقف گردد. در این ارتباط بهتر است به‌جای قرار دادن معیارهایی همچون اشتغال و یا خروجی صنعت، از میزان مطلق و نرخ رشد بهره‌وری استفاده شود که بهترین معیار میباشد.
- حمایت از فعالیت‌های صنعتی خاص: حمایت‌های عمومی باید فعالیت‌های صنعتی را هدف قرار دهد که پتانسیل سرریز به سایر فعالیت‌ها را داشته باشد، سرمایه‌گذاری مکمل باشد یا اثر سرریز اطلاعاتی یا تکنولوژیک ایجاد کند.
انواع سیاستهای صنعتی
با توجه به گستردگی و تنوع اقدامات لازم برای تحقق توسعه صنعتی، سیاستهای صنعتی را در
ادبیات موضوع به سه بخش تقسیم کرده‌اند:
- سیاست عمودی یا گزینشی (انتخابی): منظور از این نوع سیاست صنعتی، این است که صنایع خاصی محور توسعه صنعتی قرار گیرند. هرچه موضوع سیاست‌گذاری مشخص‌تر باشد، این گزینش خاص‌تر می‌شود.
- سیاست افقی: سیاست افقی به تدابیری اطلاق می‌شود که هرچند معطوف به بخش خاصی نیستند و عمومیت دارند، ولی متوجه فعالیت‌های ویژه‌ای مانند تحقیق و توسعه در صنعت هستند.
- سیاست کارکردی: منظور سیاست‌هایی است که به وضع بازار توجه دارند و می‌توانند یک زنجیره و یک چرخه را تکمیل کنند؛ به‌عبارت دیگر سیاست کارکردی حد واسط سیاست عمودی و افقی است و یک شاخه و زنجیره را برای بهبود وضع آن در نظر می‌گیرد.
گفتنی است که در بُعد عمودی، گزینش و انتخاب صورت می‌گیرد و در بُعد افقی توسعه زیرساخت‌ها و فعالیت‌های ویژه در عرض صنایع مطرح است؛ بنابراین دو سیاست صنعتی عمودی و افقی مکمل یکدیگرند، اما آنچه برای استراتژی توسعه صنعتی اهمیت دارد هماهنگی سیاستهای نوع اول و سوم است. چرا که سیاستهای نوع اول، دخالت دولت در اقتصاد بهصورت گزینشی و غیرموافق بازار هستند و موجب تخصیص منابع به‌نفع گروه‌های خاص میشوند، در حالی‌که سیاستهای کارکردی از نوع دخالت‌های موافق بازارِ دولت هستند که گرچه باعث جهت‌دهی منابع به‌سمت خاصی نمی‌شوند، ولی ناتوانایی‌ها و شکست‌های بازار را رفع می‌کنند. حمایت از سرمایه انسانی (بهداشت و آموزش)، آزاد گذاشتن جریان اطلاعات و بهبود صادرات ازجمله دخالت‌های کارکردی هستند.
دولتی که در استراتژی توسعه صنعتی خود بتواند هماهنگی میان سیاستهای گزینشی و کارکردی ایجاد کند همان دولت توسعه‌گرا است. دولت‌های شرق آسیا از نمونه دولت‌های توسعه‌گرا بودهاند که نه تنها سیاستهای کلان آنها اثر گذار بوده بلکه دخالت‌های آنها در سطح بخش محصول و حتی بنگاه نیز مهم بوده است.
در پایان با نگاهی به استراتژی توسعه صنعتی در ایران و ذکر این نکته که به‌دلیل فقدان فهم مشترک از مفهوم توسعه و برنامه‌ریزی توسعه در کشور هنوز برنامه‌ای که از آن بتوان به‌عنوان استراتژی توسعه صنعتی یاد کرد، تدوین نشده است، چنین نتیجه گرفته شده است با در نظر گرفتن مشکلات عدیده در بخش صنعت کشور، ضروری است تدوین استراتژی توسعه صنعتی برای کشور با بهرهگیری از تجارب موفق کشورها (البته با درنظر داشتن اقتضائات خاص اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی کشور) و با استفاده از ظرفیت‌های فکری و کارشناسی نخبگان، عالمان سیاسی و بخش خصوصی کشور در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گیرد.
نگاهی به استراتژی توسعه صنعتی در ایران
با گذشت چندین دهه از انقلاب اسلامی، علیرغم آنکه وظیفه تدوین استراتژی توسعه صنعتی به‌موجب قانون بر عهده وزارت صنایع و معادن قرار داده شده است، هنوز برنامه‌ای که از آن بتوان به‌عنوان استراتژی توسعه صنعتی یاد کرد، تدوین نشده است. بعضا اسناد راهبردی (همانند سندهای راهبردی توسعه کشور که در سال‌های 1385، 1392 و 1394) هم که در خصوص صنایع تهیه گردیده است، مشخصههای یک استراتژی توسعه صنعتی را ندارند. تنها تلاش قابل‌توجهی که در این راستا انجام شده است تدوین "استراتژی توسعه صنعتی کشور" در سال 1382 است که آن هم اجرا نشد.
دلیل عدم وجود استراتژی صنعتی در ایران را شاید بتوان فقدان فهم مشترک از مفهوم توسعه و برنامه‌ریزی توسعه در کشور عنوان کرد. این امر به‌وضوح در برنامه‌های توسعه قابل‌مشاهده است. در این برنامهها تعریف روشنی از مفهوم، ابعاد و ویژگی‌های توسعه ارائه نشده است. علاوه بر آنکه برنامه‌های توسعه به درستی تدوین‌نشده‌اند، هیچ استراتژی توسعه صنعتی نیز در این برنامهها مورد تأکید قرار نگرفته است. بدیهی است در فضایی که برنامه‌ای استراتژیک برای توسعه وجود ندارد نمی‌توان توقع برنامه استراتژیک بخشی (برنامه توسعه صنعتی) داشت.
همچنین، برنامه‌های توسعه 5 ساله پس از انقلاب، از یک‌سو فاقد نگاه آسیب‌شناسانه و از سوی دیگر فاقد رویکرد آینده‌پژوهانه به توسعه صنعتی بودهاند، نه در آنها واکنشی مناسب به عدم توفیقات گذشته و علل بنیادین آن صورت گرفته و نه طرح‌ریزی هوشمندانه‌ای برای بهرهگیری از امکان‌های در دسترس در آینده به چشم می‌خورد. در عوض انبوهی از خط‌مشی‌های مختلف در برنامه‌های توسعه بدون جهت‌گیری مشخص و با نوسانات متعدد اتخاذ شده است. به‌عنوان‌مثال همانگونه که در جدول مشاهده می‌شود، در هر یک از برنامه‌های توسعه چندین صنعت، متفاوت از صنایع منتخب در سایر برنامهها موردحمایت قرارگرفته‌اند. تعدد صنایع منتخب نه‌تنها ردیابی اولویت‌ها را با مشکل مواجه کرده بلکه مانع عملی شدن برنامهها و سیاستهای دولت شده است.
همانگونه که در جدول تشریح شده است اصولا خط‌مشی یکسانی میان برنامه‌های توسعه 5 ساله کشور دیده نمی‌شود. از سوی دیگر بین برنامه‌های مذکور و بودجه‌های سنواتی نیز هماهنگی وجود ندارد. بدون شک عدم وجود روح واحد میان برنامه‌های توسعه را می‌توان به خلاء یک استراتژی توسعه صنعتی مرتبط دانست. فقدان استراتژی توسعه صنعتی درکشور مشکلات عدیده‌ای را به‌همراه داشته است. مشخص نبودن بخشهای دارای اولویت و صنایعی که می‌بایست در آنها خلق مزیت شود، سبب شده است، منابع کشور به درستی هدایت نشوند و دستاوردهای توسعهای برای ایران به همراه نداشته باشند. متأسفانه در کشور بیشتر صنایع در بخشهای متکی به رانت و مواد خام تمرکز پیداکرده‌اند.
از دیگر مشکلات بخش صنعتی می‌توان به‌وجود دوگانگی در بنگاه‌های صنعتی اشاره نمود. به این معنی که درصد زیادی از بنگاه‌ها دارای اندازه کوچک و درصد اندکی نیز در اندازه بزرگ فعالیت می‌کنند و تعداد بنگاه‌های متوسط و سهم آنها از تولیدات صنعتی اندک است. از طرفی دیگر وابستگی بخش صنعت به درآمدهای نفتی و افزایش درآمدهای ارزی حاصل از نفت، سبب نادیده گرفته شدن صادرات صنعتی و افزایش انگیزه در تأسیس بنگاه‌های صنعتی عمومی شده است. درآمدهای قابل‌توجه حاصل از صدور نفت نیز سبب ایجاد ساختاری شبیه به توزیع درآمد به‌جای فرآیند تولید درآمد شده است.
عدم تمایل واحدهای صنعتی به استخدام نیروی کار و خصوصاً نیروی کار متخصص، عدم تمایل سرمایه‌گذاران به سرمایه‌گذاری، نقش مسلط بخش عمومی و دولتی به‌جای بخش خصوصی در فرآیند تولید صنعتی و وجود فاصله عمیق فناوری صنعت در ایران با سایر کشورها، از دیگر مشکلات بخش صنعت ایران به‌حساب می‌آید. شایان‌ذکر است مهم‌ترین عامل رشد اقتصادی کشورهای توسعه‌یافته در قرن بیستم رشد فناوری در تولیدات صنعتی آنها بوده است. 78 درصد رشد اقتصادی آلمان، 76 درصد رشد اقتصادی فرانسه و 50 درصد رشد اقتصادی آمریکا مرهون رشد فناوری در این کشورها بوده است.
با توجه به مطالب عنوان‌شده تدوین استراتژی توسعه صنعتی یک ضرورت است و می‌بایست در اسرع وقت با بهرهگیری از نخبگان صنعت، اقتصاد، آیندهپژوهان و تصمیم‌سازان اقتصادی، در دستور کار دولت قرار بگیرد. در این نقشه راه تنها چند بخش اصلی باید مشخص گردد و انتخاب بیش از چند اولویت محدود، درواقع به معنی عملی نشدن برنامهها است. در تعیین بخشهای موردنظر، ملاحظات توسعهای به‌‌دور از تصمیمات رانتی بسیار حائز اهمیت است. نکته قابل‌توجه آن است که صرفا تکیه بر مزیتهای نسبی برای تعیین بخشهای کلیدی و راهبردی، ما را از خلق مزیت، تولید با ارزش افزوده بالا و حرکت با تقاضای جهانی دور خواهد ساخت.
متن کامل شماره بیست‌ویکمین شماره "اقتصاد به زبان ساده" در این لینک قابل‌دسترسی است.