نیاز به رگولاتوری در صنعت پتروشیمی، برای جلوگیری از انحصار

«بررسی رگولاتوری در صنایع پتروشیمی در کشورهای جهان و ارائه پیشنهادی برای صنعت پتروشیمی ایران» عنوان گزارشی است که کمیسیون انرژی، صنایع پالایشی و پتروشیمی آن را منتشر کرده است.

بحث تنظیم‌گری در حوزهٔ پتروشیمی یکی از بحث‌های چالش برانگیز این روزهای صنعت پتروشیمی کشور است. با وجود اجرایی شدن اصل 44 قانون اساسی و واگذاری بخش عمده‌ای از شرکت‌های پتروشیمی به بخش خصوصی، هنوز نهاد نظارتی و کنترلی مناسبی برای ساماندهی به این بخش مهم اقتصاد کشورمان ایجاد نشده است. در این گزارش ابتدا تنظیم‌گری، مبانی تنظیم‌گری و اشکال مختلف آن را معرفی و سپس به پشتوانه‌های قانونی رگولاتوری در حوزه پتروشیمی، علل نیاز به رگولاتوری در این حوزه، مصداق‌هایی از رگولاتوری در این حوزه و تجارب دیگر کشورها در این زمینه پرداخته می‌شود.

در ابتدای این گزارش وضعیت صنعت پتروشیمی در ایران بررسی شده است: ایران با دارا بودن بیش از 158 میلیارد بشکه ذخایر اثبات شده نفت خام سومین کشور اوپک بعد از ونزوئلا و عربستان صعودی از نظر دارا بودن این ذخایر است. همچنین ایران با بیش از 33.7 تریلیون مترمکعب استاندارد ذخایر اثبات شدهی گاز طبیعی بعد از روسیه در رتبه دوم در جهان قرار دارد؛ بنابراین ایران کشوری غنی از منابع نفت و گاز است و مدیریت بهینه این منابع برای رشد و توسعه کشور از اهمیت به سزایی برخوردار است.

یکی از مهم‌ترین صنایع وابسته به نفت و گاز، صنعت پتروشیمی است که فرآورده‌های شیمیایی را از مواد خام حاصل از نفت و گاز تولید می‌کند و ارزش افزودهٔ بیشتری به این مواد خام می‌بخشد.

صنایع نفت در سه حوزه بالادستی، پایین‌دستی و میان دستی تقسیم بندی می‌شوند. صنایع پالایشی و پتروشیمی جزو صنایع پایین‌دستی نفت و گاز است. در تمام سال‌هایی که تولید نفت داشته‌ایم رویکرد غالب دولت‌ها همواره رویکرد استخراج محور و خام فروشی بوده است. وجود چنین نگاهی باعث شده است اقتصاد کشور با نوسانات قیمت نفت دچار نوسان شود.

توسعهٔ صنعت پتروشیمی و شکل گیری کامل زنجیره ارزش در این حوزه بسیار ضروری است. چراکه نه تنها از خام فروشی جلوگیری می‌کند بلکه وضعیت اشتغال و دیگر شاخص‌های اقتصادی را نیز بهبود می‌بخشد؛ اما وجود انحصار طبیعی در این بخش و همچنین سلطه دولتی برای سال‌های طولانی مانع از توسعهٔ مناسب این صنعت شده است؛ بنابراین صنعت پتروشیمی آنگونه که شایسته است توسعه پیدا نکرده است.

توسعهٔ صنعت پتروشیمی و شکل گیری کامل زنجیره ارزش در این حوزه بسیار ضروری است. چراکه نه تنها از خام فروشی جلوگیری می‌کند، بلکه وضعیت اشتغال و دیگر شاخص‌های اقتصادی را نیز بهبود می‌بخشد؛ اما وجود انحصار طبیعی در این بخش و همچنین سلطه دولتی برای سال‌های طولانی مانع از توسعهٔ مناسب این صنعت شده است؛ بنابراین صنعت پتروشیمی آنگونه که شایسته است توسعه پیدا نکرده است.

یکی از بحث‌های اساسی و چالش برانگیز در اقتصاد، نقش دولت در توسعه صنعت است. به‌طورکلی مداخله دولت در اقتصاد زمانی مطرح می‌شود که پدیده شکست بازار رخ می‌دهد. این مداخله در شکل‌های مختلفی صورت می‌گیرد. در میان اندیشه‌ها و الگوهای مربوط به چگونگی مداخلهٔ یاد شده، پارادایمی جدید در این حوزه با عنوان تنظیم‌گری حقوقی و دولت تنظیم‌گر مطرح‌شده است. البته تنظیم‌گری حقوقی نخست به‌عنوان یک الگوی ادارهٔ حوزهٔ بازار آزاد تجاری و اقتصادی مطرح‌شده بود و با گسترش و تسری آن به دیگر حوزه‌های اداره و تنظیم امور عمومی از سوی دولت، به یک نظریهٔ فراگیر دولت تبدیل شد.

اما پرسش از مفهوم و محتوای تنظیم‌گری؛ مبانی، اهداف، شیوه‌ها و سازوکارهای آن؛ نقش مؤثر آن در ساختار و تشکیلات، کارکردها و صلاحیت‌های دولت؛ روابط میان دولت و اجزای آن؛ و روابط میان دولت، اشخاص و افراد خصوصی در مقایسه با نقش و جایگاه سنتی حقوق و دولت در ادارهٔ امور عمومی، به‌عنوان مسائل اساسی قابل‌طرح است. به‌جز نهاد تنظیم‌گر، نهادهای دیگری نظیر نهاد سیاست‌گذار و نهاد تسهیل گر نیز وجود دارند.

تعریف رگولاتوری

کاهش مداخله دولت لزوماً عملکرد بهتر وضعیت اقتصادی را به ارمغان نمی‌آورد. برای دستیابی به توسعه، نقاط ضعف دولت و راه‌های کاهش آن باید در کانون سیاست‌ها قرار گیرد. اعمال حکمرانی بهتر نیازمند مجموعه‌ای از سیاست‌هاست که از جامعه‌ای به جامعه‌ی دیگر متفاوت است؛ بااین‌وجود، افزایش رقابت در حوزه‌ی سیاسی و اقتصادی و همچنین پاسخگویی بیشتر دولت، دو راهبرد اصلی حکمرانی خوب است. براساس تعریف بانک جهانی از حکمرانی خوب، هر اندازه ویژگی‌های مثبت مانند حاکمیت قانون، پاسخگویی و اثربخشی در یک جامعه بیشتر و فساد، مقررات اضافی، بی‌ثباتی سیاسی و خشونت کمتر باشد حکمرانی در آن جامعه برای نیل به توسعهٔ اقتصادی مناسب‌تر خواهد بود.

ارکان حکمرانی خوب

به‌طورکلی می‌توان گفت حکمرانی خوب این پنج رکن اساسی زیر را داراست:

الف-شفافیت اهداف، نقش‌ها و مسئولیت‌ها

ب-توسعهٔ پایدار به نفع نسل‌های آتی

ج-توانمند سازی جهت اجرای نقش‌های واگذارشده

د-پاسخگویی در قبال تصمیمات و عملکردها

ه-شفافیت در اطلاع‌رسانی. همچنین در مطالعه‌ای توسط موسسهٔ چتهم هاووس چهار کارکرد اساسی حکمرانی خوب در بخش نفت و گاز به‌صورت زیر مطرح‌شده است: سیاست‌گذاری، تدوین استراتژی، تصمیمی سازی فعالی یا عملیاتی و نظارت و مقررات.

رگولاتوری؛ چیستی و چرایی آن؟

Regulation به معنی کنترل و هدایت بر اساس قاعده، اصل، روش یا قانون است. همچنین To Regulate، بر اساس فرهنگ لغت آکسفورد به معنای عمل کنترل، هدایت یا تنظیم چیزی توسط قاعده و قانون تعریف‌شده است. تنظیم‌گری ممکن است برای تعیین یا بر حذر داشتن از رفتاری به‌منظور هم‌راستا کردن انگیزه‌ها و اولویت‌ها انجام شود. همچنین در فرهنگ لغات گزارش‌های سازمان همکاری اقتصادی و توسعه تنظیم‌گری به معنی وضع قوانین توسط دولت به‌منظور اصلاح رفتار اقتصادی کنشگران بازار (عوامل و ذینفعان) تعریف‌شده است.

در مورد چرایی نیاز به رگولاتوری یا تنظیم‌گری در بازار رقابتی می‌توان به موارد متعددی اشاره کرد اما معمولاً مهم‌ترین علت، شکست بازار و درنتیجه نیاز به حفاظت از مصرف‌کنندگان، جامعه و محیط‌زیست است. رگولاتوری در تجارت موردنیاز است زیرا ممکن است بازار آزاد در تخصیص بهینه و توزیع عادلانه درآمدها شکست بخورد. انحصارگران در بازارهای خرده‌فروشی و عمده‌فروشی ممکن است بخواهند پروسه توزیع را در دست گرفته و بین مشتریان تبعیض قائل شده و در ساختار تنظیم قیمت‌ها اعمال‌نفوذ کنند.

در گام اول، رگولاتور برای دستیابی به کارایی و در گام بعدی به خاطر ملاحظات عدالت‌طلبانه و برابرخواهانه است.

معمولاً اعتقاد بر این است که رقابت بهترین تنظیم‌گر است و در بازار رقابتی کارایی بازار جهت تأمین نیاز مصرف‌کنندگان تضمین می‌شود؛ اما حتی در بازار رقابتی نیز ممکن است نیازمند تنظیم‌گری باشیم.

در چنین مواردی استدلال می‌شود «شکست بازار» بسیاری از دلایل منطقی برای رگولاتوری می‌توانند به‌عنوان نمونه‌هایی از رگولاتوری قابل توجیه باشند، زیرا بازار غیرقابل‌کنترل به دلایلی، ممکن است نتواند منافع عمومی را تأمین کند.

در بعضی از بخش‌ها یا موقعیت‌ها ممکن است «فقدان بازار» وجود داشته باشد؛ ممکن است هیچ بازار مؤثری وجود نداشته باشد؛ چراکه، به‌عنوان‌مثال، خانوارها نمی‌توانند هوای و لزوم تنظیم‌گری اشاره می‌کنیم. از «شکست بازار» پاک، آرامش و سکوت را خریداری کنند. در اینجا ما به بحث‌های سنتی در مورد علل

جمله دلایل شکست بازار عبارت‌اند از:

 وجود انحصار یا انحصار طبیعی، سودهای بادآورده، اثرات خارجی، نارسایی و عدم توازن اطلاعات، استمرار و در دسترس بودن خدمات، رفتار ضدرقابتی و قیمت‌گذاری آمرانه، کالاهای عمومی و مخاطرات اخلاقی، قدرت چانه‌زنی نابرابر، کم یابی و جیره‌بندی، عقلانیت و تناسب و برنامه‌ریزی.

رگولاتوری در صنعت پتروشیمی بالادست و پایین‌دست

علل نیاز به رگولاتوری در صنعت پتروشیمی نیز همان دلایلی است که در بخش‌های پیشین، برای نیاز به رگولاتوری مطرح کردیم و عمده‌ترین دلیل اصلاح پدیدهٔ شکست بازار بود. هرچند دلایل دیگری مثل باز توزیع ثروت، حمایت از مصرف‌کننده و... هم همان‌طور که اشاره شد قابل‌بیان است. علاوه بر این، صنعت پتروشیمی به خاطر ماهیت پیچیده‌ای که دارد، ازجمله، گستردگی و تنوع محصولات، وجود بازیگران متعدد خصوصی و دولتی و اهمیت استراتژیک آن برای اقتصاد کشورها، بیش از سایر بخش‌ها نیازمند نهادی برای تنظیم مقررات و روابط بین بخش دولتی و خصوصی است.

اثرات رگولاتوری در توسعه صنعت پتروشیمی

صنایع پتروشیمی به صنایع بالادستی، میان دستی و صنایع تکمیلی (پایین‌دستی) تقسیم می‌شود. در صنعت پتروشیمی، تولید پیوسته است و محصول یک بخش به‌عنوان خوراک بخش دیگر مورداستفاده قرار می‌گیرد. صنایع بالادستی نیاز به سرمایه‌گذاری بالا داشته و نرخ بازگشت سرمایه و اشتغال‌زایی کمی دارند درحالی‌که صنایع پایین‌دستی نرخ بازگشت سرمایه و اشتغال‌زایی بسیار بیشتری نسبت به صنایع میانی و بالادستی دارد. در این بخش از گزارش به دلایل نیاز به رگولاتوری و تأثیرات در هرکدام از این بخش‌ها پرداخته می‌شود.

در این گزارش سعی شده به‌نظام رگولاتوری در نروژ، عربستان سعودی و ترکیه پرداخته‌شده است. مهم‌ترین دلایل نیاز به رگولاتوری پدیده شکست بازار است و علت اتفاق افتادن این پدیده نیز در وهلهٔ اول شکل گرفتن انحصار در بازار و فاصله گرفتن آن از فضای رقابتی است البته دلایل دیگری نیز برای اتفاق افتادن پدیدهٔ شکست بازار وجود دارد.

جایگاه رگولاتوری صنعت پتروشیمی در قوانین و اسناد بالادستی کشور موردبررسی قرارگرفته و مشاهده‌شده که این موضوع موردتوجه قانون‌گذار و مسئولین کشور بوده است. به‌نحوی‌که رگولاتوری صنعت پتروشیمی هم در سند چشم‌انداز و هم در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و هم در قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی موردتوجه و عنایت ویژه قرارگرفته است.

متن کامل این گزارش را در اینجا بخوانید.