کسری عظیم بودجه بخش عمومی از چالش‌های بزرگ هر دولتی است؛ اما در کشوری مانند ایران که بخش درخور توجهی از فعالیت‌های اقتصادی در آن در گرو مخارج جاری و هزینه‌های عمرانی دولت است، این چالش به‌مراتب بزرگ‌تر است. در شرایط تحریم‌های سنگین بین‌المللی که دولت را از بخش بزرگی از درآمدهای خود محروم کرده و نیز در وضعیتی که مبارزه با بیماری همه‌گیر کووید 19، ازجمله تأمین واکسن مورد نیاز جمعیت 84 میلیونی کشور و نیز جبران تبعات تعطیلی‌ها و اختلال‌ها در فعالیت‌های اقتصادی ناشی از این بیماری همه‌گیر، افزایش مخارج دولت را اجتناب‌ناپذیر کرده است، تأمین کسری عظیم بودجه را می‌توان امری خطیر و آزمونی سخت برای دولت تازه برسرکارآمده دانست؛ اما واقعیت سخت آن است که بدون حل این معضل بزرگ امکان تحقق وعده‌های انتخاباتی دولت جدید ممتنع است و نظر به محیط عمومی اقتصاد کشور از تورم تازنده هم‌زمان با رکود فعالیت‌های اقتصادی و بی‌کاری گسترده تا گسترش فقر و توزیع نابرابر فرصت‌ها و درآمدها، شکست دولت در تحقق وعده‌های خود می‌تواند پیامدهای سنگین اجتماعی و سیاسی داشته باشد. بنابراین بررسی راه‌های تأمین کسری بودجه دولت حائز اهمیت بسیاری است.
نکته این مقاله آن است که بدون تردید یکی از ارکان تأمین کسری عظیم بخش عمومی را باید منطقی‌کردن قیمت کالاها و خدماتی دانست که دولت ارائه می‌دهد و یارانه‌های پنهان به‌ویژه یارانه‌های انرژی سهم بزرگی در این مهم دارند. بنابراین اصلاح نظام یارانه‌های کشور از هر نظر اولویت دارد؛ اما باید توجه کرد که این اصلاحات نباید صرفاً برای ایجاد درآمد و تأمین کسری بودجه برای چند سالی که کشور تحت تحریم‌های اقتصادی است صورت گیرد، بلکه هدف آن باید ارتقای کارایی انرژی و به‌طورکلی کارایی عوامل تولید در اقتصاد کشور باشد. این مهم نیز مستلزم نهادسازی و اجرای مجموعه‌ای از اصلاحات بنیادی مانند اصلاح نظام مالی دولت (هم در بخش درآمدها و هم در مدیریت مخارج آن) و تعادل‌بخشیدن به بازارهای چهارگانه کار، کالا و خدمات، پول و سرمایه است.
راه‌های مواجهه با کسری بودجه دولت
منطقاً چند راه برای حل مشکل کسری بودجه بخش عمومی متصور است:
- i) کاهش هزینه‌های دولت
- ii) افزایش درآمدهای بخش عمومی از طریق افزایش مالیات‌ها و منطقی‌کردن عوارض ارائه کالاهای خدمات بخش عمومی (ازجمله قیمت حامل‌های انرژی)
iii) استقراض از بانک مرکزی
- vi) استقراض از مردم و بخش خصوصی از طریق انتشار اوراق قرضه
- v) ترکیبی از همه این روش‌ها (در اینجا استقراض خارجی و نیز فروش منابع ارزی دولت برای تأمین کسری را در نظر نمی‌گیریم).
متأسفانه به‌دلیل حجم عظیم کسری بودجه دولت هیچ‌کدام از این راه‌ها بدون زمینه‌سازی‌های لازم به‌تنهایی یا در ترکیب با راه‌های دیگر، بدون تحمیل تبعات سنگین، قادر به متوازن‌کردن بودجه دولت نیست.
- کاهش هزینه‌های بخش عمومی مثلاً با افزایش کارایی فعالیت‌ها و پروژه‌ها در بخش عمومی تا حد کمی می‌تواند هزینه‌ها را کاهش دهد اما با توجه به شرایط دشوار اقتصادی و بی‌کاری و رکود فعالیت‌ها و اینکه سرانه واقعی مخارج دولت در سال‌های اخیر نزولی بوده است، کاهش قابل توجه مخارج دولت می‌تواند رکود را تشدید کند و نارضایتی عمومی را افزایش دهد.
-افزایش نرخ مالیات‌ها و عوارض مختلف برای تأمین مالی کسری بودجه در شرایط کنونی (به‌دلیل معافیت‌های گسترده و پوشش پایین مالیاتی که موجب می‌شود بار مالیات‌ها بر دوش بخش کوچکی از مؤدیان بیفتد) علاوه بر ایجاد نارضایتی‌های شدید و تأثیر منفی بر فعالیت‌های اقتصادی اصولاً قابل وصول نخواهد بود. اصلاح ساختار مالیاتی و شناسایی مؤدیان جدید یا توسعه پایه مالیاتی هم با توجه به تجربه سال‌های گذشته امری میان‌مدت و بلندمدت است و مستلزم اجرای یک برنامه همه‌جانبه اصلاح ساختار مالی کشور و استقرار نظام هوشمند نوین مالیاتی و افزایش قیمت کالاها و خدمات دولتی بدون انتقال بخشی از درآمدهای ناشی از افزایش قیمت‌ها به خانوارهای کم‌درآمد می‌تواند اعتراضات اجتماعی به همراه داشته باشد.
- استقراض سنگین از بانک مرکزی برای تأمین کسری بودجه به جهش فشارهای تورمی می‌انجامد که با توجه به تورم شدید کنونی می‌تواند انتظارات تورمی و نرخ تورم را افزایش دهد. اگر نرخ تورم و نیز نرخ سود بانکی هر دو پایین و یک‌رقمی بود، شاید می‌شد (بر اساس نظریه مدرن پولی) برای مدتی کسری بودجه را با انتشار پول از سوی بانک مرکزی تأمین کرد؛ اما در شرایط فشارهای تورمی بالا و درعین‌حال تنگنای نقدینگی بسیاری از تولیدکنندگان و خانوارها این سیاست می‌تواند به جهش نرخ تورم و بی‌ثباتی بزرگی در نظام اقتصادی بینجامد. این وضعیتی است که ناتوانی دولت در تأمین مالی بودجه بخش عمومی در شرایط بالاتربودن نرخ واقعی بهره نسبت به نرخ رشد اقتصادی پیش می‌آورد و موجب ناپایداری کسری بودجه می‌شود. مصادیق حدی این وضعیت را در کشورهایی مانند ونزوئلا و زیمبابوه در سال‌های اخیر ملاحظه کرده‌ایم.
- استقراض از بخش خصوصی نیز به شرطی که از طریق بانک‌های تجاری منتهی به افزایش برداشت از منابع بانک مرکزی نشود، در این حجم و با توجه به ارزیابی بخش خصوصی از وضعیت مالی دولت، احتمالاً مستلزم افزایش قابل توجه نرخ‌های بازدهی اوراق قرضه خواهد بود که می‌تواند با افزایش هزینه استقراض و نرخ سود بانکی، به کاهش بیشتر فعالیت‌های اقتصادی و بی‌کاری منتهی شود. بااین‌حال قابل توصیه است که ستاد یا شورای اقتصادی دولت، متشکل از مقامات مسئول اقتصادی، در کنار یک برنامه میان‌مدت برای اصلاح ساختار مالی بخش عمومی، بهترین (به مفهوم کم‌هزینه‌ترین) ترکیب ممکن از روش‌های یادشده برای تأمین مالی کسری بودجه دولت را تنظیم و آماده داشته باشند تا در صورت لزوم به اجرا درآید. احتمالاً در این ترکیب باید به استقراض مستقیم از مردم و توسعه و تعمیق بازار اوراق بدهی‌های دولت و انتشار اوراق قرضه بلندمدت همراه با اصلاح نظام یارانه‌ها با برنامه دقیقی از پرداخت‌های انتقالی توجه بیشتری کرد.
یارانه‌های پنهان و ضرورت اصلاح ساختاری آن
در وضعیتی که هریک از روش‌های تأمین کسری بودجه پیامدهای کم‌وبیش نامطلوبی دارد، طبعاً نگاه اولیای امور به سمت ظرفیت‌های بالقوه‌ای معطوف می‌شود که تبعات منفی کمتری داشته باشند. در رأس این ظرفیت‌ها نیز یارانه‌های پنهان عظیم کالا و خدمات بخش عمومی و به‌ویژه یارانه‌های انرژی قرار دارد. به‌تازگی برخی از مسئولان اقتصادی مانند معاون وزارت اقتصادی و دارایی و نیز رئیس سازمان برنامه و بودجه به حجم عظیم یارانه‌های پنهان و ضرورت حذف این یارانه‌ها اشاره کرده‌اند. معاون اقتصادی رئیس‌جمهور نیز در مبارزات انتخاباتی خود به لزوم حذف این یارانه‌ها و انتقال بخشی از منابع مالی حاصل به خانوارها نظر داده بود. رهبری نیز به لزوم بررسی یارانه‌های پنهان و نحوه منطقی‌کردن قیمت حامل‌های انرژی توسط مسئولان، در ملاقات با هیئت دولت پس از کسب رأی اعتماد دولت از مجلس اشاره کردند که حاکی از توجه مسئولان بالای کشور به این مهم است. منطقی‌کردن قیمت کالاها و خدماتی که از سوی بخش عمومی تولید و ارائه می‌شود، ازجمله قیمت حامل‌های انرژی، همواره مورد نظر کارشناسان و مدیران اقتصادی کشور بوده است و سیاست‌های مشخصی نیز در این مورد تحت عنوان «هدفمندکردن یارانه‌ها» در برنامه سوم توسعه (سال‌های 1379-1383) و برنامه‌های بعدی توسعه آمده بود؛ اما متأسفانه یا از اجرای آن برنامه‌ها جلوگیری شده یا برنامه‌ها به نحو مطلوب اجرا نشده است. یارانه‌های انرژی هم از جهت حجم آن 1 و هم به‌دلیل نحوه توزیع آن بسیار زیان‌بار بوده و اجرانشدن یک برنامه صحیح و بلندمدت منطقی‌کردن قیمت‌های حامل‌های انرژی، آن‌هم در شرایط نرخ‌های بالای تورم، آسیب‌های جدی نه‌تنها به بخش انرژی کشور بلکه به سایر بخش‌ها و کل اقتصاد کشور وارد کرده است. دامنه و وسعت این آسیب‌ها به اندازه‌ای است که هر ناظر علاقه‌مند به توسعه اقتصادی ایران را متأثر می‌کند. به قول معروف «یکی داستان است پر آب چشم».
این تأثیرات منفی از قاچاق حامل‌های انرژی به خارج از کشور تا بالابودن شدت انرژی در ایران در فرایندهای تولید کالا و خدمات نسبت به متوسط نرخ‌های شدت انرژی در جهان را در بر می‌گیرد. تداوم سیاست یارانه‌های پنهان موجب اتلاف منابع عظیم انرژی طی سالیان متمادی بوده است. اگر این منابع انرژی به‌جای مصرف ناکارآمد، صادر می‌شد می‌توانست منابع مالی قابل توجهی برای کشور ایجاد کند که تا برای مثال در بخش‌های بهداشت و درمان و آموزش‌وپرورش یا زیرساخت‌ها سرمایه‌گذاری شود و جامعه در مقابل پدیده‌ای مانند ویروس کرونا این‌چنین آسیب‌پذیر نباشد یا کیفیت آموزشی آن در مجامع بین‌المللی موجب شرمساری نشود و مثلاً در قرن بیست‌ویکم حداقل مراکز استان‌های کشور به شبکه قطار برقی متصل شده باشد و... . علاوه بر حجم عظیم، نحوه توزیع یارانه‌های انرژی به نابرابری‌ها دامن زده است به‌طوری‌که برخورداری دهک‌های بالای درآمدی 20 برابر دهک‌های پایین برآورد شده است. این خود منشأ بسیاری از ناخشنودی‌های گروه‌های کم‌درآمد جامعه است.
سیاست اختلال در قیمت‌های تعادلی انرژی و پایین‌نگه‌داشتن اداری این قیمت‌ها از سوی دیگر، علاوه بر انتشار گازهای گلخانه‌ای بیش از متوسط جهانی به ازای واحد تولید، ناشی از شدت بالای انرژی‌های فسیلی، در عدم سرمایه‌گذاری خصوصی در صنایع پایین‌دستی نفت یعنی توسعه پالایشگاه‌ها به‌دلیل به‌صرفه‌نبودن تولید فراورده‌های نفتی و نیز در عدم بازسازی و نوسازی صنعت برق کشور به‌دلیل سودآورنبودن این سرمایه‌گذاری‌ها، مؤثر بوده است. ناکارایی سوخت خودروهای ساخت داخل کشور را نیز می‌توان تا حدود زیادی ناشی از همین سیاست‌های اختلال در قیمت‌های انرژی دانست؛ چراکه قیمت‌های پایین سوخت طی سالیان متمادی انگیزه‌ای برای ارتقای کارایی سوخت در خودروهای ساخت داخل ایجاد نکرد.
ویژگی‌های سیاسی اقتصاد انرژی
سیاست‌های یادشده درباره سوبسید حامل‌های انرژی کشور مخصوص ایران نیست و تا حدودی در کشورهای درحال‌توسعه صادرکننده نفت، از آمریکای لاتین تا آفریقا و خاورمیانه، عمومیت داشته است؛ به‌طوری‌که برخی از نویسندگان اظهار کرده‌اند در این کشورها (که در ادبیات مرتبط دولت‌های رانتی نیز خوانده شده‌اند) عرضه حامل‌های انرژی با قیمت‌های بسیار پایین‌تر از قیمت‌های بین‌المللی در واقع بخشی از همان سیاست توزیع رانت نفت (و گاز) اما در سطحی وسیع‌تر است. در واقع بسیاری از سیاست‌مداران در این کشورها با چشم‌پوشی از کارایی انرژی و نفت برای کسب یا حفظ محبوبیت کوتاه‌مدت خود سیاست عرضه حامل‌های انرژی به قیمت پایین‌تر از قیمت‌های جهانی را با وجود آثار زیان‌بار بلندمدت آن دنبال کرده‌اند و اعتنایی هم به انتقاد کارشناسان نداشته‌اند؛ زیرا درآمدهای آسان صادرات نفت، به‌ویژه در شرایط بالابودن قیمت‌های بین‌المللی آن، آثار زیان‌بار این سیاست‌ها را پوشش داده است. به همین دلیل نیز شدت انرژی در اکثر این کشورها بسیار بالا و کارایی انرژی و صنایع انرژی‌بر در آن‌ها بسیار پایین بوده است؛ اما مشکل هنگامی ظاهراً می‌شود که درآمدهای نفت به‌دلیل سقوط قیمت‌ها یا تحریم‌های بین‌المللی کاهش می‌یابد. در این زمان سیاست‌مداران در این کشورها به یاد منطقی‌کردن قیمت‌های انرژی می‌افتند.
در هر حال باید توجه کرد که به موازات توجه سازمان ملل و دیگر سازمان‌های ذی‌ربط بین‌المللی به موضوع فقر انرژی به عنوان یکی از مؤلفه‌های مهم محرومیت در کشورهای درحال‌توسعه و ضرورت دسترسی همگان به انرژی مدرن (برق)، به‌طور هم‌زمان کاهش و حذف یارانه‌های انرژی فسیلی به‌خصوص برای کنترل انتشار گازهای گلخانه‌ای و تغییرات اقلیمی و گرمایش زمین در سطح جهانی، مورد تأکید سازمان‌های بین‌المللی و بین دولتی قرار می‌گیرد. این روند، به‌ویژه پس از تشکیل گروه 20 متشکل از بزرگ‌ترین اقتصادهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه جهان به اضافه اتحادیه اروپا در سال 2009 که حذف سوبسیدهای انرژی‌های فسیلی را در دستور کار خود قرار داد، ظهور و نمود بیشتری پیدا کرده است. بنابراین ممکن است در آینده کاهش و حذف سوبسید سوخت‌های فسیلی خود به یک موضوع مهم بین‌المللی در کنار مسائل مهم دیگر مانند انتشار گازهای گلخانه‌ای و رعایت حقوق بشر در روابط بین کشورها تبدیل شود.
علاوه بر سطح بین‌المللی در سطح ملی نیز اقتصاد انرژی از حساسیت سیاسی-اجتماعی بالایی برخوردار است. از آنجا که در اقتصادهای مدرن حامل‌های انرژی تقریباً در تمام فرایندهای تولید کالا و خدمات مورد استفاده قرار می‌گیرند، هر تصمیمی در مورد انرژی و قیمت حامل‌های آن از یک سو خانوارها و از سوی دیگر گروه‌های دارای علایق ویژه اقتصادی و مالی مانند صاحبان صنایع و اتحادیه‌های تجاری و نیز بوروکراسی و نهادهای اداری و مالی را تحت تأثیر قرار می‌دهد. همین موضوع به خوبی ماهیت سیاسی اقتصاد انرژی را نشان می‌دهد. این پیچیدگی از سوی دیگر به دشواری تشخیص انگیزه‌ها و اهداف بازیگران سیاسی و سیاست‌گذاران از اصلاح یارانه‌های انرژی بستگی دارد. برای کارشناسان اقتصادی یک سیاست اقتصادی که در مجموع تابع رفاه اجتماعی را افزایش دهد، سیاستی قابل توصیه است؛ اما هدف بازیگران سیاسی از تغییر سیاست‌های یارانه‌ای ممکن است متفاوت باشد و این اهداف ممکن است تأمین مخارج پروژه‌های خاص یا افزایش پرداخت‌های انتقالی به گروه‌های ویژه اجتماعی و... را دربر گیرد. بنابراین علاوه بر وجود یک برنامه کارشناسی بلندمدت برای منطقی‌کردن قیمت‌های انرژی، اطمینان از حمایت خانوارها، مراکز قدرت و جناح‌های سیاسی ذی‌نفع و بانفوذ و گروه‌های صاحبان علایق و صنایع مرتبط با انرژی، همراهی و آمادگی دستگاه اداری نیز برای موفقیت برنامه اصلاح ساختاری نظام یارانه‌ها ضروری است.
نکته اینجاست که رویکرد به‌اصلاح نظام یارانه‌های انرژی، یعنی افزایش قیمت حامل‌های انرژی به سطوح متناسب با قیمت‌های بین‌المللی، با هدفی غیر از ارتقای بلندمدت بهره‌وری انرژی و مثلاً صرفاً برای تأمین کسر بودجه دولت در چند سال معین یا تأمین مخارج خاص یا پرداخت‌های انتقالی مورد نظر سیاست‌گذاران، بذر شکست این اصلاحات را در دل خود دارد؛ زیرا همان‌طور که خصوصی‌سازی شرکت‌ها و دارایی‌های عمومی با هدفی غیر از ارتقای کارایی اقتصادی، مثلاً درآمدزایی برای دولت، می‌تواند به‌جای اصلاح ساختار اقتصادی و ارتقای بهره‌وری عوامل تولید، تبعاتی منفی مانند فساد گسترده اداری-مالی و حتی گسترش بی‌کاری را در پی داشته باشد، افزایش قیمت حامل‌های انرژی صرفاً برای تأمین کسری بودجه بخش عمومی نیز بدون اجرای یک برنامه بلندمدت بهره‌برداری صحیح از منابع انرژی، می‌تواند به‌جای اصلاح ساختاری تولید و مصرف حامل‌های انرژی تنها منجر به تورم و بی‌ثباتی بیشتر اقتصادی و نارضایتی عمومی شود.
تجربه‌های قبلی
طبیعی است که قبل از اجرای یک برنامه جدید حذف یارانه‌های انرژی تجارب قبلی کشور بلکه تجربه کشورهای دیگر با دقت مطالعه و تجزیه و تحلیل شود. در مورد برنامه اصلاح نظام یارانه‌های حامل‌های انرژی در سال 1389 گزارش‌های کارشناسی رسمی که نحوه اجرا و نتایج این برنامه را پس از گذشت بیش از 10 سال از دیدگاه دولت ارزیابی کنند، در دست نیست. شاید چنین گزارش‌هایی تنظیم شده اما منتشر نشده باشد؛ زیرا در سایت‌های اینترنتی سازمان‌های ذی‌ربط مانند وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها و مرکز پژوهش‌های مجلس گزارشی از نحوه اجرا، عملکرد و میزان موفقیت این برنامه 10 ساله پس از اجرای آن نمی‌توان یافت. مقاله‌ها و گزارش‌هایی توسط پژوهشگران داخلی و خارجی ازجمله کارشناسان بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول، بخش‌های پژوهشی سازمان ملل و برخی از دانشگاه‌ها و مؤسسات منتشر شده است؛ در زیر به مهم‌ترین نکاتی که در برخی از این گزارش‌ها آمده اشاره خواهد شد.2 یک نکته مهم در مورد برنامه هدفمندی یارانه‌ها در سال 1389 زمینه‌سازی خوب برای آن بود که در پذیرش اجتماعی اجرای برنامه مؤثر بوده است. در برخی از گزارش‌ها این زمینه‌سازی و آمادگی دولت برای پرداخت انتقالی به خانوارها را درس‌گیری از ناآرامی‌های شهری که در سال 1386 و پس از افزایش ناگهانی قیمت سوخت به وجود آمد، دانسته‌اند. ایجاد حساب بانکی برای همه خانوارها حتی آن‌هایی که قبلاً حساب بانکی نداشتند و قراردادن اولین پرداخت انتقالی بدون حق برداشت تا روز شروع برنامه در این حساب‌ها، خانوارها را مطمئن کرد که بخشی از درآمد افزایش قیمت حامل‌های انرژی به حساب آن‌ها ریخته خواهد شد. هرچند دولت به دلیل مشکلات شناسایی دقیق خانوارهای هدف، پرداخت‌های انتقالی را به همه خانوارها انجام داد؛ اما چون خانوارهای کم‌درآمد کمتر از حامل‌های انرژی استفاده می‌کردند، در شروع برنامه این طرح تا حدودی در بهبود توزیع درآمدها نیز اثر گذاشت. این تأثیر به‌خصوص در شهرهای کوچک و روستاها که انرژی سرانه کمتری مصرف می‌کنند بیشتر قابل مشاهده بود. به همین دلیل با وجود آنکه قیمت بنزین تقریباً 400 درصد، قیمت گاز طبیعی حدود 700 درصد، قیمت گازوئیل حدود هزار درصد و برق حدود 300 درصد افزایش یافت ناآرامی‌های اجتماعی رخ نداد. گزارش‌ها نشان می‌دهد که تقاضا برای حامل‌های انرژی و نیز انتشار گازهای گلخانه‌ای در دو سال اول اجرای برنامه چند درصد کاهش یافته؛ اما پس از آن دوباره به مسیر افزایشی بازگشته است. عدم اجرای فازهای بعدی برنامه هدفمندی یارانه‌ها و تورم فزاینده که قیمت‌های نسبی را به ضرر حامل‌های انرژی تغییر داد، در این روند معکوس تأثیر داشته است.
مهم‌ترین دلایل عدم موفقیت این برنامه، ناکامی در حفظ ثبات مؤلفه‌های مهم اقتصاد کلان مانند توازن بودجه دولت و افزایش تورم بوده است. عدم اجرای دقیق برنامه مصوب ازجمله در تعیین نرخ پرداخت‌های انتقالی و همگانی‌بودن این پرداخت‌ها موجب شد پرداخت‌های انتقالی به خانوارها از درآمد حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی فزونی گیرد. از آنجا که فازهای بعدی برای منطقی‌کردن قیمت‌ها اجرا نشد، به‌تدریج کسری بودجه ناشی از این عدم توازن به قلم مهمی در کسری بودجه دولت تبدیل شد. افزایش نرخ تورم هم ضمن خنثی‌کردن تأثیر افزایش قیمت حامل‌ها بر تقاضای انرژی، سهم پرداخت‌های انتقالی در بودجه خانوارها و اهمیت آن در بهبود برابری توزیع درآمدها را کاهش داد. ظاهراً محاسبات اولیه بر اساس آزادکردن سالانه معادل 50 تا 60 میلیارد دلار سوبسید انرژی، انتقال 30 میلیارد دلار به خانوارها به‌صورت پرداخت‌های نقدی و سرمایه‌گذاری معادل
10 تا 15 میلیارد دلار در ارتقای کارایی انرژی بوده است. اما همان‌طور که گفته شد این برنامه به‌صورت دقیق اجرا نشد و تأمین بخشی از پرداخت‌های انتقالی به بودجه عمومی دولت تحمیل شد. همچنین هدف‌های مربوط به تغییر فناوری‌های تولید به فناوری‌های انرژی-کارا تحقق پیدا نکرد که نشان می‌دهد تجدید ساختار بخش‌های تولیدی برای بهره‌وری بالاتر انرژی زمان بیشتر و اجرای برنامه‌های دقیق‌تری را می‌طلبد. در مورد چگونگی اجرا و نتایج و پیامدهای اقتصادی افزایش قیمت بنزین در آبان 1398 نیز گزارش رسمی از ارگان‌های ذی‌ربط مانند وزارت اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه‌وبودجه، سازمان هدفمندی یارانه‌ها و... در دست نیست. گزارشی در سال 2020 میلادی تحت عنوان دلالت‌های مالی و رفاه (اجتماعی) افزایش قیمت بنزین (در سال 1398) از کارشناسان بانک جهانی 3 منتشر شده است که در آن بر اساس گزارش به‌روزشده بودجه خانوار اثرات و تبعات افزایش قیمت بنزین در پاییز سال 1398 بررسی شده است. بر اساس این گزارش افزایش قیمت بنزین در آبان 98 مستقیماً و به‌طور متوسط 2.8 درصد و به‌طور غیرمستقیم 3.4 درصد رفاه خانوارها را پایین‌تر آورد. اگر فقر را با معیار هزینه 5.5 دلار در روز حساب کنیم این افزایش قیمت موجب افزایش کلی فقر به میزان 2.9 درصد بوده است. به‌طورکلی خانوارهای فقیر هفت درصد رفاه خود را از دست دادند؛ درحالی‌که کاهش رفاه خانوارهای ثروتمندتر پنج درصد بوده است. این گزارش نتیجه‌گیری کرده بود که اگر حدود 70 درصد درآمد ایجادشده از افزایش قیمت بنزین به خانوارهای کم‌درآمد بازمی‌گشت از افزایش فقر نسبت به قبل از افزایش قیمت بنزین جلوگیری می‌شد. رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه در زمان افزایش قیمت بنزین اعلام کرده بود که یکی از اهداف گران‌ترکردن بنزین بازتوزیع درآمد حاصل بین مردم بوده و از شروع توزیع انتقالی یارانه‌های نقدی بین 18 میلیون خانوار کشور گزارش داده بود. اگر شناسایی خانوارها درست انجام شده باشد این انتقال می‌توانست تا حدودی از گسترش فقر جلوگیری کند. از آنجا که هم‌اکنون و در دو سال بعد از افزایش قیمت بنزین در سال 1398 سطح عمومی قیمت‌ها به‌شدت افزایش یافته و مطابق گزارش‌های رسمی شمار خانوارهای زیر خط فقر نسبت به آن سال بیشتر شده است شایسته بود گزارشی رسمی از نحوه اجرا و نتایج افزایش قیمت بنزین در سال 1398 منتشر می‌شد تا بتوان ارزیابی دقیقی از نتایج این افزایش قیمت بنزین به دست آورد.
حوادثی که با افزایش قیمت بنزین آبان 1398 روی داد حساسیت‌های اجتماعی-سیاسی اصلاح یارانه‌های پنهان انرژی را نشان داد. ایراد بزرگی که به این برنامه اصلاح قیمت یک حامل انرژی مهم گرفته شده است، به عدم زمینه‌سازی لازم برای اجرای آن و نیز افزایش ناگهانی قیمت یک حامل انرژی خارج از چارچوب یک برنامه همه‌جانبه اصلاح حامل‌های انرژی برمی‌گردد. افزایش ناگهانی و چندبرابری قیمت بنزین بدون اطلاع‌رسانی‌های قبلی به مردم و دادن آگاهی‌های لازم نسبت به ضرورت، اهداف، نحوه اجرا و چگونگی انتقال بخشی از درآمد حاصله به خانوارهای کم‌درآمد شوک بزرگی بر جامعه وارد کرد و اعتراض‌های زیادی در شهرهای مختلف کشور برانگیخت که پیامدهای تأسف‌آوری داشت. بنابراین متقاعدکردن جامعه نسبت به ضرورت و نیز انتفاع اکثریت جامعه از اجرای یک برنامه اصلاح یارانه‌های انرژی از الزامات اجرای این برنامه‌ها و ویژگی‌های حکمرانی خوب است. گفت‌وگو و تبادل نظر با مردم و گذاشتن جزئیات اصلاحات برای ایجاد حس مالکیت اصلاحات از سوی مردم حیاتی است.
اصولی که برای موفقیت اصلاح نظام یارانه‌ها باید در نظر گرفت
در ادبیات اقتصادی اعطای یارانه‌های پنهان به‌طورکلی و یارانه‌های انرژی فسیلی به‌خصوص، سیاست اقتصادی غیر اصولی محسوب می‌شود که از جهات مختلف به نظام اقتصادی و اجتماعی آسیب می‌زند و چنانچه در شرایطی ضرورت یابد، باید با برنامه مشخص برای مدتی کوتاه و مشخص اجرا و پس از رفع ضرورت حذف شود. صندوق بین‌المللی پول در گزارشی (IMF, 2013b) تأکید می‌کند که سوبسیدهای سوخت فسیلی به‌طور بنیادی ناپایدار است، آثار مخرب اقتصادی، محیط‌زیستی و اجتماعی آن‌ها شدید و شامل اختلال در بازارها، ایجاد بار سنگین مالی برای دولت، افزایش انتشار گازهای گلخانه‌ای، فقر و نابرابری درآمدها است. بنابراین در بحث یارانه‌های انرژی بحث‌های نظری و تجربه کشورهای مختلف برای حذف یارانه‌های انرژی فسیلی با هدف حداقل‌کردن اثرات منفی کوتاه‌مدت این تغییر سیاست بر تولیدکنندگان و خانوارها مورد توجه قرار می‌گیرد. موارد زیر را می‌توان خلاصه اصولی دانست که برای حذف یارانه‌های انرژی‌های فسیلی پیشنهاد شده است.
- ارتباط متقابل با جامعه و جبران اثرات منفی حذف یارانه‌ها برای مدیریت اقتصاد سیاسی کلیدی است. چنانچه یارانه‌های انرژی بدون ملاحظات جبرانی حذف شوند، ممکن است هم خانوارها و هم تولیدکنندگان در کوتاه‌مدت متضرر شوند. لازم است یک کارزار فراگیر اطلاع‌رسانی به‌موقع، شفاف و قابل اعتماد برای آگاهی‌دادن به جامعه از منافع کلی اصلاحات یارانه‌ها و برنامه‌های دولت برای کنترل شوک‌های قیمتی که ممکن است متعاقب حذف یارانه‌ها پیش آید و جبران ضرر و زیان گروه‌هایی که در کوتاه‌مدت متضرر می‌شوند، انجام شود. پرداخت‌های انتقالی به گروه‌های هدف هم از لحاظ نظری و هم در تجربه کشورها از بهترین شیوه‌های اتخاذشده برای آماده‌کردن زمینه برای حذف یارانه‌های انرژی و خنثی‌کردن اثرات منفی آن بوده است.
- اصلاح نظام یارانه‌ها فرصت مناسبی برای تقویت سیستم حمایتی کشور و تأمین اجتماعی از خانوارهای کم‌درآمد و گروه‌های هدف است. در کشور ما که این شبکه حمایتی وجود دارد، اصلاح نظام یارانه‌ای را باید به فرصتی برای تقویت و کارایی بیشتر این نظام تبدیل کرد؛ به‌طوری‌که بتوان حتی در بلندمدت با حداقل هزینه اجرائی از خانوارهای کم‌درآمد و گروه‌های هدف از طریق پرداخت‌های انتقالی یا کمک‌های مستقیم حمایت کرد.
- استقرار سیستمی برای سرمایه‌گذاری مجدد و توزیع مناسب درآمدهای حاصل از منطقی‌کردن قیمت حامل‌های انرژی. این سرمایه‌گذاری‌ها طبعاً باید از طریق ایجاد نهادهای مناسب سازگار با راهبرهای بلندمدت توسعه و کارایی انرژی در کشور باشد. چنانچه منابع حاصل از منطقی‌کردن قیمت حامل‌های انرژی با شفافیت و کارایی و نهادینه‌شده سرمایه‌گذاری شود، می‌تواند خود شیوه‌ای برای بازگرداندن منافع حاصل از حذف یارانه‌ها به شهروندان باشد. این موضوع به‌خصوص در کشورهای با منابع غنی انرژی مانند کشور ما که دارای صندوق‌های توسعه بین نسلی از محل درآمدهای منابع انرژی هستند اهمیت دارد و ضروری است برنامه‌های ارتقای فناوری‌های انرژی از محل درآمدهای منطقی‌کردن قیمت حامل‌های انرژی با برنامه‌های توسعه‌ای بین نسلی صندوق‌های توسعه سازگار شوند. به‌هرحال با توجه به ماهیت سیاسی اقتصاد انرژی موفقیت این اقدامات مستلزم هماهنگی‌های لازم بین بازیگران سیاسی مؤثر در تصمیم‌گیری‌های راهبردی اقتصادی کشور است.
- مدیریت نوسانات قیمتی انرژی از طریق هموارکردن نوسانات در فواصل زمانی مناسب برای انتقال تغییر قیمت‌های بین‌المللی به داخل کشور. این موضوع در جریان اصلاح نظام یارانه‌های انرژی و بعد از آن تا زمان انطباق کامل بازارهای داخلی کشور با بازارهای بین‌المللی انرژی اهمیت دارد. تجربه اصلاحات اخیر نظام یارانه‌های انرژی در برزیل، هند، اندونزی و دیگر کشورها می‌تواند مورد توجه قرار گیرد. سازوکارهای مختلفی برای انطباق خودکار قیمت‌های انرژی در داخل با بازارهای بین‌المللی در کشورهای مختلف مورد استفاده قرار گرفته است که از آن‌ها هم می‌توان استفاده کرد. در عین حال لازم است به زمان مناسب و تدریجی‌بودن و شفافیت اقدامات در اجرای برنامه حذف یارانه‌های انرژی تأکید کرد.
- علاوه بر مقررات‌زدایی از قیمت‌های اداری برای حامل‌های انرژی، سیاست‌های تکمیلی هم لازم است. شواهد زیادی از کشورهای مختلف حاکی است که خانوارها و تولیدکنندگان به‌خصوص در کوتاه‌مدت با موانع مختلفی برای تطبیق شرایط خود با قیمت‌های غیرسوبسیدی مواجه هستند. برای تطبیق با قیمت‌های غیراداری و متغییر حامل‌های انرژی غیرسوبسیدی سرمایه‌گذاری‌ها مختلف و زمان مناسبی برای ارتقای فناوری‌های مناسب لازم است. بنابراین اصلاحات نظام سوبسید انرژی را درواقع باید به‌عنوان جزء و مؤلفه‌ای از اصلاحات بزرگ‌تر اقتصادی شامل ایجاد سیستم قیمت‌گذاری غیردولتی قیمت حامل‌های انرژی، اصلاح رابطه مالی دولت و بخش نفت و گاز و سایر منابع پایان‌پذیر، اصلاح مالیه دولت (هم در بخش مخارج و هم در ساختار درآمدها) و موازنه بودجه دولت و اصلاحات اقتصاد کلان ازجمله اصلاح ساختار بازارهای مالی و پولی و سیستم بانکی در نظر گرفت.
اصلاحات نظام یارانه انرژی مقدمه اصلاحات بنیادی در اقتصاد
بنا بر مطالبی که گذشت، ضرورت اصلاح نظام یارانه‌ای کشور ایجاب می‌کند هرچه زودتر برنامه دقیق و حساب‌شده‌ای برای این منظور تنظیم شود. بااین‌حال باید توجه کرد موفقیت در اجرای این برنامه مستلزم رعایت اصول یادشده از نظر اقناع افکار عمومی و جلب اعتماد جامعه نسبت به ضرورت این اصلاحات، شناسایی گروه‌های هدف و تنظیم برنامه پرداخت‌های انتقالی برای خنثی‌کردن تأثیر افزایش قیمت حامل‌های انرژی، زمان مناسب اجرای برنامه و شفافیت در نحوه اجرا و هدایت درآمدهای ایجادشده برای حمایت از گروه‌های هدف، سرمایه‌گذاری در فناوری‌های نوین ارتقای کارایی انرژی، هماهنگی بین بازیگران سیاسی و گروه‌های اجتماعی-اقتصادی ذی‌نفع در این اصلاحات، ایجاد نهادهای غیردولتی قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی در پایان اصلاحات نظام یارانه‌ها و زمینه‌سازی برای اصلاحات مرتبط دیگر است. این اصلاحات بنیادی دامنه وسیعی از ایجاد نهاد غیردولتی قیمت‌گذاری انرژی، تکمیل و کارآمدکردن شبکه حمایتی و تأمین اجتماعی در کشور، اصلاح روابط مالی دولت با بخش نفت و منابع پایان‌پذیر، ایجاد یک نظام مالیاتی مبتنی بر نظریه‌های نوین اقتصادی از نرخ‌های بهینه مالیات‌ها و تجربه‌های موفق کشورها در ایجاد نظام هوشمند مالیاتی همراه با بازنگری در کل نظام ناکارآمد مالیاتی کنونی کشور، تنظیم نظام بودجه‌ای مبتنی‌بر عملکرد و نتیجه،4 برنامه ارتقای کارایی دستگاه اجرائی و اصلاحات بازارهای مالی و پولی و نظام بانکداری کشور را دربر می‌گیرد. برای اجرای تمام این اصلاحات، نظریه‌های علمی و تجربیات کشورهای مختلف و خوشبختانه اقتصاددانان تحصیل‌کرده و نیروی زبده کارشناسی در داخل کشور وجود دارد. البته در صورت لزوم می‌توان از کمک‌های کارشناسی سازمان‌های بین‌المللی ذی‌ربط نیز استفاده کرد. امید است حال که گفته می‌شود هماهنگی زیادی بین مراکز قدرت سیاسی و تصمیم‌گیری‌های کلان اقتصادی در کشور ایجاد شده است، مسئولان امر متوجه خطیربودن شرایط شده، فرصت را غنیمت شمرده و با عزم و اراده‌ای قوی چهار سال آینده را به دوران اصلاحات واقعی نظام اقتصادی ایران تبدیل کنند. ممکن است این فرصت‌ها تکرار نشود.
1-از قول رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور ارزش یارانه‌های پنهان انرژی معادل 63 میلیارد دلار ذکر شده است. معاون وزارت اقتصاد هم اخیراً ارزش کل یارانه‌های پنهان را حدود 105 میلیارد دلار برآورد کرده است.
2- Clements, B. et. Al. (2013), “Subsidy Feform: Lessons and Implications. IMF.
Coady, D. et. Al. (2015), “How Large Are Global Energy Subsidies?” IMF Working Papers.
Vagliasindi, M. (2012), “Implementing Energy Subsidy Reforms: An Overview of the Key Issues”, World
Bank Group.
Solaymani, S. (2019), “Energy subsidy reform evaluation research – reviews in Iran” GreenHous Gases, Science and Technology.
World Economic Forum (2013) “Lessons Drawn from Reforms of Energy Subsidies”
3- Atamanov, A., M. M. Dehzooei and M. Wai-Poi (2020) “Welfare and Fiscal Implications from Increased Gasoline Prices in the Islamic Republic of Iran” World Bank Group.
4- Performance and Result Based Budgeting