حسن عابدی جعفری -عکس: زهرا رمضانی
برای توصیف وضعیت فساد در کشور، باید شناخت دقیق و کاملی از آن داشت؛ حسن عابدی جعفری، وزیر بازرگانی دولت چهارم و عضو کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران، از سه نوع فساد در کشور می‌گوید: «فساد بسیط»، «فساد گروهی» و «فساد سیستمی». او معتقد است مبارزه با فساد نیاز به دانش و تخصص دارد. اگر مبارزان با فساد، تخصص نداشته باشند وضعیت بهتر نمی‌شود بلکه فساد روز به روز عمیق‌تر خواهد شد. او فساد را پویا می‌داند نه ایستا که بازیگران آن شبیه شطرنج‌بازهایی هستند که در مقابل هر عمل مجریان قانون، کنش خود را دارند.
* برخی از فعالان حوزه سیاسی و اقتصادی نسبت به فساد اقتصادی هشدار داده‌اند؛ یا گفته‌شده که «امروز وضعیت فساد به «فساد سیستمی» رسیده که در این وضع، دستگاه‌های مبارزه کننده با فساد خود به درجات آلوده‌اند»؛ به نظر شما، این افراد بر اساس چه نشانه‌هایی به این تحلیل رسیده و هشدار می‌دهند؟
قبل از صحبت درباره فساد سیستمی، فساد شبکه‌ای یا فساد نهادینه‌شده، باید درباره این مفاهیم توافق نظر و تعریف واحد داشته باشیم، تا ببینیم که درباره چه صحبت می‌کنیم. فساد وقتی به‌صورت فردی انجام می‌شود «فساد بسیط» است که فرد در برابر مخاطب یا مراجعه‌کنندگان خود، به سازوکاری چون رشوه یا هر رویه غیرقانونی دیگری فکر و عمل می‌کند. شکل پیشرفته‌تر فساد از فرد تجاوز می‌کند؛ در این شکل از فساد، افراد به شکل گروهی، دست به فساد اقتصادی یا رشوه‌گیری می‌زنند. شکل سوم و پیچیده فساد، «فساد سیستمی» است که در سازوکار اجرایی نهادینه‌شده است. تصور مردم در چنین شرایطی، این است که بدون پرداخت اضافی، بدون رشوه و بدون رویه‌های نادرست نمی‌تواند خدمتی را از سازمانی مشخص دریافت کند. ممکن است سازوکار و مقررات طوری تعبیه شود که فرد بدون پرداخت اضافی نتواند کار خود را پیش ببرد. شرایط وقتی پیچیده می‌شود که دستگاه‌های نظارتی هم، به این بازی فساد کشیده شوند؛ و ناظرآن‌هم درگیر فساد شوند. در این شرایط فساد سیستمی می‌شود. این فساد موردی نیست و تنها به شخص مربوط نمی‌شود؛ در ساختار اداری ما با دور زدن قوانین، یا با نادیده گرفتن قوانین این فساد انجام شود و این شکل از فساد، خیلی خطرناک است.
*شما در بررسی وضعیت فساد در کشور، آن را در کدام دسته‌بندی قرار می‌دهید؟
بخش‌هایی از دستگاه‌های ما به درجات درگیر فساد هستند ولی این شامل همه بخش‌ها نمی‌شود؛ ما بخش‌های پاکیزه‌ای هم داریم. ما باید شاخصی برای اندازه‌گیری فساد داشته باشیم و حتماً دستگاه‌های گوناگون ما، رتبه‌های مختلفی در این فساد خواهند داشت. مثلاً NGO ها درجه خیلی پایینی از فساد را تجربه می‌کنند. اما هر چه به سمت ساختارهای پیچیده اقتصادی برویم در آنجا فساد بیشتر و بیشتر است. بنابراین‌همه اجزای نظام را نباید با یک چوب راند؛ ما بخش‌های سالم‌تر و فاسدتر داریم. در دنیا شاخص و امکان مقایسه وجود دارد و طبیعتاً اینکه چه‌کار باید بکنیم و از کجا شروع کنیم مسئله‌ای است که من معتقدم باید از جاهای پرخطر شروع کرد.
*آیا بر اساس سنجه‌ها، حوزه‌های پرخطر مشخص‌شده است؟
سنجش‌هایی که انجام‌شده بین 100 دستگاه انجام‌شده است و معلوم است که کدام دستگاه‌ها آغشته به فساد بیشتر هستند.
*در چه بخش‌هایی فساد بیشتر است؟
فساد در خیلی از جاها به ساختار آن سیستم و اختیارات بیش‌ازحد بازمی‌گردد. صدور مجوزها، امضاهای طلایی، عدم پاسخگویی و عدم مسئولیت‌پذیری هر جا وجود داشته باشد در آنجا فساد بیشتر است. این‌ها اصولی است برای شناسایی گلوگاه‌ها. فساد تمایل دارد که در پنهان اتفاق بیفتد و هر جا که شفافیت بیشتر باشد فساد کمتر است. هر جا نورافکن‌های شفافیت را روشن کنید، فساد ازآنجا گریزان است.
*شاخص‌های شناسایی فساد کدم‌اند؟
می‌توانیم «درجه شفافیت» را شاخصی برای سنجش میزان آمادگی برای فساد و یا دوری از فساد در نظر بگیریم. شاخصی بعدی «میزان پاسخگویی» است؛ اگر بین اختیارات و میزان پاسخگویی تناسب وجود نداشته باشد، آن سیستم آمادگی بروز فساد را دارد. غیرازاین شاخص «میزان قانون‌گرایی»، شاخص مهم و تعیین‌کننده‌ای است. این سنجه‌ها و شاخص‌ها برای شناسایی فساد لازم است. «شایسته‌سالاری» در حوزه‌ها برای شناسایی فساد لازم است؛ اینکه چقدر این افراد بر اساس شایستگی انتخاب می‌شوند؛ افراد غیر شایسته میزان فسادپذیری بالاتری خواهد داشت. این شاخص‌ها می‌تواند راهنمای ما باشد در شناسایی فساد در بخش دولتی یا غیردولتی.
*در ایران کدم سازمان‌ها بر اساس این شاخص‌ها وضعیت را بررسی می‌کنند؟
در دنیا بر اساس این شاخص‌های گفته‌شده، سازمان‌ها و مراکز متعددی وجود دارد که وضعیت را بررسی می‌کند. CPI((Corruption Perception Indext میزان دریافت رشوه را می‌سنجد؛ البته رشوه به‌عنوان یکی از مفاسد اقتصادی دو یا سه طرف دارد. سازمان بین‌المللی شفافیت در آلمان است و حدود 100 شعبه در کشورهای مختلف دارد، وضعیت پرداخت‌کننده و دریافت‌کننده رشوه را در کشورهای مختلف می‌سنجد. این سازمان درجه سلامت اداری و اقتصادی کشورهای را مشخص می‌کند. در ایرآن‌هم سازمان غیردولتی وجود دارد که برای چنین وظیفه‌ای تأسیس‌شده است. یکی سازمان غیردولتی «دیده‌بان شفافیت و عدالت» است؛ مدیریت این سازمان بر عهده احمد توکلی است؛ دیگری سازمان «ارتقای سلامت» که مدیریت آن بر عهده بنده است. این‌ها جاهایی هستند که بر اساس شاخص‌های معروف دنیا، میزان فساد را می‌سنجند و ما هم در برخی از ارگان‌ها این کار را انجام داده‌ایم. در بعضی از سازمان‌ها هرسال یک‌بار یا چند سال یک‌بار این سنجش انجام می‌شود.
*کدام سازمان‌ها را مطالعه کرده‌اید؟
الان شهرداری را مطالعه کرده‌ایم؛ در شرکت گاز هم بحث سلامت را انجام داده‌ایم.
*نتیجه بررسی شما در شهرداری و شرکت گاز به کجا رسیده است؟
این‌ها بر اساس دو شاخص متفاوت مطالعه می‌شوند؛ در شهرداری میزان فساد و سلامت را مطالعه کردیم ولی در شرکت گاز مدل سلامت کشوری را پیاده می‌کنیم. آن‌ها اول خودارزیابی را انجام داده‌اند و بعد ارزیابی نهایی خواهیم داشت؛ برای همین آمار و ارقام دقیقی نداریم. دستگاه‌های دیگری هم شروع به کارکرده‌اند. سنجش میزان فساد شرط اول مبارزه با آن است. اما هنوز شاخص ملی برای سنجش میزان فساد نداریم. برای بهبود وضعیت نیاز به شناخت وضعیت داریم و هیچ بهبودی بدون شناخت اتفاق نمی‌افتد. از طرفی نیاز به زیرساخت داریم که هنوز این زیرساخت‌ها در کشور فراهم نیست.
*چرا بعد از گذشت این‌همه سال، هنوز از نبود زیرساخت در تعیین و ارزیابی وضعیت فساد سخن می‌گوییم.
ما مبارزه با فساد را از سال 1380 شروع کرده‌ایم؛ بعد از فرمان هشت ماده‌ای که مقام معظم رهبری آن را صادر کردند و این آغاز مبارزه با مفاسد اقتصادی در ایران است. بنابراین تاریخ مبارزه از سال 1380 به بعد به‌صورت علنی است، قبل از آن‌هم به‌صورت غیرعلنی با فساد برخورد می‌شد. بعدازآن با نهادهای بین‌المللی مرتبط شدیم برخی از این شاخص‌ها را در داخل پیاده کردیم. ادبیات آن را در کشور تولید کرده، کتاب، مقاله، پایان‌نامه نوشتیم. ولی هنوز هم برخی از زیرساخت‌ها فراهم نیست. به‌عبارت‌دیگر باید مبارزه با فساد در ایران مبنای علمی قابل‌سنجش داشته باشد، در غیر این صورت هر کس ممکن است هرقدر فاسد، از راه برسد و بگوید می‌خواهد با فساد مبارزه کند و بعد ببینیم که میزان فساد بیشتر شده که کمتر نشده است.
* بعد از 16 سال مبارزه با فساد، آیا فساد بیشتر شده یا کمتر؟
کاهش فساد و ارتقای سلامت اداری دو مقوله‌ای هستند که در کنار هم هستند ولی الزاماً عکس هم نیستند. این بحث علمی است، در دنیا اساتیدی هستند که در این حوزه تخصص دارند و کار می‌کنند. بنابراین اگر ما مدعی باشیم در حوزه مبارزه با فساد کار می‌کنیم این کار شاخص دارد. آیا در علوم انسانی رشته، واحد درسی یا کارشناس مبارزه با مفاسد را تربیت‌کرده‌ایم؟ در دنیا آکادمی گوناگونی وجود دارد که برای مبارزه با فساد به‌صورت تخصصی آموزش می‌بینند. فساد یک بیماری نیست، فساد مثل سرطان چندین شاخه و زیرشاخه دارد و هر یک به افراد متخصص خود نیاز دارد. وقتی افراد غیرمتخصص جراحی چشم انجام دهد باید منتظر کور شدن باشیم نه شفا. در طول این مدت افرادی برای مبارزه با فساد وارد شدند، ولی ازآنجاکه تخصص این کار را نداشتند شرایط را بهبود ندادند بلکه وضعیت فساد در کشور بدتر شد. این‌ها به فساد افزودند و آن را کاهش ندادند. باید افراد صاحب‌نظر داشته باشیم. به‌غیراز افراد متخصص، نیاز به ناظر متخصص هم داریم.
* کدام سازمان‌ها در شاخص فساد پرخطر هستند؟
گمرک، اداره مالیات، اداره ثبت، شهرداری، دادگاه‌ها جز مناطق قرمز هستند و باید به‌صورت ویژه درباره این‌ها کارکرد.
*دستگاه نظارتی باید چه مشخصه‌ای داشته باشد؟
قانون ارتقای سلامت اداری در سال 1390 تصویب شد که یک دوره سه‌ساله اجرا شد ولی یک سال بینان توقف افتاد و دوباره دوره دوم خود را شروع کرده است. از طرفی «قانون حمایت از افشا کنندگان موارد فساد اداری» و «قانون آزادی اطلاعات» راداریم که با این قوانین باید امیدوار به مبارزه با فساد شد. نکته بعدی مجریان این قوانین هستند؛ که باید متخصص باشند. در دنیا دستگاه‌هایی برای مبارزه با فساد اداری وجود مثل سازمان مبارزه با فساد. اما در کشور ما سازمان‌های پیشگیری‌کننده، نظارت‌کننده و مقابله‌کننده که سه بخش عمده مبارزه با مراحل فساد است، متفاوت هستند؛ اگر نتوانیم یک آهنگ هماهنگ در این حوزه داشته باشیم؛ موفق نمی‌شویم و باخت به سمت ما خواهد آمد. مبارزه با فساد سازمان‌دهی و هماهنگی لازم دارد. ما مرکزیت فعال جدی برای هماهنگی این دستگاه‌ها نداریم. البته ستاد هماهنگی مبارزه با فساد وجود دارد اما در چگونگی پیشبرد مبارزه با فساد ساختاری، افراد آموزش‌دیده نداریم. هرکسی نمی‌تواند با فساد مبارزه کند و در دنیا هم این‌گونه نیست. به میزانی که این لوازم فراهم است و هماهنگ عمل می‌شود می‌توانیم انتظار داشته باشیم که می‌توانیم با فساد مبارزه کنیم و فساد از بین برود. البته فساد امر ایستایی نیست. فساد کاملاً پویاست، مثل بازی شطرنج است و بازی مقابل شما را خواهد داشت. اگر فسادهای ما قبلاً دستی بود ولی الان فساد یارانه‌ای داریم. اینترنت و یارانه فسادهای خاص خود را به دنبال دارد؛ الان فساد سایبری داریم. هرچه مبارزه با فساد گسترده‌تر شود، کنش گر فساد هم خود را به‌روز می‌کند.
* وسعت دید قانون‌گذار هم مهم است که تاچند سال آینده را در زمان قانون‌گذاری پیش‌بینی کند؟
بله دقیقاً؛ این گفته دقیقی است. الان قانون ارتقای اداری، دستگاه‌ها را مجبور کرده که اصلاحاتی انجام دهند. هیات‌ها قانون و پیاده شدن و مشکلات اجرایی را بررسی می‌کنند و در تدوین این قانون از تجربه تطبیقی دنیا بهره می‌گیرند. امیدوارم در پایان، همه این موارد در نظر گرفته شود تا قانون جامع‌ومانعی داشته باشیم.
*حلقه مفقوده در مبارزه با فساد در ایران کدام است؟
من فکر می‌کنم عمده گرفتاری که در شرایط حاضر داریم این است که روش مبارزه با فساد مبتنی بر سلیقه شخصی است، درحالی‌که باید روش مبارزه با فساد کاملاً علمی باشد. دستگاه مسئول مشخص که هماهنگ‌کننده مبارزه و نظارت بر فساد باشد، وجود ندارد و اگر هست باید تقویت شود. البته من موافق نیستم که دستگاه سی‌وچندمی ایجاد شود تا آن نقش را ایفا کند. ما باید ایجاد آهنگ واحد بین دستگاه‌ها داشته باشیم تا یکپارچگی و هماهنگی باشد؛ این جز خلأهای جدی است. ما قبلاً شورای نظارتی داشتیم ولی به دلایلی تضعیف شد؛ الان این شورا فعال نیست و این جز گلوگاه‌های کلیدی است. خود قانون موردبازنگری قرار گیرد و امیدوارم این قانون موقع بازنگری طوری انجام شود که موارد و مشکلات امروز را برطرف کند و آینده‌نگری بالایی داشته باشد. توانایی سنجش این پدیده مثل بیماری است. ما هنوز نمی‌دانیم فساد سیستمی است یا نه؟ همه اظهارنظرهای ما شخصی است ما باید پژوهشی جامع در این مورد انجام دهیم، وضعیت را بشناسیم و برای رفع موانع و مشکلات برنامه‌ریزی کنیم. مشکل ما نهادی است.
*این مشکل کدام است؟
اقتصادی ما نفتی است و رانت نفتی اجازه نمی‌دهد که این موارد درست و به‌موقع بررسی شود.
*نمود عینی این مطالعات کدام است؟
کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با فساد که ما هم عضو آن هستیم با استاندارهای بین‌المللی با فساد مبارزه می‌کند. هر از چند وقت، نماینده UNODC به کشورها می‌آید و مسئله پیگیری می‌کنند که چه میزان از مواد این کنوانسیون در کشورها پیاده می‌شود. ما هم مدتی است که گزارش دور دوم پیاده کردن مواد کنوانسیون را آماده می‌کنیم. یک‌بار درباره ماده 3 و 4 گزارش دادیم و این بار درباره ماده 2 و 5.
*در دوره اول گزارش وضعیت چطور بود؟
گزارش ما جز بهترین گزارش‌ها بود. این گزارش بر اساس خودارزیابی انجام‌شده بود.
*روند تهیه این گزارش چگونه است؟
دور اول دولت و وزرات دادگستری این گزارش را تهیه کرد ولی این بار تهیه این گزارش به NGO ما واگذارشده است.
*آیا در برنامه ششم توسعه به مبارزه با فساد توجه شده است؟
من فکر می‌کنم باید مثل تورم و بیکاری شاخص مشخصی ایجاد کنیم و بگوییم که با این شاخص تا سال آینده چه باید کرد؟ می‌بینید که درباره تورم و رشد این‌گونه مستند عمل می‌شود. باید در مورد سلامت و فساد هم این رویه را در پیش گرفت. بعد از مشخص شدن آن، گفت که آیا ابزار و لوازم رسیدن به این هدف بایسته است یا نه؟
در برنامه ششم باید برای کیفیت ارتقای سلامت اداری شاخص داشته باشیم. چیزی که زمین‌مانده، این است که فکر می‌کنیم فساد فقط در بخش دولتی است. اگرچه گرانیگاه فساد بخش دولتی است ولی بدون حضور بخش خصوصی امکان ندارد که فساد چنین رشدی داشته باشد. اگر همکاری سه بخش دولتی، خصوصی و سازمان‌های مردم‌نهاد در برنامه ششم دیده شود تضمینی خواهد بود بر اجرای این برنامه که اطمینان یابیم فساد کمتر خواهد شد. سازمان‌های مردم‌نهاد باید راهکار ارائه بدهد. دولت باید با NGO مشورت کند. این سازمان‌ها به‌عنوان مدعی‌العموم، شاکی افراد و دستگاه‌هایی است که می‌تواند آن را برای نظارت معرفی کند. باید پژوهش‌های خود را در مبارزه با فساد به‌طور منظم انجام دهیم.
*************************************************************
نکات مهم مصاحبه را بخوانید:
-فساد سه دسته است: «فساد بسیط»، «فساد گروهی» و «فساد سیستمی».
- شرایط وقتی پیچیده می‌شود که دستگاه‌های نظارتی، به بازی فساد کشیده شوند.
- باید شاخصی برای اندازه‌گیری فساد داشته باشیم و حتماً دستگاه‌های گوناگون، رتبه‌های مختلفی خواهند داشت.
- فساد تمایل دارد که در پنهان اتفاق بیفتد و هر جا که شفافیت بیشتر باشد فساد کمتر است
-سنجش میزان فساد شرط اول مبارزه با آن است؛ هنوز شاخص ملی برای سنجش میزان فساد نداریم.
- باید مبارزه با فساد در ایران، مبنای علمی قابل‌سنجش داشته باشد.
- مبارزان با فساد، تخصص این کار را ندارند، برای همین وضعیت فساد در کشور بدتر می‌شود.
- فساد امر ایستایی نیست؛ فساد کاملاً پویاست؛ مثل بازی شطرنج که طرف مقابل شما بازی خود را خواهد داشت.
- سازمان‌های پیشگیری‌کننده، نظارت‌کننده و مقابله‌کننده سه بخش عمده مبارزه با مراحل فساد هستند.