اقتصاد ایران طی بیش از یک دهه گذشته با بیثباتی مزمن و ساختاری روبهرو بوده که ریشه آن را نمیتوان به شوکهای مقطعی یا خطاهای منفرد سیاستی فروکاست. تداوم نوسانات نشان میدهد مسئله اصلی در ناتوانی اقتصاد برای ایجاد ثبات پایدار و قابل پیشبینی نهفته است. در این چارچوب، تصمیمات اقتصادی در غیاب قواعد باثبات و سازوکارهای پاسخگو، بهصورت مقطعی و واکنشی اتخاذ میشوند و امکان تبدیلشدن به سیاستهای قابل پیشبینی و اصلاحپذیر را ندارند.
حکمرانی کارآمد از آن جهت اهمیت دارد که کیفیت اعمال قدرت عمومی، چارچوبی را میسازد که در آن تصمیمات اقتصادی و اجتماعی معنا پیدا میکنند. حکمرانی کارآمد با ایجاد قواعد شفاف و قابل پیشبینی، عدمقطعیت و هزینههای مبادله را کاهش میدهد و امکان برنامهریزی بلندمدت را برای کنشگران اقتصادی فراهم میسازد. در غیاب چنین چارچوبی، حتی سیاستهای صحیح نیز به دلیل ضعف اجرا، فقدان پاسخگویی و ناپایداری نهادی به نتایج مطلوب منجر نمیشوند.
نتایج نشان میدهد حکمرانی کارآمد در ایران با یک الگوی فرسایشی چندوجهی مواجه است. مشروعیت پایین، شکاف نخبگانی، ضعف حاکمیت قانون، افت کارایی اجرا و گسترش فساد بهصورت متقابل یکدیگر را تقویت کردهاند. پیامد این وضعیت، شکلگیری چرخهای است که در آن سیاستها بهدلیل ضعف نهادی ناکام میمانند، ناکامی سیاستها، بیاعتمادی و رانت را تشدید میکند و این فرآیند، کیفیت حکمرانی را بیش از پیش تضعیف میسازد.
مشروعیت دولت نقطه آغاز تحلیل حکمرانی کارآمد است. زیرا بدون حداقلی از پذیرش و اعتماد اجتماعی، اجرای سیاستها پرهزینه و ناپایدار میشود. وضعیت ایران در این بُعد نشاندهنده ضعف مزمن مشروعیت و فاصله پایدار میان دولت و جامعه است؛ امری که خود را در کاهش سرمایه اجتماعی و دشواری اعمال سیاستهای اصلاحی بازتاب میدهد.
چندگانگی نخبگان حاکم یکی از مهمترین گلوگاههای حکمرانی در ایران محسوب میشود. سطح بالای شکاف و رقابت دروننخبگی، تصمیمگیری منسجم را تضعیف کرده و نهادهای سیاستگذار را از ابزار هماهنگی به میدان تعارض تبدیل کرده است. این وضعیت مستقیماً بر کارایی حکومت اثر میگذارد و توان اجرایی دولت برای پیادهسازی سیاستها بهتدریج فرسایش یافته است.
حاکمیت قانون نقش لنگر ثبات نهادی را ایفا میکند. وضعیت ایران در این شاخص بیانگر ناامنی حقوقی و ضعف قاعدهمندی است؛ بهگونهای که قواعد اقتصادی بهطور یکنواخت و قابل پیشبینی اجرا نمیشوند. این ضعف، زمینهساز گسترش فساد شده است. هم شاخص کنترل فساد و هم ادراک فساد در ایران نشان میدهند که سوءاستفاده از قدرت، رانتجویی و نفوذ منافع خاص بهصورت ساختاری تداوم یافته و حتی تشدید شده است. این امر تخصیص منابع را از مسیرهای مولد منحرف کرده و بازده مداخله دولت را کاهش داده است. ثبات سیاسی بهعنوان برآیند این مؤلفهها، تصویری از ناپایداری مزمن و ادراک مداوم ریسک سیاسی را ارائه میدهد که خود به افزایش نااطمینانی اقتصادی دامن میزند.
حکمرانی اقتصادی به میزان قاعدهمندی، پیشبینیپذیری و انسجام نهادی در سیاستگذاری اقتصادی اشاره دارد. هنگامی که تصمیمات اقتصادی در قالب قواعد پایدار نهادینه نشوند و سازوکارهای بازخورد و اصلاح وجود نداشته باشد، سیاستها به مداخلات مقطعی و واکنشی فروکاسته میشوند و خود به منبع بیثباتی بدل میگردند. ضعف در حکمرانی اقتصادی زمانی بروز میکند که میان تصمیمگیری، اجرا و پاسخگویی شکاف ایجاد شود و اقتصاد بهجای تولید ثبات، نااطمینانی را تولید کند؛ بنابراین، حکمرانی اقتصادی را باید بهعنوان بعد نهادی ثبات اقتصادی فهم کرد که نقش آن در مدیریت شوکها، حفظ اعتماد و امکانپذیر ساختن اصلاحات، تعیینکننده است.
شاخص حکمرانی اقتصادی بهصورت ترکیبی از چند بُعد مکمل برآورد میشود که هر یک، بخشی از ظرفیت اقتصاد برای سیاستگذاری باثبات را نمایندگی میکنند. شاخص حکمرانی اقتصاد ایران در بازه ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۲ تصویری از تضعیف پیوسته ظرفیت نهادی اقتصاد برای تولید ثبات و پیشبینیپذیری ارائه میدهد. روند این شاخص نشان میدهد که اقتصاد ایران در طول زمان و بهویژه از نیمه دوم دهه ۱۳۹۰، حکمرانی اقتصادی وارد مسیر فرسایش ساختاری شده است.
در بُعد مدیریت اقتصاد کلان، شاخص ثبات اقتصاد کلان طی دوره مورد بررسی روندی نزولی را نشان میدهد و از افت شدید توان سیاستهای پولی، مالی و ارزی در مهار نوسانات حکایت دارد؛ بهگونهای که اقتصاد بهجای برخورداری از سیاستهای ضدچرخهای، به تصمیمات واکنشی و کوتاهمدت متکی شده است. در بُعد مشارکت بخش خصوصی، افت شاخص سرمایهگذاری بخش خصوصی بیانگر عقبنشینی پایدار این بخش از فعالیتهای مولد و افزایش ریسک نهادی ادراکشده است. سهم پایین بدهی بخش غیردولتی در نظام بانکی و انحراف منابع اعتباری، کارکرد نظام مالی را از تجهیز منابع برای رشد به سمت تولید عدمتعادل و شکنندگی سوق داده است. در رژیم تجاری، شاخص آسیبپذیری تجارت خارجی در سطحی بالا و ناپایدار قرار دارد که بازتابی از وابستگی، بیثباتی مقررات و ناتوانی سیاست تجاری در ایجاد یک چارچوب پیشبینیپذیر برای بنگاههاست.
نشانه محوری حکمرانی اقتصادی ضعیف، ناتوانی در نهادینهکردن سیاستها است. حتی سیاستهای بالقوه درست نیز به قواعد باثبات، قابل پیشبینی و اصلاحپذیر تبدیل نمیشوند. بنابراین مشکل سیاستگذاری اقتصادی در ایران لزوما ناتوانی در طراحی سیاست نیست، بلکه در فقدان ظرفیت نهادی برای اجرا، تثبیت و یادگیری سیاستی ریشه دارد.
وضعیت کنونی را باید حکمرانی اقتصادی فرسوده دانست؛ مرحلهای که در آن نظام سیاستگذاری نهتنها توان اصلاح ندارد بلکه حتی قادر به حفظ وضعیت موجود نیز نیست. سیاستها به ابزارهای کنترل کوتاهمدت تقلیل مییابند و افق تصمیمگیری از بین میرود که مهمترین پیامدهای ادامه وضع موجود عبارتند از:
- زوال اعتبار نهادی سیاستها و تبدیل سیاستگذاری به واکنش اضطراری
- کوتاهشدن افق تصمیمگیری و چرخش رفتارها به سمت سفتهبازی و تدافعی
- تضعیف نقش توسعهای نظام مالی و قفلشدن ساختار تولید
- افزایش آسیبپذیری در برابر شوکهای بیرونی
- انسداد کانالهای نهادمند تعامل دولت و جامعه
- قفلشدگی مسیر توسعه و شکلگیری دور باطل بیثباتی، مداخله و بیثباتی
در این شرایط اصلاحات باید از بازسازی حکمرانی اقتصادی آغاز شود و تغییر ابزارهای سیاستی تنها به تشدید بیثباتی منجر خواهد. «قاعدهمندکردن تصمیمگیری و خروج از وضعیت واکنشی»، «ترمیم هماهنگی نهادی میان سیاستهای پولی، مالی، ارزی و تجاری»، «بازسازی اعتبار سیاستگذار از طریق ثبات در اجرا»، «تعریف نقش دولت بهعنوان تنظیمگر بازار و ثباتساز» و «احیای کانالهای اجتماعیِ جذب تعارض و بازخورد» از مهمترین اقدامات لازم برای خروج از چرخه بیثباتی کنونی است.
متن کامل گزارش مرکز پژوهشهای اتاق ایران با عنوان «حکمرانی اقتصادی در ایران» را اینجا بخوانید.