برنامه توزیع عمومی و سهمیه‌ای سهام شرکت‌های دولتی برای اولین بار در سال ۱۳۸۴ و در زمان رقابت‌های انتخابات ریاست جمهوری از سوی یکی از نامزدها مطرح شد. توجیه نظری و فنی این برنامه هم توسط یکی از صاحب‌نظران اقتصادی و مالی کشور در قالب چند متغیر اساسی حمایت شد. در آن زمان ارزش دلار هزارتومان، برآورد ارزش کل شرکت‌های دولتی ۱۴۰میلیارد دلار، جمعیت کشور هم ۷۰میلیون نفر بود.
در نتیجه به هر ایرانی دو میلیون تومان سهام شرکت‌های دولتی قابل تخصیص تشخیص داده شد. پیش و بیش ازمطرح شدن برنامه پر از ابهام مزبور، هیچ مطالعه، تمهید، دستور و برنامه عملیاتی مشخصی برای روش اداره شرکت‌ها پس از واگذاری سهام آنها به مردم، پیامدهای تغییر مالکیت شرکت‌های دولتی و اثرات آن بر فرآیندهای تولید و بازارهای کسب و کار و خصوصا حاکمیت شرکتی و دیگر مسائل با اهمیت بنگاه‌داری ارائه نشد. جالب توجه این است که در دولت مستقر آن زمان، تلاش زیادی صورت گرفت که اولین دستورالعمل اجرایی این برنامه مبهم در زمان همان دولت تدوین و اجرای برنامه به نام همان دولت ثبت شود.
پس از روی کار آمدن دولت اول آقای احمدی‌نژاد، رقابت برای اجرای این برنامه به شکل دیگری بالا گرفت و دولت دستورالعمل قبل را لغو کرد و خود دستورالعمل جدیدی صرفا با اندکی تغییر در ذی‌نفعان برنامه و بدون رفع ابهام در نحوه مدیریت شرکت‌ها پس از واگذاری نوشت.
پس از ابلاغ مرحله دوم سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و در ادامه رقابت‌ها، دولت پیشنهاد اعطای سهام عدالت را به عموم مردم مطرح کرد. در پیشنهاد جدید، هم گروه‌های مشمول برنامه تغییر کرد و هم میزان سهام قابل واگذاری یک میلیون تومان پیشنهاد و مصوب شد. پس از آن دولت برای کسب اعتبار بیشتر در بین مردم و تاکید بر اجرای برنامه اعطای سهام عدالت از طریق ابلاغ یک دستور صرفا اداری وجوهی را تحت عنوان سودسهام نه از محل بازدهی شرکت‌ها، بلکه از محل درآمدهای عمومی و منابع داخلی شرکت‌ها و دیگر نقدینگی‌های در دسترس توزیع کرد.
در مراحل بعد، بخشی از سهام حدود ۶۲ شرکت دولتی به برنامه اعطای سهام عدالت اختصاص یافت و قرار شد ساختارهایی تحت عنوان شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و شرکت‌های تعاونی عدالت، مدیریت سهام مزبور را به عهده گیرند. این شیوه به جایی نرسید و صرفا تشکیلاتی اداری و هزینه‌بر شکل گرفت و دولت در ادامه وضعیت قبل، راسا سهام عدالت را مدیریت کرد. در همین دوران همواره از سوی صاحب‌نظران توقف برنامه مبهم اعطای سهام عدالت پیشنهاد می‌شد که مورد توجه قرار نگرفت.
در آخرین اقدام، طی چند ماه گذشته، پیشنهاد انتقال سهام عدالت به مردم مطرح شده (به ضرورت و دلایل ارائه این پیشنهاد در این یادداشت اشاره‌ای نمی‌شود)، که نتیجه اجرای آن، پیچیدگی بیشتر در مدیریت سهام شرکت‌های دولتی مشمول برنامه توزیع سهام عدالت است. طبق پیشنهاد جدید، صاحبان سهام عدالت می‌توانند به‌طور مستقیم مدیریت و مالکیت سهام خود را در اختیار بگیرند و می‌توانند سهام خود را بفروشند یا آن را نگهداری کنند و درصورتی‌که تمایل نداشته باشند به‌طور مستقیم به مدیریت و مالکیت سهام خود بپردازند. شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی مدیریت سهام عدالت را در اختیار می‌گیرند (البته لازم است شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی در بازار سهام وارد شوند که تاکنون این کار میسر نشده است). با این اقدام سهامداران سهام عدالت از دو طریق در ترکیب سهام شرکت‌های مشمول قرار می‌گیرند: ۱) مستقیم و از طریق در اختیار داشتن مالکیت و مدیریت سهام شرکت‌ها یا ۲)غیرمستقیم و از طریق در اختیار داشتن سهام شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی. تا قبل از این به دلیل بلاتکلیفی و ابهام در نحوه مدیریت سهام عدالت، دولت مستقیما اداره آن را به عهده گرفت که نتیجه آن، انسجام اتخاذ تصمیم و مدیریت سهام و در شرکت‌هایی نیز که بخشی از سهام دولتی بود، دولت در اداره شرکت همانند قبل نقشی غالب ایفا می‌کرد. اما از این پس آن قسمت از سهام شرکت‌های دولتی که به برنامه توزیع سهام عدالت اختصاص یافته است، دارای مالکان جدید حقیقی و حقوقی می‌شوند که هرچند مجموع آنها اکثریتی در ترکیب کلی سهام شرکت‌ها ندارند، ولی به بالاترین ارکان شرکت (مجامع عمومی صاحبان سهام) راه می‌یابند.
هدف برنامه خصوصی‌سازی تغییر محیط حاکم بر فعالیت شرکت‌های دولتی از طریق انتقال مالکیت و مدیریت شرکت به سرمایه‌گذاران خصوصی است و نحوه تامین خواسته‌های مردم به‌عنوان بزرگ‌ترین گروه ذی‌نفع در اجرای این برنامه نقشی موثر در موفقیت یا شکست اهداف آن دارد. توزیع بخشی از سهام میان مردم می‌تواند یکی از روش‌های سهیم کردن آنان در منافع خصوصی‌سازی باشد که در اجرای برنامه خصوصی‌سازی در ایران با عدم کارآیی به اجرا درآمده است.
بدون تردید ابزارهای طراحی شده فعلی برای مدیریت سهام متعلق به مردم در برنامه توزیع سهام عدالت که در ادامه سیاست‌های گذشته، تداوم اعمال مدیریت دولتی بر سهام را به همراه دارد و تغییر خاصی در ماهیت مدیریت دولت ایجاد نمی‌کند، می‌تواند ابهام‌هایی را که بر اهداف و منافع برنامه توزیع سهام عدالت و بلاتکلیفی صاحبان آن از ابتدا وجود داشته و در آینده هم وجود خواهد داشت بیشتر کند.
اگر قصد دولت توزیع ثروت بین مردم از طریق ارزش سهام شرکت‌های دولتی است، می‌تواند با فروش آن قسمت از سهام که به برنامه توزیع سهام عدالت اختصاص یافته است در بازار سهام، منافع حاصله را به مشمولان طرح پرداخت کند.