آمریکا سازمان تجارت جهانی را گروگان گرفته است

با گذشت بیش از هشت ماه از آغاز ریاست جمهوری دونالد ترامپ هنوز هیچ خدشه‌ای به نظام قانونمند تجارت جهانی وارد نشده و تهدیدهای رئیس‌جمهور جنجالی آمریکا مبنی بر وضع تعرفه‌های سنگین بر کالاهای وارداتی از برخی کشورها (به‌ویژه چین) راه به جایی نبرده‌اند.

اگرچه دولت آمریکا تحقیقات نگران‌کننده‌ای را در مورد احتمال اثرگذاری تراز تجاری منفی بر امنیت ملی این کشور آغاز کرده اما به نظر نمی‌رسد ترامپ چندان هم برای تحقق وعده‌های انتخاباتی خود مبنی بر اعمال فشارهای تجاری بر چین و سایر کشورهای صادرکننده کالا به آمریکا جدی باشد. بااین‌وجود حامیان سازمان تجارت جهانی (WTO) –که می‌توان آن را حافظ اصلی نظام قانونمند کنونی دانست- همچنان احساس نگرانی می‌کنند زیرا به‌خوبی می‌دانند که در حال حاضر خطرات دیگری هم تداوم تجارت آزاد در جهان را تهدید کرده و موجب تضعیف آن می‌شوند.

سازمان تجارت جهانی درواقع یک مجمع بزرگ جهانی است که توافقات تجاری بین‌المللی در آن شکل می‌گیرد و مناقشات تجاری کشورهای عضو در آن حل‌وفصل می‌شود. برای وضع یک قانون جدید در سازمان تجارت جهانی لازم است همه 164 کشور عضو بر سر آن توافق کنند؛ امری که بسیار دشوار است. ازاین‌رو اگر برخی از کشورها عضو سازمان تجارت جهانی از قوانین کنونی و یا نحوه تفسیر آنها از سوی قضات سازمان ناراضی باشند، شانس چندانی برای تغییر این قوانین وجود ندارد و این مسئله باعث افزایش فشار بر بخش قضائی سازمان تجارت جهانی شده است.

مشکل اصلی وقتی پدیدار می‌شود که بدانیم تعداد قضات دادگاه استیناف سازمان تجارت جهانی در حال حاضر کمتر از رقم قانونی آن است. درحالی‌که این دادگاه باید هفت قاضی دائم را در اختیار داشته باشد، هم‌اکنون تنها پنج قاضی در آن مشغول کار هستند که البته تعدادشان تا پایان سال جاری میلادی به چهار نفر کاهش خواهد یافت. در این میان آمریکایی‌ها به بهانه نگرانی‌های سیستماتیک، از آغاز فرآیند پر کردن این خلأ قضایی امتناع می‌ورزند. چیزی که در ابتدا تصور می‌شد صرفاً یک رویه قضائی تخصصی باشد، اکنون به یک بحران تبدیل شده است.

از قضا بحران کمبود قضات در سازمان تجارت جهانی، در زمان بدی سر باز کرده است؛ در سال‌های اخیر تعداد دعاوی تجاری ارجاعی به دستگاه قضائی سازمان تجارت جهانی، هم ازلحاظ کمیت و هم ازلحاظ میزان پیچیدگی، رشد چشمگیری داشته است. از طرفی دادگاه استیناف WTO با انبوهی از پرونده‌های به‌جای مانده از گذشته مواجه است که تکمیل فرآیند رسیدگی به آنها حداقل دو ماه دیگر زمان می‌برد. یکی از این پرونده‌ها مربوط به شکایت اتحادیه اروپا از شرکت هواپیماسازی ایرباس است که از حدود یک سال قبل تاکنون همچنان حل‌نشده باقی مانده است.

در پایان سال 2019 حکم سه نفر دیگر از قضات دادگاه استیناف WTO نیز منقضی می‌شود و عملاً تنها یک قاضی برای رسیدگی به پرونده‌ها باقی می‌ماند. این در حالی است که صدور حکم در مورد هر یک از پرونده‌ها مستلزم حضور و اجماع سه نفر از قضات سازمان است. در چنین شرایطی حتی خطر فروپاشی دستگاه قضائی سازمان تجارت جهانی نیز دور از ذهن نیست.

اعتراضات آمریکایی‌ها به رویه‌های جاری سازمان تجارت جهانی اساساً به دو موضوع عمده مربوط می‌شود که یکی از آنها نحوه خروج قضات از نظام قضائی سازمان است؛ هرچند برندان مک گیورن، حقوقدان ارشد مرکز بین‌المللی تجارت و توسعه پایدار در ژنو سوئیس بر این باور است که هیچ‌یک از این دو موضوع آن‌قدر اهمیت ندارند که آمریکایی‌ها بخواهند از آنها یک بحران بسازند.

در هفته گذشته رابرت لایت‌هایزر (Robert Lighthizer) نماینده معمولاً کم‌حرف اما سرسخت آمریکا در سازمان تجارت جهانی، بحث دیگری را پیش کشید. وی مدعی شد قضات سازمان تجارت جهانی حق کشورش را ضایع و تعهداتی را به آمریکا تحمیل کرده اند که این کشور در زمان پیوستن به WTO آنها را نپذیرفته بوده است.

البته این نارضایتی‌ها چندان تازه و ناآشنا نیستند، چرا که آمریکایی‌ها طی سال‌های اخیر همواره نسبت به این موضوعات اعتراض داشته‌اند. در حالی که احکام نظام قضائی سازمان تجارت جهانی همواره بر این اصل استوار بوده‌اند که وضع تعرفه‌های گمرکی تدافعی به معنی نقض آشکار قوانین WTO است، نماینده آمریکا در سازمان تجارت جهانی معتقد است که قوانین کنونی دست و پای آمریکا را برای محافظت از خود در برابر سیاست‌های تجاری غیرمنصفانه برخی کشورها بسته است. بسیاری از مسئولین تجاری آمریکا وکلای سازمان تجارت جهانی را متهم می‌کنند که پا را از حد خود فراتر نهاده و در مواردی که قانون سکوت کرده است، بر اساس سلایق شخصی خود تصمیم می‌گیرند.

اینک اما به نظر می‌رسد دولت آمریکا قصد دارد با سنگ‌اندازی بر سر راه انتصاب قضات جدید در دادگاه استیناف سازمان تجارت جهانی، به‌نوعی این سازمان بین‌المللی را گروگان بگیرد. بااین‌حال مشخص نیست این گروگان‌گیری به‌جز فرونشاندن حس انتقام‌جویی چه فایده دیگری برای آمریکایی‌ها دارد.

برای یافتن پاسخ این سؤال باید به 21 سال پیش بازگردیم یعنی به زمانی که رابرت لایت‌هایزر به باب دول (Bob Dole) نامزد حزب جمهوری‌خواه در انتخابات ریاست جمهوری آمریکا توصیه کرده بود که در صورت پیروزی در انتخابات بهتر است هیئتی از قضات آمریکایی را برای بررسی تصمیمات اتخاذشده از سوی سازمان تجارت جهانی در مورد آمریکا، منصوب کند؛ تصمیمی که شاید می‌توانست مقدمه خروج آمریکا از سازمان تجارت جهانی باشد. البته در آن سال بیل کلینتون دوباره در انتخابات پیروز شد و توصیه لایت‌هایزر راه به‌جایی نبرد. هفته گذشته نیز لایت‌هایزر در سخنرانی خود به ستایش از نظامی که قبل از تشکیل WTO بر تجارت جهانی حاکم بود پرداخت؛ نظامی که به کشورهای عضو اجازه می‌داد رأساً مانع اجرای احکام صادره از سوی هیئت قضایی شوند.

کشاندن دادگاه استیناف سازمان تجارت جهانی به مسیر دلخواه آمریکایی‌ها می‌تواند آن را به یک مرجع قضائی صوری و بی‌فایده تبدیل کند. اگر اعضای سازمان تجارت جهانی احساس کنند که دیگر صدای عدالت از این دادگاه خارج نخواهد شد، ممکن است به این فکر بیفتند که هریک زمام امور مربوط به خودشان را به دست گیرند. تلاش آمریکایی‌ها برای دخالت مستقیم در رویه‌های قضائی دادگاه استیناف WTO می‌توان استقلال این دادگاه را زیر سؤال ببرد و نظام قانونمند تجارت جهانی را تضعیف کند.

درعین‌حال، برخی نشانه‌ها از عدم تمایل دولت ترامپ به خروج کامل آمریکا از سازمان تجارت جهانی حکایت دارند؛ درواقع دولت ترامپ تاکنون تنها به پیگیری دعاوی تجاری طرح‌شده در دوران زمامداری باراک اوباما اکتفا کرده است. البته رابرت لایت‌هایزر تأکید کرده درصورتی‌که سرپیچی چین از اجرای تعهداتش در چهارچوب قوانین سازمان تجارت جهانی برایش محرز شود، قطعاً علیه این کشور طرح شکایت خواهد کرد. بااین‌وجود نماینده آمریکا خاطرنشان ساخت که شک دارد سازمان تجارت جهانی بتواند رفتارهای سوداگرانه چین را کنترل کند و یا در اجلاس آینده این سازمان که در ماه دسامبر در سطح وزرا برگزار می‌شود، توافقی در خصوص برخورد با چین حاصل شود.

به نظر می‌رسد نماینده سخت‌گیر دولت ترامپ در سازمان تجارت جهانی قصد دارد همچنان از ابزار تهدید (مبنی بر وضع تعرفه‌های سنگین بر کالاهای وارداتی از برخی کشورها) استفاده کند تا از این طریق حرف خود را به کرسی بنشاند. لایت‌هایزر در قیاس با نمایندگان قبلی آمریکا فردی زیرک‌ و البته خطرناک‌تر است. او می‌خواهد با خونسرد و بی‌تفاوت نشان دادن خود از یک‌سو و تحت‌فشار قرار دادن قضات سازمان تجارت جهانی از سوی دیگر، دست به یک قمار بزند؛ قمار بر سر اینکه آیا سازمان تجارت جهانی بیشتر به آمریکا نیاز دارد یا برعکس.

نتیجه این قمار هرچه باشد، خطر ناشی از آن یکی است: قوانین تجارت جهانی معنای خود را از دست خواهند داد.