یلدا راهدار، رئیس کمیسیون رقابت و خصوصی‌سازی اتاق ایران - عکس: بهاره تقی‌آبادی
بر اساس تعاریف متداول، وزارتخانه به‌عنوان‌یک سازمان دولتی و دارای ساختاری بوروکراتیک، وظیفه اعمال مدیریت در یک بخش مشخص که نیازمند مدیریت عمومی است را دارد که در رأس آن‌یک وزیر قرار می‌گیرد. تعداد و نوع وزارتخانهها در کشورهای مختلف، متفاوت است اما عموماً همه کشورها در 6 وزارتخانه امور داخلی، امور خارجه، آموزش، دفاع، دادگستری و اقتصاد باهم اشتراک دارند. می‌توان گفت اداره کشور با تثبیت جایگاه و
ساختار وزارتخانهها از دوره قاجار آغاز شد. به‌طوری‌که به نظر می‌رسد نخستین وزارتخانهها در زمان ناصرالدین‌شاه تشکیل شد و تعداد آن‌ها 10 وزارتخانه بود. باگذشت زمان و تغییرات گسترده‌ای که در نظام سیاسی و اداری کشور در طول 120 سال گذشته اتفاق افتاده، شکل، تعداد، حوزه عمل و نام وزارتخانه‌های مختلف کشور شاهد فراز و نشیب‌های زیادی بوده است. نکته حائز اهمیت آن است که هر کشور با توجه به موقعیت خود در برهه‌های مختلف، به چه وزارتخانه‌هایی نیازمند است. بر این اساس در برخی موارد نیاز به تأسیس وزارتخانه جدید و یا حذف و ادغام وزارتخانه‌های موجود احساس می‌شود. به‌عنوان‌مثال در ساختار دارای برنامه‌ریزی متمرکز اتحاد جماهیر شوروی، حدود 30 وزارتخانه صنعتی از قبیل وزارت خودرو، وزارت پتروشیمی، وزارت نساجی و ...وجود داشتند که به‌تدریج پس از اصلاحات منجر به فروپاشی آن نظام، در یکدیگر ادغام شدند. ایران نیز در دوران جنگ تحمیلی با 24 وزارتخانه، بیشترین تعداد وزارتخانه‌های خود را تجربه کرد. اما سؤال اساسی اینجاست که مهم‌ترین دلایل ادغام و یا تفکیک وزارتخانهها در سال‌های اخیر چیست؟
در سال‌های پس از جنگ تحمیلی همواره تب کوچک‌سازی دولت در میان مسئولین وجود داشته است. بر اساس یک درک عمومی از وضعیت اقتصادی کشور، هدف از ادغام و کوچک‌سازی کاهش تصدی‌گری دولت، توجه به بخش خصوصی و مشارکت بیشتر این بخش در اقتصاد عنوان می‌شود. بر همین اساس روند ادغام‌های صورت گرفته خصوصاً در دولت دهم را می‌توان بیشتر معطوف به ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و همچنین بندهای تکلیفی قانون برنامه پنجم توسعه کشور دانست که دولت را مکلف نمود تعداد وزارتخانهها را به 17 وزارتخانه کاهش دهد. اما در عمل ادغام‌هایی که صورت گرفت نه‌تنها به افزایش کارایی، بهره‌وری و چابکی دولت نینجامید، بلکه اساساً باعث کوچک شدن دولت و کاهش تصدی آن‌هم نشد و در برخی موارد حتی باعث ایجاد پیچیدگی‌های تازه نیز شد. در برخی موارد حوزه‌هایی که باهم تضاد منافع داشتند باهم ادغام(بخوانید تجمیع)شدند.
به‌طوری‌که معاونت‌های مربوطه نمی‌توانستند به‌خوبی در کنار هم قرارگرفته و به انجام وظایفشان بپردازند. همچنین در ادغام‌های صورت گرفته بحث تعدیل نیرو مطرح نشده بود و در چنین شرایطی چگونه می‌توان به کوچک‌سازی دولت امید داشت؟ حتی در برخی از ادغام‌ها، بخش‌هایی که هیچ سنخیتی با وزارتخانه نوپا نداشتند، در آن ادغام‌شده و کارایی خود را از دست می‌دادند. به‌عبارت‌دیگر اگرچه با ادغام‌های صورت گرفته در خوش‌بینانه‌ترین حالت برخی از موازی کارها حذف‌شده است و در برخی موارد امور با سرعت بیشتری به انجام رسیده است، اما استفاده از ابزار ادغام به‌نوعی باعث حذف شدن برخی از صورت مسئله‌های مهم شده و به قیمت غفلت و فراموشی بخش‌های مختلف، هزینه‌های غیرملموس فراوانی را به کشور تحمیل نموده است. گویی زمانی که از عملکرد وزارتخانه‌ای احساس رضایت نمی‌شده ) خصوصاً در ادغام‌های ابتدای دهه 90 (، به‌جای بررسی عملکرد سازمان، منابع و تشکیلات آن، راحت‌ترین کار یعنی ادغام سازمانی صورت گرفته است. تجربه چند دهه گذشته نشان می‌دهد که هیچ تضمینی برای کوچک شدن دولت با ادغام وزارتخانهها وجود ندارد و این رویه به‌جای کوچک نمودن بدنه دولت، تنها چند صندلی را از میز هیئت دولت کاهش داده است.
در ادامه به بهانه احتمال تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت، به 4 مورد از مهم‌ترین ادغام‌های صورت گرفته در سطح وزارتخانهها و معایب آن‌ها اشاره خواهد شد:
وزارت جهاد کشاورزی
بر اساس ادغام صورت گرفته در سال 1379، وزارت جهاد سازندگی و کشاورزی در هم ادغام شدند. بسیاری از صاحب‌نظران معتقدند پس‌ازاین اقدام به‌تدریج کارشناسان وزارت جهاد سازندگی به‌تدریج در بدنه بوروکراتیک وزارت تازه تأسیس، حل شدند و عملاً چیزی از جهاد سازندگی باقی نماند. به‌عبارت‌دیگر بحث توسعه روستایی که محور فعالیت‌های وزارت جهاد سازندگی بود عملاً به فراموشی سپرده شد و همه فعالیت‌های این مجموعه جدید به حوزه کشاورزی ) که تنها یکی از ابعاد توسعه روستایی است(خلاصه شد. بخشی از مهاجرت‌های گسترده روستا به شهر در دهه 80 و 90 قطعاً مربوط به کم‌توجهی به بحث توسعه روستایی است. باید اذعان داشت که وزارت جهاد سازندگی برخلاف سایر وزارتخانهها دارای یک ساختار متفاوت و مأموریت گرا بود که در اثر ادغام صورت گرفته به‌طور کامل از بین رفت.
وزارت راه و شهرسازی
ادغام وزارت راه و ترابری و وزارت مسکن در سال 1390 بر اساس برخی از تحلیل‌ها، بیشتر به علت لجبازی میان دولت و مجلس اتفاق افتاد، معایب زیادی را به همراه داشت. فارغ از تفاوت‌های ماهوی حوزه مسکن و حمل‌ونقل، در 6 سال اخیر این وزارتخانه با دو وزیر اداره شده که تخصص هردوی آن‌ها حوزه مسکن بوده است. این مسئله تا حدی باعث قربانی شدن حوزه حمل‌ونقل شده و به علت حجم بالای مأموریت‌های این وزارتخانه، بر کارایی برنامه‌های این حوزه تأثیرگذار بوده است. علاوه بر این با تقویت حوزه گردشگری در کشور و نیاز به تأسیس وزارت گردشگری، به نظر می‌رسد حوزه حمل‌ونقل باید با توجه ویژه و در قالب یک وزارتخانه مستقل در کشور فعال باشد که با ادغام صورت گرفته در سال 90 این مسئله ممکن نیست. غیر کارشناسی بودن این ادغام زمانی روشن‌تر می‌شود که با مرور رویدادهای منجر به تأسیس این وزارتخانه ملاحظه می‌شود که بنا بود وزارت فناوری اطلاعات و ارتباطات نیز در این ادغام در کنار وزارت راه و مسکن حضورداشته باشد!؛ که از این اقدام جلوگیری شد.
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
این وزارتخانه عریض و طویل در سال 1390 با ادغام سه وزارتخانه کار و امور اجتماعی، وزارت تعاون و وزارت رفاه و تأمین اجتماعی تشکیل شد. با نگاهی به زیرمجموعه‌های این وزارتخانه بیشتر می‌توان به گستردگی غیرقابل‌تصور آن واقف شد. ارگان‌هایی همچون سازمان تأمین اجتماعی(و هلدینگ های زیرمجموعه آن)، سازمان بهزیستی، سازمان بازنشستگی کشوری، بانک رفاه کارگران، صندوق کارآفرینی امید، سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای، اتاق تعاون، بانک توسعه تعاون، سازمان بیمه سلامت، صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و غیره. همچنین با مقایسه شرح وظایف هرکدام از حوزه‌های کار، تعاون و رفاه به این نتیجه می‌توان رسید که این ادغام از یک مسیر غیر کارشناسی اتفاق افتاده است.
به‌عنوان‌مثال گستردگی حوزه رفاه اجتماعی به حدی است که خواه یا نوخواه تمرکز مدیران را به خود جلب نموده و بخش تعاون و کار مغفول می‌مانند. طبیعتاً هنگامی‌که نیاز به رسیدگی به موضوعاتی همچون بیمه، حوزه سلامت، هدفمندی یارانه‌ها، سبد کالا، امور بازنشستگان، سالمندان و معلولان و ... باشد، زمان و تمرکز کمتری برای اصلاح قوانین فضای کسب‌وکار، تنظیم روابط میان کارگر و کارفرما و یا رسیدگی به امور سازمان فنی و حرفه‌ای باقی می‌ماند. از سوی دیگر بخش تعاون نیز در حالی که می‌توانست به حوزه‌های کاملاً مثمرثمرتری، همچون بازرگانی، پیوند خورده و ادغام شود، به این مجموعه عظیم افزوده‌شده است. لذا هنگامی‌که کشور درگیر پدیده رکود و خروج از آن شده، با یک وزارتخانه عریض و طویل مواجهیم که علیرغم تلاش قابل‌توجه، به‌کندی می‌تواند امورات را به‌پیش ببرد. همچنین به علت گستردگی زیرمجموعه‌ها این وزارتخانه، به‌طور بالقوه می‌تواند در معرض سؤالات گاه‌وبیگاه مجلس قرارگرفته و تا مرز استیضاح وزیر نیز به‌پیش برود.
وزارت صنعت، معدن و تجارت
اولین بار وزارت بازرگانی، صنایع و معادن در کابینه اسدالله علم و در سال 1341 تأسیس شد که پس از چند ماه تفکیک شد. این تجربه در سال 1390 نیز دوباره تکرار شد. وزارت صنعت، معدن و تجارت به‌عنوان یکی از بدترین تجربه‌های ادغام وزارتخانه‌های کشور با ادغام دو وزارت صنایع و معادن و بازرگانی در دولت دهم پدید آمد. وزارت پیشین صنایع و معادن خود از ادغام دو وزارت صنایع و وزارت معادن و فلزات سابق ایجادشده بود. جالب اینجاست که ادغام وزارت‌های صنایع و صنایع سنگین، وزارت صنایع را به وجود آورده بود. به‌عبارت‌دیگر وزارت صنعت، معدن و تجارت از چهار وزارتخانه سابقاً مستقل پدید آمده بود. حوزه بازرگانی و همین‌طور بخش صنعت و معدن در مهروموم‌های گذشته بعضاً دارای منافع متضادی بودند و سیاست‌های حمایتی و تعرفه‌ای مجزایی را دنبال می‌کردند.
هدف از این ادغام این بود که با یکپارچه‌سازی تولید و تجارت از این تضادها و چالش‌ها کاسته شود و با هدفمندسازی سیاست‌های حمایتی و هدایتی به‌منظور تقویت مزیت‌های نسبی و رقابتی و توانمندسازی بخش خصوصی و کاهش و حذف تصدی‌گری دولتی در حوزه بازرگانی و صنعت، برای حضور بیشتر بخش خصوصی بسترسازی شود. اما در عمل این اتفاق نیفتاد. نخستین وزیر با رویکرد بازرگانی و دومین وزیر با رویکرد صنعتی در این وزارتخانه نوپا مشغول به کار شدند. در هر دوره بخش مقابل مهجور واقع شد به‌طوری‌که اهداف تشکیل این وزارتخانه محقق نگردید و به نظر می‌رسد پروژه ادغام این دو وزارتخانه سابق با شکست مواجه شده است.
با گشایش‌های اتفاق افتاده در فضای روابط بین‌المللی نیاز است تا با یک وزارتخانه مستقل و متخصص در حوزه بازرگانی، روند عبور کشور از این مرحله حساس و استفاده حداکثری از ظرفیت به وجود آمده دنبال شود. به‌عنوان مثال شاید یکی از دلایلی که باعث شد تا در زمان بحران دیپلماتیک میان روسیه و ترکیه، ایران نتواند بازار محصولات ترکیه‌ای در روسیه را تسخیر کند، فقدان همین وزارتخانه کلیدی و راهگشا بود. از سوی دیگر باید توجه داشت که هر سه بخش اصلی اقتصاد کشور یعنی کشاورزی، صنعت و خدمات برای رسیدن به توسعه مطلوب خود می‌بایست در تعاملی تنگاتنگ با حوزه بازرگانی قرار داشته باشند و تقلیل جایگاه بازرگانی در حد معاونت یک وزارتخانه دیگر مطمئناً بخشی از تعاملات بخش کشاورزی و خدمات را در حوزه بازرگانی متأثر نموده و یا حتی از بین برده است. بر این اساس می‌توان این ادغام را از اساس یک اقدام غلط نامید. تولیدکنندگان ایرانی از دیرباز در امر بازاریابی و اتصال به بازارهای جهانی مشکل داشته‌اند. بدون تردید اکنون‌که وزارتخانه مستقلی برای پیگیری این امور وجود ندارد، این مشکلات تشدید هم شده است.
جمع‌بندی
به‌طورکلی می‌توان گفت آنچه تحت عنوان ادغام چند وزارتخانه در کشور به وقوع پیوست، بیانگر درک سطحی از مفهوم کوچک‌سازی دولت بود. این مسئله در برخی از ادغام‌ها مثل تشکیل وزارت صنعت، معدن و تجارت مشهودتر است. پیوستن به اقتصاد جهانی و افزایش رقابت‌پذیری صنایع داخلی با محصور نمودن سیاست‌های بازرگانی در قالب وزارت صنعت و معدن محقق نشده و نخواهد شد. فقدان دستاورد قابل‌توجه در صنعت و بازرگانی در طول مهروموم‌های پس از ادغام به‌خوبی بیانگر این وضعیت است. لذا به نظر می‌رسد باید پیش از آغاز دولت دوازدهم، تکلیف ادغام‌های صورت گرفته درگذشته و برآورد میزان کارایی آن‌ها صورت پذیرد تا اگر ماحصل این ادغام‌ها به اهداف از پیش تعیین‌شده نرسیده است، به فکر راهکارهای تازه، ازجمله تفکیک وزارتخانهها بود. دولت زمانی کوچک خواهد شد که مدیران دولتی حاضر شوند حدود تصدی‌گری‌های خود را کاهش دهند. در غیر این صورت با استفاده از ابزار ادغام تنها این تصدی‌گری‌ها از دو وزارتخانه به یک وزارتخانه منتقل‌شده و درنهایت شاهد آشفته‌تر شدن وضعیت دولت‌ها و تبدیل مشکل به مصیبت خواهیم بود.