گرچه روستا در نظر اول مفهومی روشن به نظر می‌آید، اما تعریف آن پیوسته یکی از دل‌مشغولی‌های دست اندرکاران مطالعات سکونتگاهی بوده است. تعریف روستا را از نظر مفهومی، اغلب، در مقایسه با مفهوم شهر مورد بررسی قرار می‌دهند، زیرا همیشه به سادگی نمی‌توان مرز کاملاً مشخصی میان روستا و شهر قائل شد و یا با ارائه تعریفی کوتاه، این ۲ نوع سکونتگاه انسانی را از یکدیگر مجزا کرد. به دست دادن تعریفی جامع و مانع از این مفاهیم، کاری دشوار و گاه غیرممکن است. در حقیقت نگاه انتزاعی و جزئی به روستا و شهر پایة بروز این مشکل است. تعریف روستا نیز در نگرش سیستمی تحول اساسی می‌یابد. ویژگیهای روستا و شهر و مفهوم آنها در دوره‌های مختلف تاریخی و مناطق مختلف یکسان نبوده و مفهوم آن در هر دوره و متناسب با هر سرزمینی در مسیر تاریخ تفاوت‌هایی را نشان می‌دهد. در این رابطه، قانون تقسیمات کشوری در زمینه معیار شهر شدن یک سکونتگاه، تغییرات زیادی به خود دیده است که این معیارها از معیار جمعیتی صرف به معیارهای ترکیبی (جمعیتی – اداری یعنی مرکز شهرستان و مرکز بخش) تغییر یافته است.
تعداد سکونتگاههای شهری ایران که بر اساس سرشماری‌های سال‌های 1335، 1345، 1355 و 1365 به ترتیب با 199، 272، 273 و 496 نقطه شهری از روند افزایشی تقریباً یکسانی برخوردار بود، در طی سرشماری‌های سال‌های 1375 و 1385 و 1395 به طور چشمگیری افزایش داشت و به ترتیب به 612 و 1013 و 1245 نقطه شهری رسید. در حالی که در سال 1335، جمعیت روستایی ایران بیش 2 برابر جمعیت شهری بوده است، 6 دهه بعد یعنی در سال 1395، جمعیت شهری ایران به 4 برابر جمعیت روستایی رسیده است. این امر نشان دهنده بر هم خوردن تعادل سرزمینی در زمینه تعداد و تراکم جمعیت روستایی از یک طرف و از طرف دیگر، به حاشیه رانده شدن الگوی زندگی و معیشت روستایی از سوی دیگر است. اما از همه اینها مهم‌تر، بدقوارگی موجود نظام استقرار سلسله‌مراتبی سکونتگاههای روستایی و و تحدید روستاهای کشور، مهم‌ترین خروجی این وضعیت برای نظام روستانشینی کشور بوده است. بدین معنا که این کاهش جمعیت روستایی ایران، به 3 دلیل عمده رخ داده است: 1. مهاجرت روستا به شهر.2. تبدیل روستا به شهر. 3. ادغام روستا در شهر. یقیناً تعریف روستا و معیارهای در نظر گرفته شده برای حریم شهرها و محدوده روستاها موجب شده است که دو دلیل آخر یعنی تبدیل روستا به شهر و ادغام روستا در شهر به راحتی امکان پذیر گردد و موجبات به حاشیه رانده شدن روستاها در نظام برنامه ریزی را فراهم آورده و نهایتاً منجر به افزایش انگیزه و میل به مهاجرت از روستاها به سمت مناطق شهری گردد.
شکل گیری تعداد زیادی شهرهای کوچک اندام و فاقد توان خدمت رسانی به انبوهی از روستاهای خرد و پراکنده سبب شده است که شاهد شکل‌گیری قطب‌های ناحیه‌ای باشیم که بیش از آن که در پی تثبیت و تقویت چایگاه خود به عنوان مرکز یک ناحیه روستایی باشند، در اندیشه توسعه بازار کالاهای غیرمنقولی مانند زمین و مسکن بوده و در پی آن هستند که در جهت خلاف مأموریت واقعی و اصیل خود به عنوان مرکز ارائه خدمات برتر به روستاهای پیرامونی، به حیاط خلوت دلالان و بورس بازان زمین تبدیل شده و علاوه بر از دست داده توان و کارکرد تولیدی خود، درگیر معضلات زیست محیطی فراوان شوند و البته در انتهای صف طویل و رو به فزونی شهرهای کشور یا به عبارتی در حاشیه نظام برنامه ریزی شهری کشور قرار گیرند. حال آن که در صورت وجود قوانین پشتیبان، حافظ و حامی هویت و کارکرد روستاهای بزرگ و دارای قابلیت‌های توسعه‌ای فراوان، همزمان می‌توان به بهبود کیفیت زندگی و ارتقای توان تولیدی روستاها در بخش کشاورزی و توسعه تنوع اقتصادی و معیشتی در آنها دست یافت.
متاسفانه قوانین موجود، نه قدرت آینده‌نگری چندانی را برای برنامه‌ریزی توسعه روستایی و ساماندهی به اوضاع آشفته موجود را در اختیار دارد و نه از بازدارندگی کافی برای پیشگیری از شکل گیری درخواست‌های عجولانه، مبتنی بر رقابت‌های بین منطقه‌ای و بین ناحیه‌ای و بر اساس منافع افراد و گروه‌های ذینفوذ خاص محلی، برخوردار است. مضاف بر این که تجارب موجود در کشور در زمینه تبدیل روستا به شهر در مناطق و استان‌های مختلف کشور نشان می‌دهد که حتی میزان رضایتمندی مردم از وضع موجود در سطح بالایی قرار ندارد و مردم ساکن در روستاهایی که خصوصاً در دو دهه اخیر به شهر تبدیل شده‌اند، معضلات افتصادی و زیست محیطی ناشی از این تغییر را پیش بینی نمی‌کردند. به دلیل فقدان ضوابط و معیارهای شناخت نقاط دارای توانمندی تبدیل به شهر و تقاضای فزاینده جمعیت جهت تبدیل روستا به شهر با تصور استقرار عملکردها و خدمات جدید در آنها و رواج سوداگری و خارج شدن زمین‌های کشاورزی از چرخه تولید به منظور فروش و تغییر کاربری، موجب شکل گیری شهرهایی با کارکرد ناقص در کشور گردید، به طوری که شهرهای حاصل از این تبدیل نه تنها نتوانستند به اهداف اولیه خود، که تثبیت جمعیت و کم کردن جریان‌های مهاجرتی به سمت شهرهای بزرگ بود، دست یابند، بلکه حوزه نفوذ روستایی خود را نیز از دست داده و زمینه ارتباط مستقیم و بدون واسطه با کلان شهرها را فراهم نمودند. شکل گیری چنین وضعیتی، ریشه در نیروهای درونزا و برونزایی دارد که منافع خود را در این تبدیل ناگهانی و بی ضابطه، جستجو می‌کنند. مهم‌ترین این نیروها عبارت است از:
- فشارهای نخبگان بر بدنه دولت: نخبگان درون روستاها و سطوح محلی و منطقه‌ای با این تصور که تبدیل روستا به شهر می‌تواند موجب توسعه اقتصادی و فرهنگی اجتماعی منطقه شود، به طور مستقیم و غیرمستقیم به دولت فشار می‌آورند تا این اتفاق حتی فراتر از قانون و بدون در نظر گرفتن الزامات برنامه‌ای و سیاستی، صورت گیرد.
- کانون‌های سیاسی جهت جذب آرا: کاندیداها و نمایندگان مجلس شورای اسلامی، برای جذب آرای بیشتر در انتخابات، اقدام به دادن وعده‌های جذاب و چشمگیر مانند تبدیل روستاهای بزرگ و مرکزی به شهر می‌کنند که خیلی از این وعده‌ها، با منافع محلی، الزامات قانونی و سیاست‌های کلان مطابقت ندارند.
- نهادهای محلی: نهادهای مردم نهاد و دولتی در سطح محلی نیز با امید به فراهم شدن شرایط و بستر مناسب‌تر جهت انجام فعالیت‌ها و مأموریت‌ها خود در بستر تبدیل روستاهای بزرگ به شهر، در زمره مهم‌ترین نیروهای درونزای مؤثر بر این فرایند هستند.
- افراد حقیقی و حقوقی دارای اهمیت و وزن سیاسی و اقتصادی در سطح استان: چنین افرادی با عنایت به رانت اطلاعاتی در زمینه آینده پروژه‌های استانی و شهرستانی، تبدیل روستا به شهر را به محملی برای پیگیری منافع اقتصادی خود – که البته عمدتاً از رانت زمین و تدیل کاربری آن عبور می‌کند- دنبال می‌نمایند.
نکته قابل توجه در این میان، وجود ساز و کار قانونی در کشور برای مدیریت فضاهای روستایی با هدف توسعه همه جانبه و نیز خدمات رسانی منطقی در قالب در نظر گرفتن سلیله مراتبی از سکونتگاههای روستایی است تا به این وسیله، نیاز به تبدیل بی رویه روستاهای بزرگ به شهرهای کوچک نباشد. سلسله مراتب سکونتگاههای روستایی عبارت است از چارچوبی مناسب که در آن، هر روستا با توجه به ویژگیهای درونی (قابلیت‌ها، امکانات و جمعیت) و بیرونی (موقعیت استقرار و قابلیت دسترسی) خود، کارکردهای مشخصی را در سلسله مراتب جغرافیایی سکونتگاههای روستایی بر عهده گیرد، تا از هدر رفتن نیروها و امکانات محدود جلوگیری شود. براساس مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در دی ماه 1378 در ارتباط با ساماندهی فضاهای روستایی بر مبنای آستانه‌های جمعیتی و دسترسی‌ها، سه سطح متمایز شده که هر کدام به تناسب قلمرو تجهیز می‌شوند. سطح پایه در سلسله مراتب مذکور، حوزه‌های روستایی است که تعدادی از آنها در قالب یک مجموعه قرار می‌گیرند. هم چنین پوشش تعدادی از حوزه‌ها و مجموعه‌ها توسط کانون‌های شهری یا روستا -شهری و یا بعضاً روستایی، منظومه‌ای را شکل می‌دهند. بر این مبنا، آستانه‌های توسعه در مناطق روستایی متناسب با سطح بندی فضا به قرار زیر است:
الف- حوزه روستایی
از اجتماع چند آبادی هم جوار در یک حوزه جغرافیایی پیوسته و محدود شکل گرفته دارای 2 تا 5 هزار نفر جمعیت است. شعاع پوشش مرکزیت حوزه حداکثر 10 کیلومتر و وسعت آن کمتر از 300 کیلومتر مربع است.
ب- مجموعه روستایی
تجمعی از چند حوزه روستایی است که به دلایلی به هم پیوسته و وابسته‌اند. قلمرو مجموعه‌ها غالباً منطبق با محدوده دهستانهاست و جمعیت تحت پوشش آنها حداکثر 10 هزار نفر است. مرکزیت مجموعه‌ها از موقعیت مکانی -جغرافیایی مناسب برخوردار بوده و عمدتاً دارای جمعیت قابل توجه‌اند.
ج- منظومه روستایی
وسیع‌ترین قلمرو فضایی برای پوشش خدماتی در محیط روستایی، منظومه است که با مرکزیت یک کانون شهری، روستا-شهری یا روستایی شکل می‌گیرد. بدین ترتیب منظومه‌ها، تعدادی مجموعه و حوزه روستایی پیرامون یک کانون برتر جمعیتی است که با جمعیتی بین 20 تا 40 هزار نفر، حدود 50 تا 100 آبادی را تحت پوشش قرار داده و مرکزیت آن از بالاترین سطح خدماتی برخوردار می‌شود.
شکل‌گیری چنین سلسله مراتبی، نشانگر تدبیر نظام برنامه ریزی برای اداره امور روستاها حتی در سطح 100 آبادی و مقیاس چند ده هزار نفر جمعیت، از طریق روستاهای بزرگی است که علاوه بر برخورداری از خدمات مطلوب، عملکردهای اقتصادی متنوعی را در خود جای داده‌اند که قابلیت ایجاد مشاغل گسترده و پویایی اقتصادی قابل قبولی دارند.
به هر حال توسعه و تقویت شهرهای کوچک، یک سیاست شهری است که با اهداف تمرکززدایی، سازگاری و انطباق دارد و در دراز مدت منجر به ایجاد شرایطی می‌گردد که توان فعالیت‌های تولیدی را در این نقاط شهری تقویت نموده و کل منطقه را تحت تأثیر عملکرد خود قرار می‌دهد. این شهرها در توزیع متعادل خدمات شهری در سطح محلی یا دهستانها، نقش تعیین کننده‌ای دارند و از وابستگی مستقیم روستاها به شهرهای بزرگ، جلوگیری می‌کنند.
از طرف دیگر، شهرهای کوچک می‌توانند برای ساکنان خود نیز قابلیت سکونتی بالایی داشته باشند.
البته باید به این نکته توجه داشت که تبدیل یا ارتقای یک سکونتگاه روستایی به شهر فرایندی تحولی است که در بستر زمان شکل می‌گیرد و سکونتگاههای مساعد بتدریج این فرایند را طی خواهند کرد؛ درحالی که اقداماتی که بدون توجه به شرایط و ویژگیها، یک تغییر بدون بنیاد و پایه را در سکونتگاه به وجود می‌آورد می‌تواند زمینه ساز مشکلات آتی باشد.
در واقع تبدیل روستا به شهر بدون ایجاد بسترهای مناسب در ابعاد اجتماعی، اقتصادی، کالبدی و زیربنایی، علاوه بر افزایش هزینه‌های بخش عمومی به دلیل عدم توانایی ساکنان در کمک و تأمین هزینه‌ها، نه تنها باعث بهبود کیفیت زندگی ساکنان نمی‌شود، بلکه سبب افزایش سطح انتظار ساکنان این سکونتگاه‌ها و تقویت باور تلاش در تبدیل روستا به شهر به منظور جذب حمایت‌های مالی و اعتباری جهت توسعه و عمران روستا شود.
عدم توفیق تبدیل روستا به شهر در دستیابی به اهداف موردنظر، نافی سیاست تبدیل روستا به شهر نیست، زیرا افزایش جمعیت برخی از روستاها و دستیابی آنها به شرایط نقاط شهری، تبدیل آنها را به شهر اجتناب ناپذیر می‌سازد. لازم است که به سکونتگاه انسانی به عنوان پدیده‌ای چندبعدی و پویا نگریسته شود و تبدیل سکونتگاه با توجه به مجموعه عوامل و تحول آنها در بستر زمان و مکان صورت گیرد. استفاده از متغیرهایی چون نرخ رشد جمعیت، بافت جمعیتی، ساختار جمعیتی، گروه‌های سنی تشکیل دهنده جمعیت، ویژگیهای قومی - فرهنگی، جمعیت سکونتگاههای شهری و روستایی مجاور و فاصله با آنها، بافت فیزیکی روستا، میزان تراکم خالص و ناخالص در روستا، الگوی کاربری اراضی در روستا، وضعیت اشتغال و بیکاری، قیمت زمین، وجود سیمای شهری، الگوی ساخت خانه‌ها، و مانند اینها می‌تواند در تدوین ملاک‌ها و معیارهای تبدیل روستا به شهر مدنظر قرار گیرد.