اردیبهشت 1397 دونالد ترامپ پس از اعلام خروج قطعی آمریکا از برجام، فرمان بازگشت تحریمهای تعلیق‌شده بر اثر برجام را امضا کرد. وزارت خزانه‌داری آمریکا نیز به اشخاص حقیقی و حقوقی که در زمینه مرتبط با تحریمهای هستهای با ایران در حال همکاری هستند تا ۶ آگوست (۱۵ مرداد) یا ۴ نوامبر (۱۳ آبان) فرصت داده است تا اقدامات لازم را به منظور قطع روابط با ایران اتخاذ نمایند در غیر این صورت مشمول تحریمهای آمریکا قرار خواهند گرفت.
با توجه به وابستگی دولت‌‌ها در زمینه اقتصادی، تحکیم و گسترش مبادلات بینالمللی از اهمیت ویژه سیاسی و اقتصادی برخوردار است؛ از همین رو دولتهای مختلف از اعمال محدودیت‌‌های اقتصادی برای مقاصد سیاسی خود علیه کشورهای هدف استفاده میکنند. اما سؤال اصلی اینجاست در جهان کنونی که دولت‌‌ها می‌‌کوشند حتی اقدامات برخاسته از ملاحظات سیاسی خود را با توجیه حقوقی همراه نمایند تا بدین‌‌وسیله رفتارشان موجه و مور تأیید دولتهای دیگر، اتباع آن‌ها و سازمانهای بینالمللی قرار بگیرد؛ در اعمال تحریمهای اقتصادی بدون قید و شرط آزادند؟ آیا اقدامات شورای امنیت سازمان ملل متحد، اتحادیه اروپا و دول غربی به‌ویژه ایالات‌متحده آمریکا در توسل به تحریم علیه ایران با ادعای توقف در پیشرفت برنامه اتمی ایران و جلوگیری از دستیابی ایران به سلاح هستهای به عنوان رفتار هنجار در چارچوب حقوق بینالملل تلقی میشود؟
جایگاه تحریم در منشور سازمان ملل متحد
از یک دیدگاه تحریمهای اقتصادی قابل تقسیم به تحریمهای یکجانبه یا تحریمهای چندجانبه کشورها (همچون تحریمهای وضع شده از سوی شورای امنیت) است.
گذشته از آنکه در باب وضع تحریمهای اقتصادی عده‌‌ای از حقوق‌دانان بینالملل معتقد به مشروعیت مطلق آن هستند و در مقابل برخی اعتقاد به عدم مشروعیت مطلق آن دارند و هر دو گروه دارای تحلیل و استدلال‌‌های خود می‌‌باشند؛ اما به نظر میرسد گرایشی به رویکرد سوم مبنی بر مشروعیت نسبی تحریمهای اقتصادی به‌ویژه تحریمهای اقتصادی شورای امنیت در حال تکوین است.[i]
در منشور سازمان ملل متحد (ماده 41) به شورای امنیت به‌عنوان مهم‌‌ترین رکن سازمان برای پاسداشت صلح و امنیت بینالمللی، امکان برقراری تحریم اقتصادی علیه کشور ناقض صلح و امنیت به عنوان یک راهکار غیرنظامی داده شده است.
مشروعیت اعمال تحریمهای وضع شده از سوی شورای امنیت مطلق نیست و منوط به شرایطی است. نخست آنکه شورای امنیت پیش از اتخاذ هر نوع اقدام نظامی یا غیرنظامی، میبایست به‌موجب ماده 39 منشور احراز کند آیا تهدید صلح، نقض صلح یا اقدام تجاوزکارانه صورت گرفته است یا خیر.[ii] به بیان دیگر پیش‌‌شرط اعمال فشار توسط شورای امنیت، ضرورت حفظ یا اعاده صلح و امنیت بینالمللی است و مشخص است جایی که تهدیدی رخ نداده و یا تقض صلح و تجاوزی محقق نشده است؛ تجویزی برای برقراری تحریم نیز وجود نخواهد داشت.
به علاوه شورای امنیت به عنوان رکنی از ارکان سازمان ملل به اصول حقوق بینالملل عام ملتزم است و با توجه به بند 2 ماده 24 منشور که به‌صراحت تأکید می‌‌نماید شورای امنیت در اجرای این وظایف بر طبق مقاصد و اصول ملل متحد عمل میکند؛ در اعمال تحریمهای اقتصادی ملزم به رعایت اصول انسانی بودن، ضرورت و تناسب است. بدین معنی که اقدامات شورای امنیت نباید به قدری شدید و سخت باشد که افراد را در معرض خطر بیماری و مرگ قرار دهد و باید اطمینان حاصل کند اقداماتش در جهت تحقق اهدافی است که به خاطر آن‌ها ایجاد شده است. همچنین اندازه هر عمل محدود کننده باید متناسب با ضرورت آن باشد؛ بنابراین مزایای برنامه تحریم باید بیش از زیان‌‌های برآمده از آن باشد.[iii]
در نهایت ضروری است تصمیم شورا با قواعد آمره حقوق بینالملل، سایر مقررات منشور، مقررات حقوق بشر و حقوق بینالملل بشردوستانه نیز سازگار باشد.
از دیدگاه محدودیت‌‌های حقوقی شورای امنیت در تصویب تحریم، هر شش قطعنامه تحریمی شورای امنیت علیه ایران (از قطعنامه 1696 سال 2006 تا قطعنامه 1929 سال 2010) قابل تأمل است و دست کم از این منظر که به گفته‌‌ی کارشناسان، این تحریمها بر روی برنامه هستهای ایران تأثیرگذار نبوده، بلکه تأثیرات منفی بر روی اقتصاد ایران گذاشته‌است؛[iv] با معیار اثرگذاری و کارآمدی تحریمهای اقتصادی که شورای امنیت (به استناد تفسیر بند 1 ماده 1 منشور)، مکلف به بررسی آن از طریق کمیته تحریم خود بوده است، در تعارض است.
تحریمهای یکجانبه آمریکا علیه ایران
تحریمهای آمریکا علیه ایران پیشینه‌‌ای بیش از سه دهه دارد، اما تحریمهای اعمال شده در ارتباط با فعالیتهای هستهای ایران که به تحریمهای فلج‌کننده[v] شهرت یافته است؛ گستردگی و شدت ویژه‌‌ای دارد. تردیدی وجود ندارد که آمریکا همواره به عنوان عضو دائمی شورای امنیت به دنبال استفاده از جایگاه خود در آن شورا به عنوان ابزار مشروعیت بخشیدن به منافع و سیاست خارجی خود بوده است اما در هر مقطعی که به هر دلیلی از جمله مخالفت روسیه نتوانسته تحریمهای شورای امنیت بر ضد ایران را افزایش دهد؛ به اعمال و تشدید تحریمهای یکجانبه پرداخته است.
مدافعان مشروعیت اعمال تحریمهای یکجانبه معتقدند اصل حاکمیت به معنای استقلال و آزادی کشورها در تعیین سیاست داخلی و خارجی خود و اعمال آن بر منابع طبیعی و اقتصادی است؛ به همین دلیل هر دولتی مجاز به قطع یا تحدید رابطه اقتصادی خود با دیگر کشورها است. اما چنین تفسیر موسعی از اصل حاکمیت بدون توجه به سایر اصول و قواعد حقوق بینالملل قابل خدشه است. همان‌طور که دیوان بینالمللی دادگستری (رکن قضایی سازمان ملل متحد) نیز در یکی از پرونده‌‌های خود مقرر داشته است: "حقوق بینالملل متضمن این تعهد برای دولتهاست که در حوزه صلاحیت خود اعتدال را رعایت کنند و از گسترش صلاحیت خود به‌وسیله دادگاه‌‌ها، در مواردی که یک عنصر خارجی وجود دارد پرهیز کنند."[vi]
اعمال تحریمهای یکجانبه از طرف آمریکا به‌ویژه در زمینه تحریمهای ثانویه در مورد جلوگیری از اشخاص ثالث از داد و ستد با ایران ناقض اصل برابری حاکمیت دولت‌‌ها و اصل منع مداخله است. قطعنامه‌‌های متعددی از طرف مجمع عمومی سازمان ملل صادر شده که دولت‌‌ها را از اعمال مقررات فرا سرزمینی منع میکند. بند 2 ماده 7 منشور نیز ناظر بر اصل عدم مداخله در امور داخلی دولتهاست. در واقع آمریکا با اجرای برون‌مرزی قوانین مصوب کنگره، کشورهای دیگر و شرکت‌‌های خارجی را وادار به پیروی از تحریم‌‌هایی که وضع کرده است؛ نموده و در پرتو نفوذ اقتصادی و سیاسی آمریکا، اشخاص ثالث نیز ناگزیر به پیروی شده‌‌اند.
همچنین نباید از نظر دور داشت ماده 2 منشور ملل متحد از کلیه اعضا می‌‌خواهد در روابط بینالمللی خود از تهدید به زور یا استعمال آن علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی هر دولتی یا از هر روش دیگری که با مقاصد سازمان ملل مباینت داشته باشد خودداری نمایند. هیچ تردیدی نیست که همکاری‌‌های بینالمللی یکی از اهداف ملل متحد است و اعمال تحریم اقتصادی به طور جدی آن را تهدید میکند.[vii]
جایگاه عهدنامه مودت در روابط فی‌‌مابین ایران و آمریکا
برقراری تحریمهای یکجانبه از طرف آمریکا از دیدگاه عهدنامه مودت و روابط اقتصادی و حقوق کنسولی نیز قابل تأمل است. عهدنامه مذکور در سال 1955 بین ایران و آمریکا منعقد شده و از آنجایی که لغو یا خاتمه این عهدنامه از سوی هیچ یک از طرفین خواسته یا اجرا نشده است و هم چنین در دعاوی متقابل مورد استناد دو کشور و دیوان بینالمللی دادگستری قرار گرفته است، همچنان معتبر و لازم‌‌الاجراست.[viii]
در بند 1 ماده 10 عهدنامه به آزادی تجارت بین قلمرو طرفین تصریح شده و بند 1 ماده 8 نیز دلالت بر منع طرفین از اعمال رفتار نامساعد نسبت به محصولات طرف دیگر یا محصولاتی که قرار است به مقصد طرف دیگر ارسال گردد، دارد.
با استناد به نقض مفاد همین عهدنامه، ایران پس از خروج یک طرفه ایالات‌متحده آمریکا از برجام، شکایتی را (در تاریخ 16 ژوئیه 2018) به منظور لغو تحریمهای آمریکا به دیوان بینالمللی دادگستری تقدیم نموده است که در حال حاضر در این دیوان تحت رسیدگی قرار دارد. در جلسات برگزار شده‌ی دیوان، آمریکا دلیل برقراری مجدد تحریمها را حفاظت از منافع ملی و امنیت خود دانسته و مدعی شده است طبق عهدنامه مودت که ایران در دفاعیات خود به آن استناد کرده، رفع مناقشات دو طرف ابتدا باید از طریق دیپلماسی حل و فصل گردد و در صورتی که به نحو رضایت‌بخش فیصله نیابد به دیوان ارجاع خواهد شد. بنابراین در این مقطع که طرق دیپلماسی طی نشده است؛ دیوان صلاحیتی رسیدگی ندارد. البته ایران علیرغم تجربه تلخ خود از برجام به عنوان دستاورد مذاکره و دیپلماسی بین طرفین، قبل از زمان ارایه‌ی دادخواست از طریق سفارت سوئیس در تهران دو یادداشت اعتراض دیپلماتیک به ایالاتمتحدهی آمریکا ارسال کرده ولی هیچ پاسخی از سوی این دولت ارائه نشده است؛ از همین رو دیوان بینالمللی دادگستری در تصمیم اخیر خود و دستور موقتی که علیه آمریکا در تاریخ 11/07/97 صادر نمود؛ اعلام کرد که صلاحیت رسیدگی به شکایت ایران از آمریکا بر مبنای پیمان مودت میان دو کشور را دارد. در دستور موقت صادر شده از سوی دادگاه لاهه، از آمریکا خواسته شده است تا مانع از تجارت آزاد و نقل و انتقال مالی مرتبط با دارو و اقلام درمانی، مواد غذایی و محصولات کشاورزی و لوازم یدکی و خدمات مرتبط با ایمنی و امنیت پروازهای غیرنظامی نشود.
در مورد فرجام رسیدگی دیوان به این اختلاف گفتنی است آرای دیوان نسبت به کشورهای طرف دعوا لازم‌الاجرا است و چنانچه رأی صادره از دیوان به نفع ایران باشد و آمریکا از اجرای آن سر باز زند، ایران این بار میتواند به شورای امنیت شکایت کند؛ آنگاه آمریکا خواهد توانست با استفاده از حق وتوی خود، عملاً رأی دیوان را بلااثر کند.
برقراری تحریم از منظر برجام
برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) با توافق نهایی وزرای امور خارجه 5+1 و وزیر امور خارجه ایران در تاریخ 23 تیر 1394 به امضا رسید. سند برجام با توجه به قصد طرفین و محتوای آن یک توافق چندجانبه با ضمانت اجراهای سیاسی است و در چارچوب معاهدات بینالمللی نمی‌‌گنجد. مواد 36 و 37 برجام، ساز و کار‌‌های رسیدگی و تصمیم‌‌گیری در خصوص هرگونه ادعای طرف‌‌های این توافق در خصوص نقض احتمالی تعهدات را پیش‌‌بینی کرده که در واقع موارد پیش‌‌بینی شده، راهبردهای سیاسی است و به همین دلیل است که ایران در طرح دعوا نزد دیوان بینالمللی دادگستری به نقض برجام توسط آمریکا استنادی نکرده و کاملا آگاهانه از طرح موضوعی که با ایراد عدم صلاحیت از سوی آمریکا و دیوان مطرح میشود؛ خودداری نموده است. البته باید توجه داشت از دیدگاه حقوق بینالملل ماهیت برجام تأثیری بر تعهداتی که آمریکا به پشتوانه اصل حسن نیت و عرف و نزاکت بینالمللی ملزم به رعایت آن بوده است؛ ندارد و ذره‌‌ای از اهمیت این تعهدات نمی‌‌کاهد.
به منظور تحکیم پایه‌‌های عملی این توافق، شورای امنیت سازمان ملل متحد طی جلسه 7488 خود، قطعنامه 2231 را شش روز پس از امضای برجام، به تصویب رساند که در آن ضمن لغو قطعنامه‌‌های پیشین تحریمی علیه ایران، برجام را تأیید و خواستار اجرای کامل آن بر اساس برنامه زمانی مندرج در آن گردید[ix] و از کلیه دولتهای عضو، سازمانهای منطقه‌‌ای و بینالمللی خواست اقدامات حمایتی از اجرای برجام را انجام دهند و از انجام اقداماتی که اجرای تعهدات وفق برجام را با مشکل مواجه میکند؛ خودداری کنند. اهمیت قطعنامه شورای امنیت آنجا مشخص می‌‌گردد که در آن تصریح شده است دولتهای عضو سازمان ملل بر اساس ماده 25 منشور ملل متحد مکلف هستند تصمیمات شورای امنیت را پذیرفته و اجرا نمایند. با این اوصاف بدیهی است اقدام امریکا برای خروج یک طرفه از برجام و اعمال مجدد تحریمها بیتوجهی کامل به قطعنامه شورای امنیت است و با هیچ توجیهی قابل دفاع نخواهد بود؛ مانند استدلال برخی حقوق‌دانان آمریکایی مبنی بر اینکه در قطعنامه برای الزام‌آور بودن میبایست از عبارت"تصمیم می‌‌گیرد-decides" استفاده می‌شد در حالی که در پاره‌‌ای از موارد عبارت "فرا می‌‌خواند-Calls upon" خطاب به مخاطبان قطعنامه آورده شده و همین موضوع دلالت بر قصد تدوین‌کنندگان قطعنامه بر الزام‌آور نبودن آن دارد.[x] حتی بر فرض صحت چنین ادعایی بیتوجهی به قطعنامه شورای امنیت به صرف الزام‌آور نبودن آن، همان‌گونه که دکتر ظریف در نامه خود خطاب به دبیر کل ملل متحد در تاریخ 23 مه 2018 اذعان داشته، رفتاری غیرمسئولانه و یکجانبه است که تاثیر مخربی بر حاکمیت قانون، چندجانبه‌گرایی و بنیان‌های دیپلماسی دارد.
سخن پایانی
شکی نیست تحریمهای یکجانبه وضع شده از طرف آمریکا به‌ویژه پس از نقض برجام، مغایر تضمین صلح و تحکیم امنیت جهانی، دست نیازیدن به زور در روابط بینالملل، اصل برابری حاکمیت کشورها، ناقض برقراری همکاری‌‌های بینالمللی عادلانه و منصفانه بر پایه میثاق بینالمللی مربوط به حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، ناقض حق توسعه اقتصادی کشورها، مخالف عهدنامه مودت و نقض آشکار توافقات بعدی طرفین، مغایر اهداف و مقررات سازمان تجارت جهانی که طلایه‌دار گسترش نظام آزاد تجارت در سطح بینالمللی است و به‌طور خلاصه و در قالب یک جمله برخلاف اصول و قواعد حقوق بینالملل است. اما اینکه چرا مثلاً دبیر کل سازمان ملل در واکنش به خروج آمریکا از برجام به ابراز تأسف بسنده میکند[xi] و هیچ اقدام عملی و اجرایی علیه آمریکا اتخاذ نمی‌شود؛ نشان دهنده‌ی این است که منطق حاکم بر دنیا لزوماً حقوقی و قانونی نیست و آشوب اشاره شده برخاسته از عالم قدرت است و نباید فراموش کرد که قدرت سیاسی و مهم‌تر از آن اقتصادی دولتهاست که در تعیین ضمانت اجراهای بینالمللی تعیین کننده است. در چنین شرایطی هدف ایران از طرح شکایت علیه آمریکا در دیوان بینالمللی دادگستری قابل درک به نظر میرسد چرا که ایران می‌کوشد از طریق اثبات حقانیت خود و نشان دادن عدم پایبندی آمریکا به تعهدات بینالمللی، فشار سیاسی و روانی از طرف جامعه جهانی بر آمریکا وارد نماید. اهمیت این اقدام اینجاست که تحریمهای آمریکا در یک روند مبتنی بر قدرت – و نه حق مداری و عدالت- شکل گرفته است و ابزاری است جهت اجرا و پیشبرد اهداف سیاست خارجی دولت آمریکا؛ بنابراین ایران نیز باید با توسل به روش‌هایی از این دست، هزینه‌های سیاسی آمریکا در اعمال زور را افزایش دهد و حقیقت را در مورد چهره حق‌به‌جانب آمریکا نزد افکار عمومی جهانی آشکارتر سازد.
[i] خواجوی، غلامرضا، "تحریم اقتصادی از منظر حقوق بینالملل"، دو فصلنامه دانشنامه حقوق اقتصادی، (پاییز و زمستان 1391)، صص 1 و 6 تا 12.
[ii] فشندی، نوبان؛ قادری، حسین، "بررسی مبانی حقوقی وضع تحریمهای هوشمند علیه ایران و تأثیرات برجام بر این تحریمها"، قانون یار، (تابستان 1396)، ص 139
[iii]Davidson, Elisa, "Legal Boundaries to UN Sanctions", International Journal of Human Rights, Vol. 7, No. 4, (may 2002), PP. 7 to 13. Available at: http://aldeilis.net/english/wp-content/uploads/sites/3/2010/05/2881_Legal-limits-to-UN-sanctions.pdf
[iv]"Iran's nuclear programme 'not harmed by sanctions' ", Daily Telegraph, available at: https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/middleeast/iran/8282578/Irans-nuclear-programme-not-harmed-by-sanctions.html
[v] Crippling Sanctions
[vi] آرایی، وحید؛ قاسمی، ابوالفضل، "تحریم اقتصادی از دیدگاه حقوق بینالملل و بررسی تحریمهای اقتصادی ایران در زمینه هستهای"، اطلاعات- سیاسی اقتصادی، (بهار و تابستان 1396)، ص 75.
[vii] ممتاز، جمشید، "تحریم اقتصادی و حقوق بینالملل عمومی"، دانشکده حقوق و علوم سیاسی (دانشگاه تهران)، (تیر 1360)، صص 222 و 223.
[viii] میر فخرائی، سید حسین؛ پیری صادق، "استناد پذیری عهدنامه مودت 1955درباره تحریمهای غرب علیه ایران"، مطالعات روابط بینالملل، (تابستان 1395)، ص 93.
[ix] دلخوش، علیرضا، "برجام و پسابرجام از دیدگاه حقوق بینالملل"، فصلنامه سیاست خارجی، (بهار 1396)، ص 53
[x] Available at: https://www.lawfareblog.com/new-unscr-iran-does-it-bind-united-states-and-future-presidents
[xi] Statement by the Secretary-General on the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), (08 May 2018), available at: https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2018-05-08/statement-secretary-general-joint-comprehensive-plan-action-jcpoa