بایزید مردوخی، کارشناس اقتصادی
اصلاحات امر ناگزیر امروز ایران است؛ اصلاحاتی که در ایران باید از بوروکراسی شروع شود. دیوان‌سالاری موجود بسیار عقب‌مانده و ناخردگراست. مبانی درست بوروکراتیک در آن رعایت نمی‌شود. یکی از این مبانی، شایسته‌سالاری است. در سه یادداشت گذشته که به‌طور متناوب در سه هفته گذشته منتشر شد، ذیل عنوان «نظام تدبیر»، به بخش‌های مختلف مدیریت و اقتصاد گذری داشتم. امروز از چند تله یاد می‌کنم.
عامل بسیار مهمی که امکان ادامه حیات بوروکراسی ناکارآمد و ضد توسعه را فراهم کرده، پدیده‌ای است که «تسخیر دولت» نام گرفته است. بررسی کشورهای مختلف در جهان نشان می‌دهد که هرگاه اعمال‌نفوذ ناروا در دولت‌ها، چه از درون حاکمیت و چه از جانب گروه‌های ذی‌نفع در برنامه‌ها، سیاست‌ها و تصمیم‌گیری‌های دولت‌ها شدید باشد، احتمال شکست در مقایسه با وضعیت بدون اعمال‌نفوذ، بیشتر از 30 درصد است و هرگاه اعمال‌نفوذهای ناروا ناچیز باشد، احتمال شکست از 10 درصد کمتر نخواهد بود. اعمال‌نفوذ را «بحران نظام تدبیر» یا «بحران خاموش» نامیده‌اند.
دولت‌های متناوب در کشور ما (برخلاف مردم عادی و فعالان اقتصادی)، در درک این پدیده غفلت و اهمال کرده‌اند و نسبت به مبارزه با فساد سیاسی اعمال‌نفوذها، به‌ویژه از نوع نامحسوس آن، یعنی تسخیر دولت و انواع لابی‌گری‌ها کوتاهی کرده‌اند. ژان تیرول، برنده جایزه نوبل اقتصاد در سال گذشته می‌گوید: «اقتصاد بازار به دولتی قوی نیاز دارد، دولت مدرن دولتی است که در برابر لابی‌ها مقاومت می‌کند».
در دنیای واقعی و در عمل در همه کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه، دولت‌ها معمولاً هویتی یکپارچه و همگن ندارند و از مجموعه تصمیم‌گیران و تکنوکرات‌هایی تشکیل می‌شوند که هرکدام از آنها ممکن است گوشه چشمی به منافع خود داشته باشد. جیمز بوکانان، اقتصاددان نامدار، گفته است خود تصمیم‌گیران، اعم از ملی و محلی، هیچ‌گاه از فشار گروه‌های همسویی که دنبال جهت دادن و تأثیرگذاری بر سرمایه‌گذاری‌های عمومی به نفع خویش‌اند، مصون نیستند. مسیر دولت‌ها در شرایطی که گروه‌های ذی‌نفع و صاحبان منافع سوداگرانه، در فرایند شکل‌گیری سیاست‌ها و رویکردهای دولتی اثرگذاری منفعت‌طلبانه دارند، می‌تواند به خدشه‌دار کردن اقتدار اخلاقی حکومت‌ها بینجامد.
در اقتصادهای «رفاقتی» نیز وقتی مغایرتی با قوانین ارگانیک کشور، مانند قانون برنامه‌های توسعه وجود دارد و منجر به تغییر جهت منابع برنامه یا منابع صندوق‌های بین نسلی می‌شود، می‌توان از «تسخیر برنامه» نیز سخن گفت که نقیصه‌ای در نظام تدبیر و بی‌اعتباری قانون‌گذاری به‌شمار می‌آید.
پایبند نبودن به اصول و مبانی محوری (دیدمان) قوانین مانند قانون برنامه توسعه، نشانگر ضعف «قانونمندی» است که از مهم‌ترین شاخص‌های «نظام تدبیر شایسته» به‌حساب می‌آید. استمرار این آفت در نظام تدبیر، همان گفته منتقد مشهور برنامه‌ریزی را به یاد می‌آورد که «برنامه در تلاش برای همه‌چیز بودن، به هیچ‌چیز تبدیل شده است» و گویی این سخن آرون وایلدافسکی، از سرنوشت برنامه پنجم و احتمالاً برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران خبر می‌دهد. اقتصاد ایران در فرایند توسعه اقتصادی و برنامه‌ریزی توسعه، با پدیده «تسخیر دولت» روبه‌رو شده است.
این پدیده در اقتصادهای سرمایه‌داری، به‌صورت نفوذ کارتل‌ها و صاحبان قدرت مالی و اقتصادی به‌منظور تأمین منافع آنها در امر سیاست‌گذاری‌های دولتی و وضع قوانین و مقررات تنظیمی و نظارتی که وظیفه اصلی دولت‌هاست، رخ می‌دهد. در اقتصادهای دولت‌مدار هم پدیده تسخیر نه‌تنها از جانب صاحبان قدرت‌های مالی بلکه از نفوذ تاریخی سنتی افراد و گروه‌های سیاسی و حزبی هم در نظام‌تدبیر صورت می‌گیرد و مانع از اصلاح و تغییر مطلوب آن می‌شود.
در چهار دهه اخیر، جهت‌گیری‌های متنوع و متعددی را می‌توان در سیاست‌های اقتصادی مشاهده کرد که پیوند محکمی با شرایط و الزامات این دوره‌ها نداشته و بیشتر مهر گرایش‌های خاصی را بر خود دارند که اقتصاد کشور را پنهانی در «دام»هایی گرفتار کرده‌اند که در تحلیل نهایی می‌توان از بروز و وجود «تسخیر دولت» سخن گفت. مؤثرترین این دام‌ها به این شرح است:
«دام روتین»: بوروکراسی سالخورده این کشور، از هرگونه تغییری در نظام تدبیر جلوگیری می‌کند. این مانع تغییر که به‌صورت هیولایی در قوای سه‌گانه کشور و به یاری گروه‌های ذی‌نفع در بدنه اجتماع جا خوش کرده و سخت‌جانی می‌کند، هرگونه حساسیت را نسبت به آنچه خود به بار آورده و به آستانه بحران رسانیده، از دست داده است. خود این بوروکراسی که طبق تعریف عوامل آن باید در خدمت ساماندهی به امور مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در جهت مصالح عامه و اعتلای امور باشد، در طول زمان از یک گروه فراتر رفته و به یک طبقه ذی‌نفع فراگیر تبدیل شده، در همه مجاری این کشور، چه در سطح ملی و چه در سطوح بخشی و منطقه‌ای تا اعماق نفوذ پیدا کرده و هرگونه تغییری را تجاوزی قانونی یا تهدیدی به‌شمار می‌آورد؛ درحالی‌که خود هرگاه ایجاب کند، پایبند هیچ قاعده و قانونی نیست، هرگونه پیشنهاد و راهکار جدیدی که بخت مطرح‌شدن پیدا کند یا با سکوت آن روبه‌رو شده یا گاهی در گفتار یا نوشتار به‌عنوان نوآوری‌ای که در دست بررسی قرار دارد، هرگز به فعلیت درنمی‌آید و اگر هم به‌طور تصادفی در کانال تصویب و تصمیم‌گیری قرار گیرد، چنان بی‌خاصیت می‌شود که مایه اعجاب پیشنهاددهنده می‌شود. به‌منظور وجاهت بخشیدن به این بوروکراسی، آن را عجالتاً «نظام تدبیر» نامیدیم تا با شاخص‌های جهانی نظام تدبیر بتوان آن را ارزیابی و مقایسه بین‌المللی کرد.
«دام روتین»: به‌صورت اعمال روش‌ها و سنت‌های اداری باقی‌مانده از صد سال دیوان‌سالاری کشور است که از سوی دبیران، کارمندانِ کمیسیون‌ها، مشاوران و مدیران دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌های دولتی حراست شده و همچنان به نظام تصمیم‌گیری و اجرائی کشور تحمیل شده است و مانع هرگونه اصلاح یا تغییر امور و روش‌ها از سوی مدیران جدید می‌شود.
«دام میانگین»: در غالب گزارش‌های اقتصادی با تکیه بر قدر مطلق‌ها و رشدهای متغیرهای کلان مانند رشد اقتصادی، نرخ بی‌کاری، نرخ تورم، رشد نقدینگی و امثال اینها که اگرچه در جهت مثبت یا منفی، میانگین‌های تغییر یا تغییرات میانگین‌ها هستند و در مقایسه‌های بین‌المللی یا بین دوره‌ای (بازه‌ای) کاربرد دارند، تصویر مردمی جامع و مناسبی از واقعیات زندگی مردم را به سیاست‌مداران و سیاست‌گذاران نمی‌دهند. گزارش‌های عملکرد برنامه‌های سالانه و میان‌مدت ما به ارائه همین میانگین‌ها می‌پردازند.
«دام مرکزمحوری»: یکی دیگر از عوامل «تسخیر دولت» است که به حمایت‌های تاریخی، سنتی، قانونی، مقرراتی و ارتجاعی متکی است. مرکزمحوری در برنامه‌ریزی‌های توسعه پنج‌ساله و بودجه‌ریزی‌های سالانه، در کلیه امور استانی، شهرستانی و حتی شهری، در تصمیم‌گیری‌های ریز و درشت استانی و حتی شهری و روستایی نقش تعیین‌کننده دارد و مانع از اعمال توانایی‌های مدیریت محلی مدیران و جلب مشارکت مردم در امور تأمین مالی، اجرا و نظارت برنامه‌ها و طرح‌ها می‌شود.
«دام قانون‌گذار»: یکی دیگر از شیوه‌های کاری و مؤثر در «تسخیر دولت» است که در بودجه‌ریزی‌های سالانه قابل مشاهده است و در تأمین و تخصیص اعتبارات طرح‌ها و اعمال سیاست‌ها مؤثر واقع می‌شود (یک نمونه جدید آن تصویب انتقال 30 درصد از منابع سازمان تأمین اجتماعی به خزانه است).
«دام برنامه‌ریزی و نظارت»: نظام برنامه‌ریزی و نظارت برنامه‌ای کشور که باوجود سابقه‌ای نزدیک به یک قرن و قوانین و روش‌های جاافتاده...
در نتیجه اقدامات و تصمیمات مخرب، نه در برنامه‌ریزی توسعه چند دوره پنج‌ساله اخیر موفقیتی کسب کرده و نه وظایف نظارتی خود را به‌درستی انجام داده است. آثار وجودی آنچه از این نهاد تعیین‌کننده در سامان دادن به امور برنامه‌ریزی و به‌ویژه بررسی صلاحیت و توجیه فنی-اقتصادی پروژه‌های عمرانی باقی‌مانده است، چیزی جز «دام برنامه‌ریزی و نظارت» نیست. نمونه‌های غیبت آن نهاد مؤثر در گذشته و وجود اسمی این دام امروز را می‌توان در اجرای بی‌مطالعه و بدون توجیه «طرح تحول سلامت» مشاهده کرد؛ طرحی انقلابی که اگر به‌گونه‌ای منطقی از نظر تأمین و توجیه مالی پیش‌بینی‌های لازم برای آن می‌شد، از بروز بحران صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی جلوگیری می‌شد.
طرح‌های ایجاد فولادسازی در نقاط گوناگون کشور و به‌ویژه در مناطق خشک در مقیاس‌های غیراقتصادی و صرفاً به دلیل فشارهای محلی و با علم و آگاهی از شکست آنها، در دام برنامه‌ریزی و نظارت جان گرفته‌اند. صندوق توسعه ملی نهادی بود که به‌خودی‌خود علاوه بر توسعه تولید ملی در بخش خصوصی، می‌توانست نظم‌دهنده به دخل‌وخرج دولت‌ها و تضمین‌کننده تشکیل سرمایه و سرمایه‌گذاری برای ایجاد ظرفیت‌های مولد اشتغال در آینده برای جوانان باشد. وظایف قانونی این نهاد آینده‌ساز به‌کلی تغییر کرده و منابع ارزی آن صرف اموری می‌شود که نیاز ارزی ندارند. تأمین منابع برای بازنشستگان فرهنگی، کمک به صداوسیما و... نمی‌تواند وظایف یک صندوق کلیدی باشد.