خصوصی‌سازی، یک‌دهه بعد از اجرای اصل 44 قانون اساسی

خصوصی‌سازی؛ باری که منزل نرسید

ده‌سال پیش که اجرای سیاست‌های اصل 44 در اقتصاد ایران جدی شد، فعالان اقتصادی بخش خصوصی امیدوار شدند تا اقتصاد دولتی جای خود را به اقتصاد رقابتی-خصوصی بدهد. اما معتقدند خصوصی‌سازی در ایران بد اجرا شده است.

06 مرداد 1395
کد خبر : 2800
اشتراک گذاری
اشتراک گذاری با
گوگل پلاس
لینک
ده‌سال پیش که اجرای سیاست‌های اصل 44 در اقتصاد ایران جدی شد، فعالان اقتصادی بخش خصوصی امیدوار شدند تا اقتصاد دولتی جای خود را به اقتصاد رقابتی-خصوصی بدهد. اما معتقدند خصوصی‌سازی در ایران بد اجرا شده است.

حسین عبده‌تبریزی، داود خانی، حسن خوشپور، مهدی فلاح‌دوست و احسان آقاجانی‌معمار

ده‌سال پیش که اجرای سیاست‌های اصل 44 در اقتصاد ایران جدی شد، فعالان اقتصادی بخش خصوصی امیدوار شدند تا اقتصاد دولتی جای خود را به اقتصاد رقابتی-خصوصی بدهد. آن زمان واگذاری اموال دولتی به بخش خصوصی، روزنه امیدی برای رهایی اقتصاد، از بند سلطه دولت بود. اما زمان اجرا که فرا رسید دولت با رویه غیررقابتی عرصه را بر بخش خصوصی تنگ کرد نه فراخ. پس از ده سال، از تولد بخش نوظهور در اقتصاد ایران می‌گویند؛ اقتصاد شبه‌دولتی، دولت دوم یا نهادهای عمومی‌ غیردولتی که سهم قابل‌توجهی از واگذاری‌ها را در اختیار دارد. طبق آمار سازمان خصوصی‌سازی تنها 5درصد از این واگذاری‌ها به بخش خصوصی واقعی رسیده است. برای بررسی موضوع خصوصی‌سازی بعد از اجرای اصل 44 قانون اساسی، میزگردی با حضور حسین عبده‌تبریزی، اقتصاددان، داود خانی؛ معاون سازمان خصوصی‌سازی و عضو هیات‌عامل سازمان، حسن خوشپور؛ مدیرکل دفتر امور بنگاه‌ها و خصوصی‌سازی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق، مهدی فلاح‌دوست؛ معاون دفتر پایش و بهبود محیط کسب‌وکار و دبیرخانه شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و احسان آقاجانی‌معمار؛ پژوهشگر مرکز پژوهش‌های مجلس برگزار کرده‌ایم. آنها همه از لزوم خصوصی‌سازی در ایران می‌گویند. ولی معتقدند خصوصی‌سازی در ایران بد اجرا شده است؛ راه کج که به فرجام راست نمی‌رسد. آنها معتقدند که باید واقعیت حضور این نهادها را در اقتصاد ایران پذیرفت. ولی باید برای نظارت بر عملکرد بنگاه‌های واگذار شده و اصلاح روش‌های واگذاری تلاش کرد.

خصوصی‌سازی در ایران با امیدهای زیادی آغاز شد، اما آنچه در این بخش انتظار می‌رفت به سرانجام نرسید. چرا خصوصی‌سازی و آزادسازی اقتصاد در ایران، به آن نتیجه مطلوب نرسید؟

عبده‌تبریزی‌: همه ما که دور این میز نشسته‌ایم، و بخش قابل‌ملاحظه‌ای از اقتصاددانان ایران، موافق خصوصی‌سازی هستند. دولت یازدهم هم موافق خصوصی‌سازی است. ما اعضای دولت را می‌شناسیم و اینگونه نیست که کسی در دولت، مخالف خصوصی‌سازی باشد. اما روندی که خصوصی‌سازی در دولت‌های نهم و دهم پیدا کرد، آن چیزی نبود که انتظار می‌رفت. در زمان آقای خاتمی، هنوز اصل 44 ابلاغ نشده بود. در دوره ریاست آقایان علی‌اکبر و میرمطهری در سازمان خصوصی‌سازی، واگذاری‌ها خیلی محدود بود. عمده واگذاری‌ها در دولت نهم و دهم انجام شد. اما این عرضه ها به شکل و وضعیتی انجام شد که مطلوب نبود. از دریچه ی نگاه دولت نهم و دهم، خصوصی‌سازی بیشتر با هدف «توزیعی» دنبال می‌شد، هرچند که امروز مطمئن هستیم آن هدف نیست محقق نشده است. اهداف خصوصی سازی می باید ارتقای  کیفیت، بهره‌وری و بالا رفتن کارایی می بود که مغفول ماند.

اگر قرار باشد بنگاه‌ها و شرکت‌ها را از دست دولتی‌ها بگیریم و دست نهادهای شبه‌دولتی بدهیم، نتیجه همین وضع آشفته امروز می‌شود: کارایی پایین اقتصاد، عدم سرمایه‌گذاری کافی در بعضی بخشی ها و اضافه سرمایه‌گذاری در حوزه‌های دیگر و آشفتگی و خطرعمده برای  آینده فعالیت بخش‌خصوصی در کشور. آن‌چه نگران کننده است این‌نوع خصوصی‌سازی است که فعالیت بخش‌خصوصی را در آینده به خطر می‌اندازد. شاید مثالی که یکی از دوستان درباره برق اشاره کردند مثال خوبی در این زمینه باشد.

پیش‌بینی می‌کنم نهادهای خصوصی برق که ایجاد می‌شوند چندین نگرانی دارند. یکی در حوزه انتقال دارایی‌های برق است؛ دیگری از موضع تضامین دولت برای خرید است. وقتی سرمایه‌گذاری صورت می‌گیرد، دولت تضمین‌های 5 ساله تا 20 ساله برای خرید برق داده و می دهد. نهادهای زیادی به اتکای این تضامین شکل گرفته و هنوز می گیرد. حالا به جایی رسیده ایم که در نظام سوبسیدی برق، دولت پول پرداحت نعهدات امروزش را هم ندارد، و گرفتار شده است، چه رسد به تعهدات آتی. این در ‌حالی است که صنعت برق خصوصی به‌معنی دقیق کلمه هم شکل نمی‌گیرد. مطمئن هستم کسانی که در این صنعت سرمایه‌گذاری می‌کنند، اگر خرید تضمینی دولت نباشد، آن‌ها جلو نمی‌آیند. نمی‌توانیم صنعت برق را با این هزینه‌ها در چارچوب بودجه دولت اداره کنیم. آن‌ها که بعد از برجام می‌خواهند به ایران برق بفروشند، همه از ما قرارداد تضمین خرید 10 ساله می‌خواهند. اما دولت نمی‌تواند شرایط رقابت در بازار 10 سال آینده را برای این‌ها تضمین کند.

همین امروز هم مشکلات بروز کرده. الان که بودجه دولت کم شده، طبعا وزارت نیرو می‌خواهد بار برق بخش عمومی خود را کامل استفاده کند یا بار 100 درصد از واحدهایی بگیرد که به آن ها تضمین‌ خریده داده و چون ناچار است پول بدهد، بهتر است از 100 درصد بار آن ها استفاده کند؛ الان  از 60 درصد ظرفیت آن ها استفاده می‌شود. این جا مشکل بروز می کند. همین که برق گارانتی شده‌ها را بخرید، و یا اولویت انتقال را به تولیدکننده های دولتی‌ بدهید، صدای بخش‌خصوصی درمی‌آید؛ آن ها به چه کسی می خواهند بفروشند؟

قیمتی‌هایی هم که سازمان خصوصی‌سازی برای نیروگاه ها تعیین کرده به‌هیچ‌وجه قابل قبول نیست، چرا که با فرض این که دولت همیشه از آن ها برق می خرد، قیمت تعیین شده. در حالی که ما امروز می دانیم همین حالا کشور در بیشتر سال برق اضافی دارد. مشکلی که در واگذاری نیروگاه سلطانیه وجود دارد، از این جنس است. دولت امروز برای خرید تضمینی برقی اقدام می کند که پولش را ندارد. در این نوع طراحی از خصوصی‌سازی، تمام ساختار بازار به هم می‌خورد.

از طرف دیگر، فشار سیاسی که بر واگذاری‌ها وارد می‌شود، خیلی عجیب است. از آنجایی که حزب سیاسی در کشور وجود ندارد، هر نماینده ای می کوشد منافع حوزه انتخابیه خود را تأمین کند که لزوما با منافع ملی همراستا نیست. اگر حزب در کشور وجود داشت، این موارد در سطح ملی بیشینه و منطقی می‌شد. معاونت برق وزارت نیرو را زیر فشار می‌گذارند که ایجاد نیروگاهی را در منطقه ای تأیید کند که در آن منطقه همین امروز هم   800 مگا وات حبس برق داریم و یا در زنجان شبکه انتقال برای ایجاد ظرفیت اضافی نداریم. اما فشار سیاسی به حدی است که وزارتخانه ها بناچار تسلیم تصمیمات غلط می‌شوند؛ تصمیماتی که در آینده ضایعه می شود، و به جای خصوصی سازی مؤید کارایی به خصوصی سازی بی معنا بدل می شود. وقتی ما تصمیمات غیراقتصادی را به صنعت تحمیل کنیم، و وقتی در همان قالب بنگاه های دولتی را خصوصی کنیم، مصائب زیادی ایجاد می‌شود که از آن جمله رشد سازمان های خصولتی است. مثال دیگربانک صادرات است که برای نشان دادن سود، بنگاه برق را به خوارزمی می فروشد و شرکت خوارزمی هم نمی‌تواند یک دهم قسط را در طول سال درآمد داشته باشد، و گرفتاری پیش می آید. حالا اگر همین مقدار هم وزارت نیرو برق نخرد، اوضاع بدتر هم می شود. کل سیستم و آینده آن درگیر مشکلات و مصائب می شوند. چون از اول خصوصی‌سازی، شرایط بازار حاکم نبوده و دائماً با فرمول کنترلی و ابزار قانونی می‌خواهیم جایگزین بازار شویم، این کاستی‌ها به صنعت برق تحمیل می شود. در این وضعیت تولیدکننده نیروگاه مثل مپنا هم مانده که وقتی ظرفیت من خالی است، و پول هم ندارید، چرا نیروگاه با خرید تضمینی برق از خارج وارد می‌شود.

گفتیم در جریان خصوصی سازی هم شرکت‌هایی که به فروش رفته، با این مفروضات به فروش رفته که شرایط موجود توانیر حفظ شده و تغییر نمی کند. و وقتی قوانین عوض می‌شود مثلاً الان توانیر دارد یکساله پول برق را با هر مشکل بالاخره می‌دهد. اما اگر ظرفیت های تولید اضافه شود چطور؟ برای من روشن است که  آن سرمایه گذاری که امروز 1500 میلیارد تومان در نیروگاه سرمایه گذاری می‌کند، در آینده گیر خواهد کرد. آیا دولت توان خرید تضمینی برق بادی کیلووات ساعت 450 تومن را دارد که امروز تعهد می کند؟ ندارد. با کدام بودجه؟ و این هم مملکت را دچار اشکال می‌کند. بازاری نیمه خصوصی شده تشکیل شده که 100ها گیر دارد: قیمت برق گران خریده شده و وزارت نیرو تعهد خارجی دارد؛ فروش برق یارانه ای است؛ در اکثر ماه ها ظرفیت اضافه داریم؛ ظرفیت بیشتر با تعهد بیشتر دولت ایجاد می شود.... بنابراین و بر اساس این مثال دولت یازدهم با این نوع بی قاعدگی مخالف است و مخالف خصوصی سازی نیست. اگر قواعد بر بازار حاکم نباشد، مشکل بروز می کند.

همان طور که امروز خانه خالی برای بانک‌ها بحران شده است، 10 سال دیگر هم  نیروگاه‌های تعطیل که نمی توانند برقشان را بفروشند برای بانک ها مشکل می‌شوند و بانک ها نخواهند ‌توانست وصول مطالبات کنند. کسی مخالف خصوصی‌سازی نیست ولی مشکلات آن قبل از خصوصی سازی بیشتر باید حل شود. در حوزه ی عمل وزارت راه، خط هوایی آسمان به تأمین اجتماعی واگذارشده، اما چقدر از زمان فروخته شدن در آنجا سرمایه‌گذاری شده که هما هم به آنها داده شود؟ واگن‌های راه‌آهن را به بخش عمومی فروختیم، چقدر سرمایه‌گذاری جدید شده که حالا لکوموتیوها را هم بفروشیم؟ از زمان تحویل واگن ها تقریباً صفر سرمایه‌گذاری شده است. فقط قیمت دارایی هایشان با تجدید ارزیابی بالا رفته است. چیزی که دولت با آن ها مخالف است همین موارد است.

حسن خوشپور: از شروع خصوصی‌سازی در ایران (1368)، حدود سه‌دهه می‌گذرد. اگرچه در این مدت، روش و مفهوم خصوصی‌سازی در کشور ارتقا یافته، لازمه موفقیت خصوصی‌سازی عزم جدی برای حمایت از آن است که تاکنون به‌طور واقعی وجود ندارد. علیرغم آنکه سال 84 -مرحله اول اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 توسط رهبری اعلام شد-نقطه عطفی برای پذیرش مشارکت بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی است، امروز و بعد از یک‌دهه این پروژه، به ‌سرانجام خوبی نرسیده است. مفهوم خصوصی‌سازی از ملی‌زدایی در سال 68 تا پذیرش حضور بخش خصوصی در اقتصاد توسعه‌یافته است. هنوز مشخص نیست که می‌خواهیم بخش خصوصی داشته باشیم یا نه؟ معتقدم عزم جدی برای پذیرش جایگاه بخش خصوصی وجود ندارد. به‌جای تقویت بخش خصوصی، بخش دیگری ایجادشده که هویت مشخصی در قانون ندارد و مشکلات زیادی برای اقتصاد کشور به وجود آورده است. مثالی می‌زنم تا مشخص شود قانون‌گذار و برنامه‌ریز به خصوصی‌سازی به‌عنوان یک برنامه جدی توجه ندارد. اخیراً در مجلس ماده 241 قانون تجارت تغییر کرد. طبق این قانون میزان اعطای پاداش از محل تقسیم سود شرکت‌های سهامی عام و شرکت‌های سهامی خاص تغییر کرده است. چرا قانون‌گذار باید تا این اندازه در تصمیمات بخش خصوصی دخالت کند؟ با این اصلاح، برای حل یک مشکل، مشکلات دیگری را به وجود می‌آورند. بعدازاین، عملکرد بخش خصوصی باید تابع قوانین و مقررات دولتی باشد. بخش خصوصی می‌خواهد 10 درصد سود خود را ببخشد؛ چرا قانون‌گذار دامنه دخالت دولت را این اندازه گسترده می‌کند. راه‌حل مشکلات شرکت‌های دولتی چیز دیگری است. اعضای مجمع شرکت‌های دولتی چه‌کسانی هستند؟ این‌ها همان وزرای دولت هستند؛ وزرا تصمیم بگیرند که پاداش نگیرند یا پاداش ندهند. این همان تعرضی است که به بخش خصوصی می‌شود. در اینجا از حاکمیت، استقلال و توان‌بخش خصوصی غفلت می‌شود و سیاست‌ها در راستای اهداف مشارکت بخش خصوصی یا آزادسازی اقتصاد نیست.

 چرا بعد از سه‌دهه، از نبود عزم جدی برای خصوصی‌سازی صحبت می‌شود؛ مهم‌ترین دلیل عدم‌توفیق خصوصی‌سازی در ایران چه بوده است؟

داود خانی: من بحثم را از تبیین مفاهیم شروع می‌کنم. خصوصی‌سازی به مفهوم کلان، یعنی همه آنچه در اقتصاد، تحت مالکیت دولت است و انتفاعی برای دولت دارد در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد؛ یعنی دولت مالکیت خود را واگذار کند. در این تعریف، فقط شرکت‌ها نیستند و همه گونه فعالیت‌ها و طرح‌ها مشمول این واگذاری می‌شوند؛ یعنی دولت هیچ کاری را شروع نکند و اجازه دهد بخش خصوصی در این فعالیت‌ها وارد شود و دولت فقط سیاست‌گذاری کند؛ اما در مفهوم دیگر، خصوصی‌سازی واگذاری بخشی از اموال، شرکت‌های در اختیار دولت به بخش خصوصی است؛ این همان بند «ج» سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی است که بحث ما بیشتر معطوف به تعریف دوم است.  من فکر می‌کنم دلیل عدم موفقیت خصوصی‌سازی در ایران این است که مدیران تصمیم‌گیر اعتقاد چندانی به این کار نداشتند. آن‌ها دوست نداشتند بر سر شاخه‌ای بنشینند و شاخه را ببرند و خود را از منافع، رانت‌ها و مزایای در اختیار محروم کنند. درنتیجه، در این سال‌ها، همیشه مدیران و تصمیم‌گیران می­خواهند مقرراتی تصویب کنند که اصل آن سیاست اتفاق نیفتد؛ درعین‌حال در اسم شاهد خصوصی‌سازی باشیم؛ اما آنچه موردنظر سیاست ابلاغی برای اجرای اصل 44 قانون اساسی است «بهره‌وری و کارایی اقتصاد ناشی از حضور بخش خصوصی» است که الان این هدف مغفول است؛ یعنی می‌خواهند هم بخش خصوصی با ظرفیت بالا به وجود بیاید و هم بخشی از مالکیت بنگاه با بالاترین قیمت متصور به بخش خصوصی واگذار شود و رگ و ریشه بنگاه و مدیریت بنگاه دست دولت باشد و دولت در منافع سهیم باشد؛ یعنی یک بخش خصوصی آرام و سربه‌زیر که منابع و سرمایه در اختیار دولت بگذارد؛ یعنی دولت هم شرکت را داشته باشد و هم شعار خصوصی‌سازی دهد که شدنی نیست. عمده مشکلات از این نوع برخورد است. دولت قبلاً وقتی بنگاهی را واگذار می‌کرد حدود 30-40 درصد را به سهام عدالت می‌داد که خودش مدیریت می‌کرد. 20 درصد شرکت را نگه می‌داشت. با این تغییر غیر شفاف، هیئت‌مدیره و مدیرعامل شرکت هنوز دولتی است و بخش خصوصی سهم اندکی داشت؛ اما بخش خصوصی می‌داند که دولت می‌خواهد در گام آخر چه‌کار کند. برای همین یا گامی برنمی‌دارد یا خود را تجهیز می‌کند و می‌داند با این سیاست چگونه مواجه شود. ادامه این سیاست‌های غیر شفاف در خصوصی‌سازی ممکن نیست و دست دولت رو شده است. لذا انتظار دولت برای اینکه بخش خصوصی همه منابع خود را وارد کند عملی نشد. فارغ از سیاست‌های ابلاغی یا متن اصل 44 آنچه در عمل اتفاق افتاده چندان مطلوب نیست.

مهدی فلاح‌دوست:پیش‌نیازهایی خصوصی‌سازی می­خواست که به آن توجه نشد و محصول امروز خصوصی‌سازی کشور، معلول همین بی‌توجهی‌هاست. آزادسازی و مقررات‌زدایی ازجمله پیش‌نیازهای اساسی خصوصی‌سازی است که باید قبل از انجام خصوصی‌سازی فراهم می‌شد. لازم بود قبل از شروع به خصوصی‌سازی و واگذاری، اقتصاد دولتی برای مواجهه با شرایط جدید آماده می‌شد، ولی این اتفاق صورت نگرفت و در عمل توجهی به جلب مشارکت بخش‌خصوصی در واگذاری‌ها نشد. درواقع بازار مساعد برای فعالیت بخش خصوصی در حوزه‌های مورد واگذاری، به نحو مناسبی شکل نگرفت. لازم است قضاوت‌ها بر اساس انتظارات باشد و ضمن پرهیز از نگاه کلی، اقدامات به‌صورت موردی بررسی شود؛ به‌این‌ترتیب، اجرای خصوصی‌سازی گاه موفق و گاه ناموفق بوده است. اولین موفقیت برنامه خصوصی‌سازی کشور، حضور ملموس و مؤثر بخش‌خصوصی در اقتصاد است. به‌عنوان‌مثال به حوزه بانکداری در ایران نگاه کنید. آیا تا قبل از سال 1384، این حجم از فعالیت بانک‌های خصوصی در کشور مصداق داشت؟ درحالی‌که الان با احتساب بانک‌های واگذارشده، قریب به 70 درصد از مجموع سپرده‌های بانکی، توسط بانک‌های خصوصی جذب می‌شود. هم‌اکنون حدود 29 شرکت بیمه‌ای در کشور فعال هست که جز بیمه ایران، مابقی تحت لوای بخش‌خصوصی هستند و حدود 60 درصد از حق بیمه صنعت بیمه را به خود اختصاص داده‌اند. این حضور موفقیت­آمیز است. موضوع مهم دیگر در ارزیابی خصوصی‌سازی، ارتقای کارایی بنگاه‌های واگذارشده است. آیا این قبیل بنگاه‌ها به کارایی مورد انتظار رسیده‌اند؟ دراین‌ارتباط باید دید چه شرکت‌هایی و با چه شرایط و مشخصه‌هایی عرضه و فروخته‌شده‌اند. خصوصی‌سازی در کشور از این منظر بد اجرا شد؛ هم با یک نوع از واگذاری، به‌صورت رد دیون و هم با نوع دیگری از واگذاری تحت عنوان طرح توزیع سهام عدالت که فاقد برنامه‌ریزی درستی در اجرا بود. نتیجه این شد که گفته شود خصوصی‌سازی ناموفق بوده است؛ اما شکل سومی هم از خصوصی‌سازی بوده که شرکت‌ها طی فرایندی صحیح و به طریقی مناسب به بخش‌خصوصی واگذارشده‌اند، گزارش‌های سازمان خصوصی‌سازی نشان می‌دهد این شیوه موفق بوده و بنگاه‌های واگذارشده نسبت به گذشته خود کاراتر شده‌اند.

هدف دیگر از اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت است؛ حدود 1100 شرکت باید در جریان خصوصی‌سازی قرار می‌گرفتند که طبق آمار سازمان خصوصی‌سازی، 539 شرکت- فارغ از اینکه این شرکت‌ها تحت مالکیت و مدیریت بخش‌خصوصی یا بخش عمومی درآمده‌اند- کاملاً واگذارشده‌اند. اگر این‌ها دارای ردیف بودجه بودند از ردیف بودجه شرکت‌های دولتی خارج‌شده‌اند یا اگر همانند عمده شرکت‌های زیرمجموعه شرکت «ساتکاپ» غیردولتی بودند، با واگذاری سهم دولت، بار مدیریتی دولت در تصدی‌گری سبک‌تر شده است. در بودجه سال جاری هم اگر ملاحظه شود تعداد ردیف بودجه شرکتی به حدود 400 ردیف رسیده است، این در حالی است که در سال‌های گذشته تعداد این ردیف‌ها بیش از 500 شرکت بوده است.

باید انتظارات از خصوصی‌سازی روشن شود. هرچند به جهت نوع مقررات گذاری و اجرا، انتقادهای اساسی هم وجود دارد؛ به‌عنوان‌مثال از مجموع ارزش واگذاری‌ها، حدود 60 درصد این ارزش، سهم بخش عمومی بوده که این نوع از واگذاری موردپذیرش نیست؛ اما اینکه گفته شود کلاً خصوصی‌سازی در کشور ناموفق بوده است، این هم مطلب درستی نیست.

این روزها موضوع واگذاری جایگاه‌های سوخت در حوزه انرژی نیز با چالش مواجه است؛ یک دلیل مهم فارغ از مباحث قیمتی و برندسازی، فقدان بازار مساعد و متشکل است. هنوز مقررات این حوزه با شرایط فعالیت بخش خصوصی سازگار نیست که لازم است قبل از هر اقدامی، شرایط حضور مساعد شود و این بحث ایجاد بازارها موضوع مهمی است که در خصوصی‌سازی کشور چندان موردتوجه قرار نگرفت و منجر به عدم تحقق برخی انتظارات شد.

آقای آقاجانی تحقیقاتی که در مرکز پژوهش‌های مجلس صورت‌گرفته، مهم‌ترین دلیل عدم‌توفیق خصوصی‌سازی در ایران را چه می‌داند؟

احسان آقاجانی‌معمار: عوامل زیادی بر عدم موفقیت خصوصی‌سازی در ایران مؤثر است. در فعالیت‌های بازار، باید منطق بازار را به رسمیت بشناسیم اما این‌گونه نیست. باید آزادسازی مقررات و قیمت‌گذاری را قبل از خصوصی‌سازی انجام می‌دادیم؛ اما تاکنون برای آن برنامه خاصی طراحی نکرده‌ایم. مثلاً در لایحه برنامه ششم توسعه فکر نکردیم که قیمت حامل‌های انرژی را بازار یا نهاد تنظیم‌کننده برق مشخص کند؛ اما متأسفانه اصرار داریم شرکت‌های حوزه برق واگذار شوند. نتیجه عملی این است که بخش‌خصوصی با محدودیت‌های قیمت‌گذاری و موانع مقرراتی مواجه می‌شود (گاه بخش خصوصی نمی‌داند در کدام بستر حقوقی می‌تواند فعالیت نماید). سومین مشکل این است که گاه شرکت‌هایی که مشکلات متعددی دارند به بخش‌خصوصی واگذار می‌شوند و در فرایند واگذاری، مشکلات آن حل نمی‌شود. درحالی‌که باید وضعیت آن شرکت به لحاظ نیروی انسانی مازاد، صورت‌های مالی و ... مشخص شود. مدیران دولتی دربرابر خصوصی‌سازی مقاومت می‌کنند. ما در سطوح مدیران میانی دولت و در برخی موارد در سطوح بالاتر تمایل برای واگذاری شرکت‌ها وجود ندارند. دستگاه‌ها از مواد قانونی متعدد استفاده می‌کنند تا واگذاری شرکت به تعویق بیفتد. گاهی مجریان خصوصی‌سازی مخالف اصلاح و تعدیل نیروی انسانی در شرکت‌ها هستند. دولت، شرکت‌ها را با مازاد نیروی انسانی واگذار می‌کند ولی بخش‌خصوصی می‌خواهد آن را با استاندارد خود تطبیق کند و نیروی انسانی را تعدیل کند و دولت این موارد را نمی‌پذیرد چون افزایش بیکاری، هزینه سیاسی دارد. این موارد باعث می‌شود طرف تقاضای شرکت‌های دولتی (بخش خصوصی) وارد صحنه کارزار نشوند. مشکل دیگر این است که بخش‌خصوصی توان رقابت با بنگاه‌های عمومی غیردولتی برای خرید شرکت‌ها را ندارد. نهادهای عمومی‌توان چانه‌زنی بالایی را در دولت و مجلس دارند. رقابت در بازار باید منصفانه باشد و همه این موارد در کنار تأمین سرمایه مشکلاتی است که به بخش‌خصوصی در این سال‌ها تحمیل‌شده است.

آیا اجری سیاست‌های خصوصی‌سازی در ایران نابهنگام بوده است؟

عبده ‌تبریزی: این  سیاست الزام‌هایی داشت که اولین آن این بود که باید بازار حاکم باشد. مقاومت مدیران و غیره درجه دو است؛ مشکل اول این است که در بسیاری موارد ما شرایط بازار نداریم. در داخل نابازار عناصری را خصوصی می‌کنیم و گرفتاری پیدا می شود. اخیرا در صنعت برق پیشنهاد داده اند که شهرداری‌ها توزیع برق را بر عهده بگیرند که این هم در نهایت جریان را آشفته تر می‌کند. مهم‌ترین گرفتاری خصوصی‌سازی این است که ما شرایط بازار را در حوزه‌هایی که خصوصی کردیم، حاکم نکردیم. دریافت کننده های دارایی ها عمدتاً نهادهایی نبودند که توسط بخش‌خصوصی ایجاد شده و اداره شوند. سهام عدالت خود به فرایند تصمیم‌گیری در شرکت‌های واگذارشده لطمه زده است. می‌شد این دارایی‌ها را به مردم داد بدون ایجاد مشکل برای نظام تصمیم‌گیری شرکت‌ها. سازمان‌های خصولتی به این فرایند صدمه زدند و امکان اینکه این سازمان‌ها در فضای اقتصادی مستقل فعالیت کنند، فراهم نشد. تشکیل سرمایه در این نهادها تقویت نشد. توقف این فرایند ناقص کار خوبی است، وگرنه دولت اگر این فرایند آشفته زا با همان سرعت ادامه دهد، فکر می‌کنم دوره‌ای در آینده مجبوریم خیلی از کارها را از اول شروع کنیم. گیر اساسی همان ایجاد فضای بازار است و بعد جریان خصوصی‌سازی باید ادامه یابد.

آقای خانی از سال 84 به بعد آزادسازی اقتصادی زمین‌گیر می‌شود اما در همین سال‌ها سیاست خصوصی‌سازی ابلاغ می‌شود. ارزیابی شما از اجرایی شدن آن در دولت آقای احمدی‌نژاد و دولت یازدهم چیست؟

خانی: فقط دولت مقصر نیست. رد دیونی اتفاق افتاده و واگذاری بنگاه‌ها به‌جای اینکه در فضای رقابتی انجام شود خارج از رقابت بوده یا طبق احکام شرکت‌ها را به‌جای بدهی به طلبکارانی واگذار کرده‌اند که کارایی آن‌ها بیشتر از دولت نبوده است. نبود نظارت باعث پایین آمدن کارایی بنگاه‌ها شده و این به دولت ربطی ندارد. هم دولت و هم قانون‌گذار تصمیم‌گیر بوده­اند. اختراع رد دیون بعد از ابلاغ سیاست‌ها، کار مشترک دولت و نهاد قانون‌گذار است. در این میان، گیرندگان سهام که می‌دیدند اگر به شرکت دولتی رضایت ندهند به اصل پولشان هم نمی‌رسند راضی به دریافت سهام شدند. در اجرای این پروژه افراد زیادی باهم دخالت داشتند تا رد دیون اتفاق افتاد. ضمن آنکه کنار رد دیون، سهام عدالت هم مبلغی معادل رد دیون است. سازمان خصوصی‌سازی از بدو تاسیس‌اش در سال 80 تا به امروز –قبل از این خصوصی‌سازی بود ولی شرکت‌ها چون درشت نبودند از عدد صرف‌نظر می‌کنم -142 هزار و 700 میلیارد تومان واگذاری انجام‌شده 62000 میلیارد تومان در فضای رقابتی و در مزایده یا بورس بوده است. سهام عدالت و رد دیون مستقیم هر کدام 30 هزار میلیارد تومان سهم دارند. این عدد کوچکی نیست ولی محصول مشترک دولت و مجلس است. همان مجلسی که این قانون را تصویب کرد، بعداً متوجه شد که کار خوبی بوده و اقدام رد دیون را متوقف کرد. از 93 به بعد قانون داریم که رد دیون مستقیم به افراد طلبکار از دولت نداشته باشیم و سهمی به فروش برسد و پول آن به خزانه واریز شود و بعد پول را به طلبکار بدهند. این موضوع را در قانون بودجه امسال دیدیم که حتی شورای نگهبان از باب سیاست‌ها به آن ایراد گرفت که مصارف پول حاصل از خصوصی‌سازی به مصارف دیگری هم نرسد.

خصوصی‌سازی بسته به اینکه هر شرکتی که درباره آن صحبت می‌کنیم حرف متفاوتی دارد. راجع به شرکت مخابرات یا صنایع نیروگاهی و توزیع برق یا پالایشگاه‌ها که ورودی و خروجی آن با نرخ دولتی است یا محصول از بخش دولتی می‌رسد یا خروجی به بخش دولتی می‌رسد قضیه تفاوت دارد. اینکه ورودی و خروجی و تصمیمات دولتی بر شرکت تاثیرگذار است یا ظرفیت بخش خصوصی در این حوزه اندک است یا دولت بخواهد نیروی انسانی مازاد را حفظ کند یا بخش خصوصی برای اجرای تصمیمات خود از دولت مجوز بگیرد یا دولت بگوید کاربری زمین را تغییر ندهد همه این‌ها تاثیر منفی بر کارایی بخش خصوصی می‌گذارد؛ اما در کنار این، شرکت دیگری در حوزه رقابتی بازار به بخش کاملاً خصوصی واگذارشده؛ یا حساسیت روی شرکت نیست و سهام شرکت در بورس فروخته‌شده و حساسیت استانی و ملی روی شخص نیست شرکت‌ها موفق است. واگذاری به بخش خصوصی واقعی صرف‌نظر از استثنا نتایج خوبی دارد. وقتی قبل و بعد از واگذاری بنگاهی، مقررات و تصمیمات دولتی را حاکم کردیم بخش خصوصی موفق نشد؛ اما وقتی با استانداردهای بخش خصوصی واگذاری انجام شد، بخش حتماً موفق بوده است. شرکتی که واگذار می‌شود بیمار است؛ باید اجازه دهیم این مشکلات که شامل مازاد نیرو، قوانین و مقررات مزاحم، محصول بی‌کیفیت، مشکل مالی، نبود بازار، داریم؛ اما دولت این‌ها را نمی‌بیند و بالاترین قیمت را می‌دهد. این روش بخش خصوصی را هم ورشکست می‌کند.

چرا واگذاری‌ها در این دولت متوقف‌شده است؟

خانی: واگذاری متوقف نشده ولی سیستم خودبه‌خود کشش واگذاری انبوه ندارد. وقتی شرکت را به قیمت بالا برای فروش می‌گذارید باید توجه داشته باشید که این‌ها شرکت‌هایی دهه 80 یا مس و فولاد نیستند که سودآور باشند. شرکت‌های موجود شرکت‌ها خدمات شبکه‌ای مثل توزیع برق و گاز هستند. این‌ها مشکلات خاص خود رادارند که فاز اول، اصلاح کامل ساختار کلان کشوری است که درنتیجه آن نرخ بازار و قوانین باید اصلاح شود بعد به واگذاری فکر کرد. یا شرکت‌هایی مثل لوله‌گستر اسفراین که ذاتاً این شرکت‌ها از نظر ساختار فرآیند تولید مشکل‌دارند. این موارد ناخواسته خصوصی‌سازی را با اشکال مواجه می‌کند. مثلاً برای فروش یک جایگاه سوخت به‌اندازه واگذاری فولاد مبارکه باید زحمت کشید. چون جایگاه سند مالکیت ندارد یا معلوم نیست دولت CNG را با چه نرخی خواهد فروخت. وضعیت سوخت سوبسیدی باقی خواهد ماند یا تجهیزات چگونه خواهد بود. برای جایگاه یک‌میلیاردی تومانی، سه یا چهار نوبت عرضه صورت می‌گیرد. در ظاهر می‌گویند که جایگاه سودآور است و قیمت پایه ارزان است. ولی این‌گونه نیست. عملاً رغبتی برای خصوصی‌سازی نیست.

چه میزان از این واگذاری‌ها به بخش خصوصی واقعی انجام‌شده است؟

خانی: سهم بخش خصوصی واقعی به مفهوم اینکه بخش خصوصی با پول خود سهام خریده تا سال 92 زیر 5 درصد است. بابیان این عبارت که نهاد عمومی غیردولتی جز بخش خصوصی است این سهم به 13 درصد می‌رسد. تصمیمی که مجلس در سال 92-93 گرفت که به نهاد عمومی سهم بالای 40 درصد از بنگاه داده نشود و مستقیم و غیرمستقیم وابسته آن‌ها نتوانند بیایند و خرید انجام دهند و با تصمیمی که هیات واگذاری گرفت که ارجحیت و تشویق را برای بخش خصوصی گذاشت و نرخ را برای بخش خصوصی واقعی سه درصد پایین گذاشت و طول مدت تسویه اقساط را یک‌سوم اضافه کرد و اینکه حتی اقساط را پلکانی بدهد، این سیاست تشویقی باعث شد-به جز تصمیم مجلس در 93-94 که سهام به صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد 12500 میلیارد تومان داده شود- به‌استثنای در سال 93 به‌هیچ‌عنوان خریدار غیردولتی نداشتیم حتی در نسل‌های بالایی خریدار غیردولتی نداشتیم. در سال 94 هم که واگذاری ما عدد بزرگی نبود 3 هزار میلیارد تومان به‌استثنای واگذاری پالایشگاه بندرعباس که سرمایه‌گذاری غدیر خریدار بود و ما آن را هم در لیست خود جزو نهاد غیرخصوصی محض تلقی می‌کنیم بازهم حدود 40-50 درصد واگذاری به بخش خصوصی واقعی است و اگر صندوق فولاد که قانون‌گذار حکم کرده بود را کنار بگذاریم باز در سال 94 هم صددرصد واگذاری به بخش خصوصی واقعی بوده است. آنچه الان واگذار می‌کنیم بخش خصوصی با تمام مشکلات پا جلو می‌گذارد و با اینکه می داند معلوم نیست نرخ برق  چه خواهد شد نیروگاهی می­خرد. تصمیم کنونی دولت استمرار دارد یا تصمیمات خلق‌الساعه می‌گیرد ولی به‌هرحال بخش خصوصی در خصوصی‌سازی مشارکت می‌کند.

آقای خوشپور، به‌عنوان مدیرکل دفتر امور بنگاه‌ها و خصوصی‌سازی سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی سابق فکر می‌کنید، واگذاری در دولت گذشته و این دولت چه تفاوت ماهوی باهم دارند؟

خوشپور: تفاوت زیادی دارد.

لطفاً به‌طور مصداقی توضیح دهید؟

خوشپور: تصمیم گیران به‌ظاهر مخالف خصوصی‌سازی نیستند؛ ولی در کشور خصوصی‌سازی، موافق جدی هم ندارد. کلید حل مسائل خصوصی‌سازی در حوزه اقتصاد نیست؛ بیرون از اقتصاد است. اراده قوی وجود ندارد که بخش خصوصی پا بگیرد و تقسیم‌کار ملی بین دولت و بخش خصوصی انجام شود. این اراده وجود ندارد که نحوه تعامل دولت با بخش خصوصی مشخص شود. الان اطلاعات زیادی در خصوصی‌سازی‌های انجام‌شده وجود دارد که نشان می‌دهد عزم جدی برای این کار نیست. آنچه در دولت نهم و دهم انجام شد کاملاً مغایر با جهت‌گیری اصلی خصوصی‌سازی بود. باید پرسید آیا بنگاه‌هایی که واگذار شدند واقعاً به‌صورت خصوصی و با قواعد اقتصاد خصوصی اداره می‌شود؟ فضای حاکم بر مدیریت این بنگاه­ها چگونه است؟ مدیران و ترکیب هیئت‌مدیره آن‌ها چه کسانی هستند؟ قانون‌گرایی حاکم بر دولت آقای خاتمی، خصوصی‌سازی را واقعی‌تر انجام داد. مشکلات آن زمان در حوزه اقتصاد سیاسی خلاصه می‌شد. بخش خصوصی گله می‌کرد که از حمایت­های مورد انتظار برخوردار نیست. ولی با اعلام سیاست‌های اصل 44 و تصویب قانون آن باید این مشکلات برطرف می‌شد. نه اینکه بعد از 10 سال گفته شود بازار وجود ندارد، یا سیاست دولت در حمایت از بخش خصوصی پایدار نیست یا شاخص‌های کلان این‌گونه هستند. منشأ مشکلات دولت نهم و دهم این بود که این علاقه وجود نداشت که بخش خصوصی عرض‌اندام کند.

به‌عنوان‌مثال، سرنوشت محمد جابریان صنعتگر ایرانی را ببینید؛ او از فعالان صنعت فولاد ایران، مدیرعامل مجتمع فولاد آرین سهند و صاحب ۱۰۰ درصد سهام شرکت ذوب‌آهن خرمشهر است. جابریان در ۷ تیر ۱۳۸۷، معامله عرضه ۳۰٫۵ درصد از سهام فولاد خوزستان در بورس به ارزش ۱۳۶۴ میلیارد تومان را برنده شد. ولی دوسال بعد با شکایت جابریان مبنی بر عدم‌پذیرش نقش او در تصمیم‌گیری‌های این شرکت توسط دولت، دادگاه معامله را فسخ کرد. ایشان را در هیئت‌مدیره راه نمی‌دادند چون نمی‌خواستند پیامد بعدی را شاهد باشند. در دولت نهم و دهم در واگذاری شرکت‌ها شاهد برخوردهای دوگانه بودیم. بررسی شرایط واگذاری مخابرات نمونه خوبی برای تبیین این ادعاست. من فکر می‌کنم اگر عزم راسخ وجود داشته باشد و قانون مناسب تبلور آن باشد، شکل‌گیری بازار متشکل و کارا صورت می‌گیرد و مشکلات حل خواهد شد. در حاکمیت قانون، تصمیمات متضاد هم وجود ندارند که همدیگر را تضعیف کنند. زمانی حاضر نبودیم به بخش خصوصی اصالت دهیم، امروز هم بخش خصوصی رمقی برای حرکت ندارد.

خانی: مجریان واگذاری روی این مسئله دقت دارند؛ آن‌ها وقتی رد دیون یا واگذاری را خواستند انجام دهند می‌دانستند که اگر به بخش خصوصی واقعی این واگذاری انجام شود، سال‌ها باید جوابگو باشند؛ اما اگر واگذاری را به تامین‌اجتماعی، بنیاد شهید و غیره انجام دهند آب‌ازآب تکان نخواهد خورد. تشخیص عمومی مدیران به‌طور غیر شفاف و بطئی این بود که رد دیون و واگذاری را به یک‌نهاد عمومی انجام دهند. حتی گاهی رد دیون بین دو وزارتخانه انجام می‌شد. نیروگاه دماوند از وزارت نیرو جداشده و با مصوبه دولت به وزارتخانه دفاع واگذار شد و این در آمار خصوصی‌سازی آمده است؛ یعنی ظاهراً خصوصی‌سازی هدف نبوده است.

خوشپور: قبلاً سازمان حسابرسی انحصار حسابرسی همه شرکت‌های دولتی و بخش عمومی غیردولتی را داشت. سال‌ها برای از بین رفتن این انحصار تلاش شد. تا اختلاسی سه‌هزار میلیارد تومانی شد و دوباره سازمان حسابرسی، حسابرسی شرکت‌ها را بطورانحصاری در اختیار گرفت. این عقب‌گرد بود به‌این نیت که سازمان حسابرسی وقتی دولتی است تمام مشکلات افشا می‌شود. ولی در واقعیت این‌طور نیست. مؤسسات خصوصی حسابرسی خیلی توانمند وجود دارند که می‌توانستند ناظر باشند. عدم‌نظارت و حسابرسی همه حلقه مفقوده این چرخه اقتصادی است. فسادهای کلان اقتصادی که به وجود آمده در نبود سازمان‌های نظارتی –حسابرسی قوی است.

آقای فلاح‌دوست، وزارت امور اقتصادی و دارایی و در راس آن دولت چه سیاست‌هایی را در این دوره در پیش‌گرفته که متفاوت از دوره قبل است؟

فلاح‌دوست: خصوصی‌سازی در این دولت با دوره قبل تفاوت‌هایی دارد؛ رویه‌ها در سازمان خصوصی‌سازی تغییر کرده است. هم‌اکنون سعی می‌شود رد دیون انجام نشود. ضمن آنکه ضوابطی برای تشویق بخش خصوصی توسط هیات واگذاری به تصویب رسیده تا مشارکت بخش خصوصی واقعی در واگذاری‌ها پررنگ‌تر شود.

در سطح کلان‌تر درمجموعه وزارت امور اقتصاد و دارایی تلاش می‌شود به محرک‌های بخش‌خصوصی توجه بیشتر شود که در دولت قدیم کمتر موردتوجه بوده است. توجه به بهبود محیط کسب‌وکار یکی از این موارد است. خصوصی‌سازی با فضای کسب‌وکار گره‌خورده است. بخش خصوصی علاوه‌بر تامین مالی و سرمایه با مشکلات کلان دیگری در حوزه کسب‌وکار هم مواجه است؛ بنابراین یکی از اولویت‌های دولت در اجرای صحیح برنامه خصوصی‌سازی، بهبود وضعیت عمومی کسب‌وکار است. در این زمینه، وزارت امور اقتصادی و دارایی با ایجاد دفتر تخصصی پایش و بهبود محیط کسب‌وکار در سال 1392، اقدام به تدوین برنامه‌ها و سیاست‌های موردنیاز نموده است. ساماندهی مجوزهای اقتصادی، تدوین برنامه برای بهبود شاخص‌های انجام کسب‌وکار و اصلاح قوانین و مقررات مخل کسب‌وکار، از مهم‌ترین اقدامات در این زمینه است.

در بحث ساماندهی مجوزهای کسب‌وکار، پس از راه‌اندازی دبیرخانه هیأت مقررات‌زدایی، عملیات احصاء مجوزها، بررسی مبانی قانونی و ضرورت وجودی و درنهایت تسهیل فرآیندهای صدور مجوز آغاز شد. دراین‌ارتباط در مرحله اول پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار ایجاد و فاز احصا و بارگذاری مجوزهای دستگاه‌های اجرایی در پایگاه مذکور اجرایی شد که تاکنون اطلاعات بیش از 2000 مجوز در این سامانه درج‌شده است. در گام بعدی مجوزهای شناسایی‌شده، از باب بررسی مبانی قانونی و ضرورت وجودی در حال پالایش هستند و مجوزهای غیرضروری با رویکرد پیشنهادها داوطلبانه توسط دستگاه‌ها، حذف خواهند شد. همچنین در گام بعدی قرار است، فرآیندهای صدور مجوزها، اصلاح و بهینه‌سازی شده و درنهایت دستگاه‌های متولی پنجره واحد شناسایی شوند. درواقع اقدامات لازم برای تقویت ابعاد حاکمیت خوب که لازمه برنامه خصوصی‌سازی است، در حال اتفاق افتادن است.

برای ارتقای رتبه کشور در شاخص‌های جهانی کسب‌وکار نیز، به‌طور مداوم شاخص‌های مرتبط با محیط کسب‌وکار پایش شده و برنامه ارتقاء شاخص‌ها با همکاری دستگاه‌های مرتبط در حال انجام است. با اقدامات انجام‌شده در این زمینه و انعکاس آن طی چندین مکاتبه به بانک جهانی، در آخرین گزارش منتشرشده از سوی بانک مذکور، ایران با 12 رتبه بهبود نسبت به سال قبل در جایگاه 118 قرارگرفته است که البته بخشی از این ارتقای رتبه، درنتیجه اقدامات انجام‌شده در راستای بهبود شاخص‌ها و بخش دیگر حاصل انعکاس صحیح اطلاعات واقعی به بانک جهانی و اصلاح داده‌های بانک مزبور بوده است. در این دوره سعی شده احکام قانون اصل 44 تحت تأثیر احکام موقت قوانین بودجه سالانه، قرار نگیرد. در دوره‌های گذشته در قالب احکام قانون بودجه، انواع رد دیون مورد حکم قرارگرفته بود؛ حتی این اجازه داده‌شده بود که به بانک دولتی هم سهام واگذار شود. ولی هم‌اکنون با تلاش‌هایی که شد این رویه تغییر کرده است. از طرف دیگر قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار که از گذشته ابلاغ‌شده و اجرا نمی‌شد موردتوجه قرار گرفت و آیین‌نامه‌های آن تنظیم و ابلاغ شد. دولت یازدهم توجه خود را به یکی از الزامات مهم بند «ج» سیاست کلی اصل 44 معطوف نمود که توانمندسازی بخش خصوصی است و به نظر بنده یکی از راهکارهای اصلی توانمندسازی، بهبود محیط کسب‌وکار و در کنار آن دخیل نمودن بخش‌خصوصی در تصمیمات کلان اقتصادی است. در همین راستاست که هم‌اکنون شورای گفتگو که محل تبادل‌نظر، حاکمیت و بخش خصوصی است، موردتوجه بوده و جلسات آن با حضور وزیران عضو تشکیل می‌شود و در آن فعالان اقتصادی مسایل و مشکلات خود را مطرح می‌کنند.

واگذاری‌ها در گروه یک، دو و سه در این بازه زمانی چگونه بوده است؟

خانی: از 142 هزار میلیارد تومان کل واگذاری‌ها، طی 15 سال، از سال 1380 تاکنون حدود 82 هزار میلیارد تومان سهام به‌صورت رقابتی واگذارشده است که منابع مربوط به آن در حدود 66 هزار میلیارد تومان اختصاص به منابع عمومی و 15 هزار میلیارد تومان به ذی‌نفعان و رد دیون طلبکاران تخصیص‌یافته که جمع آن 82 هزار میلیارد تومان شده است. همچنین در همین فاصله 30 هزار میلیارد تومان سهم مستقیم و 30 هزار میلیارد تومان سهام عدالت بوده است. از این میزان سهم بورس 48 درصد است و فرا بورس 12 درصد و کمتر از 40 درصد واگذاری به روش مزایده‌ای است. 33 درصد از واگذاری‌ها مربوط به گروه 1 و 66 درصد گروه 2 بوده و درمجموع هم 68 هزار میلیارد تومان از محل خصوصی‌سازی در کشور به خزانه واریز شد و بخش دیگر آن اقساط فروش اقساطی است که در سنوات بعد وصول می‌شود.

فلاح‌دوست: برای روشن شدن بحث لازم است ابتدا مفاهیم این سه گروه تبیین شود. گروه سه به بنگاه‌ها و فعالیت‌های اقتصادی اطلاق می‌شود که در انحصار دولت بوده و جزو فعالیت‌های مشمول واگذاری‌ها نیست؛ اما گروه یک شامل بنگاه‌ها و فعالیت‌های اقتصادی است که خارج از عناوین صدر اصل 44 قانون اساسی هستند؛ یعنی فعالیت‌هایی که در قلمرو بخش‌های غیردولتی و انحصار این بخش قرار دارند. به نظر من درگذشته به نحوی از اصل 44 عدول شد. چون بر اساس صدر اصل 44 قانون اساسی، بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ و مادر، معادن بزرگ و بانکداری و بیمه و امثال این فعالیت‌ها است، اما ملاحظه می‌شود که دولت خیل عظیمی از فعالیت‌های خارج از صدر اصل 44 قانون اساسی همانند دامپروری را تحت مالکیت و مدیریت خود داشته است. بر همین اساس، متعاقب ابلاغ قانون اصل 44 در سال 1387، حدود 400 شرکت با عناوین خارج از اصل 44 شناسایی و در ردیف بنگاه‌های گروه یک طبقه‌بندی شدند. قرار بود تا پایان برنامه چهارم توسعه، این شرکت‌ها واگذار شوند ولی هنوز حدود 100 شرکت مشمول گروه یک در فهرست واگذاری قرار دارند.

گروه 2 نیز به بنگاه‌ها و فعالیت‌های اقتصادی مشمول عناوین صدر اصل 44 قانون اساسی اختصاص دارد که شامل حدود 313 شرکت بوده که در قالب آیین‌نامه مربوط شناسایی و طبقه‌بندی‌شده‌اند که متعاقباً همه این موارد نیز در جریان واگذاری قرار گرفتند. البته فعالیت‌های این گروه از دسته فعالیت‌هایی هستند که دولت در کنار واگذاری آن‌ها می‌تواند با لحاظ ضوابط قانونی در آن‌ها سرمایه‌گذاری نماید، درحالی‌که در فعالیت‌های گروه یک، سرمایه‌گذاری دولت ممنوع شده و انجام سرمایه‌گذاری تابع تشریفات خاص خود است. هرچند مقرر بوده تا پایان سال 1393 تمامی واگذاری‌ها خاتمه یابد ولی علاوه بر بنگاه‌های گروه یک، نزدیک به 110 بنگاه نیز تحت فهرست گروه 2 در برنامه واگذاری سال 95 قرار دارند

در کدام بخش‌ها بیشترین واگذاری را داشتیم؟

خانی: به‌واسطه اینکه بیشترین حجم بنگاه‌داری توسط دولت در بخش‌های نفت، پتروشیمی، صنایع و نیروگاه‌ها بوده‌اند؛ لذا واگذاری این شرکت‌ها بالاترین حجم را داشته است. همچنین واگذاری مخابرات ایران هم از نظر مبلغ جزو واگذاری‌های عمده بوده است.

روند اجرای واگذاری‌ها به چه صورت بوده است؟ به چه کسانی (اشخاص حقیقی یا حقوقی) واگذاری انجام‌شده است؟

خانی: در طی سال‌های 1380-93 از کل واگذاری معادل 142 هزار میلیارد تومان سهم بخش خصوصی با احتساب سهام خرد و سهام ترجیحی کارکنان بالغ‌بر 26 هزار میلیارد تومان یعنی 18 درصد کل واگذاری‌ها بوده است. سهام عدالت حدود 30 هزار میلیارد تومان و معادل 22 درصد و واگذاری به نهادهای شبه‌دولتی شامل مؤسسات عمومی و نهادهای نظامی و انقلاب و بعلاوه رد بدهی دولت جمعاً 85 هزار میلیارد تومان و معادل 60 درصد کل واگذاری‌ها را شامل شده است. از ابتدای سال 93 تاکنون از حدود 9 هزار میلیارد تومان واگذاری سهم بخش خصوصی از 18 درصد قبلی به 70 درصد رشد کرده و سهم شبه‌دولتی‌ها فقط 27 درصد و سهام عدالت هم تنها 3 درصد از کل این واگذاری‌ها بوده است که روند اصلاحی مطلوبی به نفع بخش خصوصی را نشان می‌دهد.

چرا واگذاری‌ها موجب بزرگ شدن بخش خصوصی نشد؟

آقاجانی‌معمار: ازیک‌طرف مشکلات مربوط به قیمت‌گذاری شرکت‌های دولتی و از طرفی قدرت بالای مالی نهادهای عمومی و شرکت‌های زیرمجموعه آن‌ها در خرید شرکت‌های دولتی سبب شد که بخش خصوصی نتواند از محل واگذاری شرکت‌ها رشد و توسعه داشته باشد. همچنین رویکرد دولت به خصوصی‌سازی به‌عنوان سیاست تأمین مالی خود، سبب شد سیاست رد دیون دولت‌دردولت نهم و دهم گسترش یابد. رویکردی که سیاست خصوصی‌سازی را دچار انحراف نمود. باید توجه داشت که ریشه اصلی این انحراف، بی‌انضباطی مالی دولت بود. ناکارایی در دولت باعث شد که سیاست توسعه خصوصی‌سازی آسیب ببیند. در کنار این موارد، شاخص‌های دخیل در بهبود فضای کسب‌وکار در دولت دهم خیلی متغیر بود. متغیرهای اقتصاد کلان دچار تغییرات عمده‌ای می‌شد. در این عرصه معلوم است‌که بخش‌خصوصی وارد رقابت نمی‌شود. همچنین وقتی بازارهای غیرمولد رشد نمایند و سودآوری داشته باشد، سرمایه‌گذار، سرمایه خود را وارد عرصه تولید نمی‌کند. از دیگر مشکلات بخش خصوصی بدهی دولت به بخش‌های خصوصی است. برای مثال بدهی دولت به پیمانکاران؛ دولت پول این شرکت‌ها را به‌دلیل مضیقه مالی خود، نمی‌دهد؛ بنابراین آیا در این شرایط بخش‌خصوصی می‌تواند رشد داشته باشد؟ معلوم است که بخش خصوصی در این شرایط ضعیف است.

خانی: اثر و بزرگ شدن بخش خصوصی را نباید در این نشان داد که چقدر منابع وارد کرده است. خصوصی‌سازی یک پیشانی است؛ نوک پیکان است و قرار است نشانه‌ای باشد که دولت بخش خصوصی را در اقتصاد وارد می‌کند. قرار نیست بزرگی را با ارقام ریالی واگذاری بسنجیم. اصل اقتصاد در بنگاه‌داری دولتی نیست و واگذاری به معنای فربهی نیست. قرار است دولت اقتصاد و بازارها به بخش خصوصی دهد.

عبده‌ تبریزی: به این پرسش شما با چند عنوان می‌توان پاسخ داد: یک‌ عنوان این است وقتی می‌خواستیم دارایی ها را واگذار کنیم، بخش‌خصوصی پول کافی و نقدینگی نداشت تا این‌ها را بخرد یا اعتماد کافی به خرید نداشت. دراین صورت سرمایه خارجی می‌توانست یک آلترناتیو و گزینه رقیب باشد. اما فضای کسب و کار طوری نبود که این ممکن باشد. درآن سال‌ها اگر تحریم را کنار بگذاریم، فضا خارجی­هراسی بود و هنوز هم هست. این فضای سیاسی و درگیری سیاسی الان هم وجود دارد. عجیب است که کشور 100 میلیارد دلار واگذاری انجام داده (عمده این‌ واگذاری ها زمان دلار 1000 تومان انجام شده) ولی 2 میلیارد دلار آن هم سرمایه خارجی نبوده. این نشان می‌دهد یک‌جای کار ایراد داشته و خارجی ها فکر نمی‌کردند در این فضا می‌شود کار کرد. شاید دلیل دیگر این باشد که با این حجم از فساد، توسعه در ایران اتفاق نمی‌افتد و ارزشی خلق نمی‌شود. در این فضای غیرامن آنهایی که صنعت‌گر واقعی هستند اگر اصل پولشان را هم حفظ کنند، سود پولشان را به خارج می‌برند. آنها هم که پول ناجور دارند همه را خارج می کنند. تیزهوشان و رتبه‌های خوب کنکور هم که باید صنعت، تجارت، دولت و سازمان ها و شرکت‌ها را اداره کنند، جذب خارج می شوند، در چنین فضایی نمی‌دانم توسعه چگونه می تواند اتفاق بیفتد. در این شرایط متاسفانه ثروت زیادی توسط بخش ‌خصوصی و دولتی خلق نمی‌شود. ناامنی بیهوده و فضای نامناسب کسب و کار و عدم حضور بخش‌ خصوصی واقعی نرخ رشد را کند کرده است. از 86 تا امروز درآمد سرانه بطور دایمی کاهش داشته و طبقه متوسط در این سال‌ها داغون شده و مشارکت در اقتصاد به 36 درصد رسیده؛ یعنی از 100 نفر در سن کار 36 نفر کار می کنند. بقیه یا یا کار ندارند یا امید به کار را از دست می‌دهند. این‌ها نگران کننده است. پررنگ‌ترین این موارد فساد است. تقریباً کمتر کسی به سود معقول حاصل کار می اندیشد. جوان ها فقط کار مالی و تجارت گذرا می خواهند و تولید را خرحمالی می‌دانند. خیلی از شرکت تولیدی، بچه‌های برترفنی ندارند و هیئت مدیره های دکترای نامرتبط دارند. این گیرها اساسی است؛ این‌ها چیزهایی است که ما حتی نسبت به 40 -50 سال قبل خود داریم از دست می دهیم. عملکرد بخش‌ خصوصی هم در چنین فضایی خوب نبوده است. عملکرد بخش‌خصوصی را در بانکداری بببینید. کجایش قابل دفاع است؟ اینجا که دیگر تقصیر خصوصی‌سازی نیست.

آقاجانی‌معمار: پتروشیمی‌ها مثال خوبی در این زمینه است.

عبده‌تبریزی: معتقدم وزیر تا حدودی درست می‌گفته است که اینها سود نبوده که توزیع می‌کردهز اند بلکه رانت بوده. آنجا هم وجود بهره‌وری معلوم نیست. اگر دلار 1000 تومانی حفظ می‌شد ما در خیلی از حوزه‌ها، واردکننده ی پتروشیمی می شدیم. کمتر از این شرکت‌ها، نوآوری و ابتکار جدی و خلاقیت مشاهده می کنیم. حالا به این شرکت های دانش بنیان باید دل ببندیم که  2500 مورد از آنها مرکب از جوانان تشکیل شده و امیدوارم طلایه دار رشد و نوآوری باشند.

نحوه نظارت بر درآمد بنگاه‌های خصولتی چگونه انجام می‌شود؟

عبده‌ تبریزی: نحوه نظارت بر عملکرد این بنگاه‌ها بسیارضعیف است. صندوق های بازنشستکی که اصلا مقام ناظر ندارند. اگر صندوق های بازنشستگی فقط مجبور بودند هر سه ماه یک‌بار گزارش بدهند، الان حتما وضع وعملکرد آنها بهتر بود. آن موقع نمی‌رفتند آدمهای غیر حرفه ای را رییس صندوق کنند. در شیلی صندوق های بازنشستگی هر روز باید گزارش بدهند. دوستان مجلس شجاعت داشتند که طرح  تصویب کردند که از خیریه‌ها گرفته تا صندوق های بازنشستگی و نهادهای نظامی و زیرنظر رهبری و هر کس پول عمومی دارد صورت های مالی خود را گزارش بدهند. تاکنون ما یک گزارش هم نداشته ایم. حتی خیریه‌ها هم این گزارش ها را منتشر نکردند. تا این گزارش‌ها نیاید نمی‌دانیم آن مجموعه حمایت از سرطان یا حمایت از زنان خادم‌اند یا نه.  نمی‌دانیم فلان محموعه کمک می‌کند یا زیرآبی می‌رود. زمان شروع کار دولت یازدهم به وزیر مربوطه  پیشنهاد شد که مقام ناظر برای صندوق های بازنشستگی ایجاد شود تا برای نظارت فشار بیاورند. کسی که خودش مقام اجرایی است کار نظارتی هم می کند. مثل اینکه بانک مرکزی نباشد و بانک ملی یا بانک اقتصاد نظارت هم بکند. بحث وجوه عمومی (public funds) است. به محض اینکه مردم عادی مخاطب قرار می گیرند و به آنان بیمه‌نامه، سهام و واحد  صندوق بازنشستگی می فروشند، مقام ناظر باید گزارش عملکرد بخواهد و نظارت کند.

خوشپور: باید سیستم اقتصادی، هم اقتصاد دولتی و هم اقتصاد خصوصی شفاف باشد. بخش خصوصی هم بری از هر گناهی نیست. اگر مشکلات اقتصاد دولتی ساختاری است، این مشکلات ساختاری به‌صورت رانت و در چرخه غیر شفاف وارد بخش خصوصی هم می‌شود. همین ساختار غیر شفاف باعث به وجود آمدن و تولد بنگاه‌های خصولتی می‌شود. به‌هرحال این ظرفیت در قانون وجود دارد که چنین فرصتی در اختیار بنگاه‌های خصولتی قرار می‌گیرد. در همه جای دنیا هرجا که وجوه عمومی وجود دارد، حتماً ناظر هم وجود دارد ولی در ساختار غیر شفاف ما و در نبود نظارت و خلأ قانونی، فساد به وجود می‌آید. همه این‌ها زمینه رانت در اقتصاد را فراهم می‌کند. قبل از خصوصی‌سازی و ادامه این روند، باید به این موارد پرداخت. شرکت بیمه توسعه باوجود همین ضوابط و قوانین توانست دست به چنین کاری بزند. خلاصه ماجرا این است: در میان انبوه شرکت‌های بیمه‌ای عده‌ای چند سال قبل «بیمه توسعه» را انتخاب کردند. حادثه برای آن‌ها هم خبر نکرده و با خودرو تصادف منجر به جرح یا فوت داشتند. دادگاه حکم به پرداخت دیه داده و این بیمه هم در تأمین همه یا بخشی از دیه ناتوان ماند. بعد هم برخلاف قانون که بیمه‌نامه را سند ضمانت تلقی می‌کند، این افراد به زندان افتادند. در روزهای پایانی سال 93 و پس‌ازآنکه زندانی شدن تعدادی از بیمه‌گذاران این شرکت به‌دلیل عدم‌بازتوانی در پرداخت بیمه رسانه‌ای شد، رسیدگی به امور این بیمه به شرکت بیمه ایران واگذار شد تا این شرکت با فروش اموال و مستغلات بیمه توسعه بتواند بدهی‌های آن را در قالب دیه و... پرداخت کند. درنهایت اسفند همان سال، 88 نفر از این افراد آزاد شدند. البته تا فروردین سال 94 اعلام شد تعداد زندانیان بیمه توسعه که آزاد شدند به بیش از 100 نفر رسید. شاید هرکسی جای مدیران این شرکت بود از خلأهای قانونی استفاده می‌کرد.

عبده ‌تبریزی: ویژگی همه این بنگاه‌ها و نهادها این است که همه public funds هستند. ایشان به مقام نظارتی متفاوت معتقد است؛ چه نهاد نظارتی متعدد باشد یا واحد، در اصل مسئله که نظارت است تفاوتی نمی‌کند. در بعضی از کشورها، بازار بورس، سرمایه و بیمه یک نهاد ناظرمالی داشتند و در بعضی جاها چند تا. وقتی صحبت از وجوه عمومی است باید ناظر باشد. کما اینکه وقتی شما یک ساندویچ فروشی دارید و به عامه مردم خدمات ارایه می‌دهید باید نظارت وزارت بهداشت را بپذیرید؛ ولی در خانه کسی با نوع ساندویچ ما کاری ندارد. هر جایی صحبت از public funds باشد، وجود ناظر الزامی است.

خوشپور: من معتقدم به‌طور بالقوه بخش خصوصی می‌تواند خطا کند. اگر قانون و کنترل قانونی باشد فساد کردن سخت است و اصلاً فرد فرصت فساد پیدا نمی‌کند.

فلاح‌دوست: اول عرض کنم در ادبیات خصوصی‌سازی کشور مفاهیم عجیبی ابداع‌شده است. خصولتی، شبه‌دولتی، شبه خصوصی، نهادهای عمومی، بخش خصوصی واقعی و مفاهیمی ازاین‌دست که در اسناد بالادستی تعاریف و جایگاهی ندارند. ضمن آنکه نهادهایی که تحت این مفاهیم در کنار هم قرار می‌گیرند باهم تفاوت ساختاری و معنایی دارند. باید این تفاوت‌ها در نوع نظارت مشخص شود. مثلاً بنگاه‌های متعلق به آستان قدس با شهرداری‌ها و یا با بنیادهای تعاون تحت نظارت نهادهای نظامی و انتظامی تفاوت دارند. مقام ناظر باید این تفاوت ساختاری را در نظر بگیرد. نظارت برنهادهایی که زیر نظر مقام معظم رهبری هستند با مؤسسات و نهادهای عمومی کشور مثل کتابخانه ملی ایران و یا شرکت‌های جهاد نصر، استقلال و توسعه که در زیرمجموعه وزارت جهاد کشاورزی هستند، متفاوت است و لازم است این تفاوت‌ها مشخص و بر اساس آن در مورد نحوه نظارت بر آن‌ها سخن گفت.

شما راهکار را در تبیین مفاهیم و تنوع قانون می‌بینید؟

فلاح‌دوست: بله! باید جنس این نهادها مشخص شود. باید نهادهای تحت‌نظارت مقام معظم رهبری با دیگرموسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که فهرست دارند و در قانون مشخص‌شده‌اند تمیز داده شوند و نهاد ناظر مشخص شود. قضاوت یک‌شکل ممکن نیست.

آقای دکتر شما با این تقسیم‌بندی موافقید؟

عبده‌تبریزی: شما به تعاریف قانونی اشاره می‌کنید. این‌ها صندوق بازنشستگی هستند و public هستند. حتی صندوق های مکمل بازنشستگی مثل صندوق ذخیره فرهنگیان هم public است و نیاز به نظارت دارد.

فلاح‌دوست: منظور من این است‌که شرکت‌های جهاد نصر، جهاد توسعه و جهاد استقلال public funds نیست. بنیاد تعاون سپاه، یا تعاون ارتش خاص نظامیان است و عموم مردم را دربرنمی‌گیرد و این موارد با شهرداری‌ها و صندوق‌های بازنشستگی تفاوت‌های فراوانی دارند و در یک قالب جمع‌پذیر نیستند که حکم واحد بگیرند.

عبده‌تیریزی:

آقاجانی‌معمار: یک از راهکارهای که کارایی را در بنگاه‌های اقتصادی زیرمجموعه نهادهای عمومی بهبود می‌بخشد در این است که باید این بنگاه‌های اقتصادی را در مواجهه با رقابت‌های اقتصادی قرار دهیم. باید رابطه مالی این بنگاه‌ها را با دولت قطع نماییم، نباید این بنگاه‌ها مزیتی نسبت به بنگاه‌های بخش خصوصی در عرضه فعالیت اقتصادی مشابه داشته باشند؛ بنابراین بهبود فضای رقابت باعث اصلاح وضعیت این بنگاه‌ها می‌شود. راهکار دیگر افزایش شفافیت مالی در بنگاه‌های زیرمجموعه نهادهای عمومی است که خیلی مهم است. راهکار سوم باید مرز بین نهاد عمومی غیردولتی و خصوصی بازتعریف شوند. مثلاً جهاد نصر، جهاد استقلال و جهاد توسعه دولتی هستند یا نهاد عمومی غیردولتی؟ درحالی‌که مجمع عمومی این‌ها دولتی است اما در قوانین می‌گوییم عمومی غیردولتی، می‌خواهند با قوانین و مقررات خصوصی اداره شود. اگر مرز این تعاریف مشخص شود، بقیه مسائل درست می‌شود.

آقای خانی راهکار بهبود وضعیت را چه می‌بینید؟

خانی: فکر می‌کنم ما با نهادهای فعال حاکمیت که فعالیت‌های اقتصادی انجام می‌دهند تکلیف خود را مشخص نکرده‌ایم. قانون‌اساسی، اقتصاد را در سه حوزه دولتی، خصوصی و تعاونی به رسمیت شناخته اما در این میان، نهادسازی‌های دیگری اتفاق افتاده که جایی در قوانین بالادستی ندارد. دائماً در سال‌های بعد از انقلاب به فکر ایجاد نهادها بودیم. باید به قانون اساسی برگردیم. اگر توانستیم تشخیص دهیم که بنگاهی خصوصی است با آن به‌صورت بخش خصوصی برخورد شود؛ و می‌تواند از دولت اموالی را بخرد. اگر تشخیص دادیم که آن شرکت دولتی است یا به‌ظاهر خصوصی است اما با مدیریت دولت اداره می‌شود و همه مشکلات دولتی را دارد یا از قدرت حاکمیت استفاده می‌کند باید با ساختار دولتی و قوانین دولت اداره شود. معنا ندارد یک‌نهاد دولتی سهم دولت را بخرد. این نوع واگذاری ناپسند است. ما وقتی خصوصی‌سازی انجام دادیم در برابر نهادهای قدرتمند اقتصادی تکلیف را مشخص نکردیم. ویژگی خصوصی‌سازی ما این بود که به‌جای بهره‌وری و کارایی، منتظر درآمدزایی بودیم. بیش از 90 درصد واگذاری‌ها با قیمت‌گذاری به روش ارزش خالص دارایی که بالاترین قیمت بود؛ ارزش‌گذاری شده‌اند. وقتی درآمد هدف اصلی باشد، نهاد قدرتمند پولدار در صف اول خرید قرار می‌گیرد. اگربار دیگر به سال 84 و 85 برگردیم و دوباره با این شرایط خصوصی‌سازی انجام دهیم نتیجه همین خواهد بود. ما باید سازوکار خود را در مواجهه با نهادهای شبه‌دولتی اصلاح کنیم. باید از گذشته تجربه بیاموزیم و نهادهای نظارتی مالی را تعریف و تقویت کنیم.

ارسال نظر
پاسخ به :
= 5-4
در همین رابطه