رگلاتوری موضوعی است که مدت‌هاست در سطوح مختلف وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها مسئول در حوزه صنعت به‌کرات به بحث و تبادل‌نظر گذاشته می‌شود و هر جا صحبت از نقش جدید وزارت نفت، نیرو و سازمان‌های مسئول در حوزه انرژی مطرح است از اصطلاح رگلاتوری سخن به میان می‌آید. شاید پرسیده شود که رگلاتوری چیست و چه حوزه‌هایی را در برمی‌گیرد؟ به‌طورکلی رگلاتوری در لغت به معنی کنترل و هدایت بر پایه قاعده، اصل، روش یا قانون است.
به‌عبارتی‌دیگر توجیه یک سازوکار برای کارکرد دقیق است. بنابراین به‌طور اختصار می‌توان گفت که موسسه و یا نهاد رگلاتور براساس قانون جهت حصول اطمینان از انطباق با مقررات قانونی و نیل به مقاصد شکل می‌گیرد. یک موسسه مستقل دولتی یا غیردولتی دارای اختیار قانونی برای اعمال اختیارات مستقل در برخی حوزه‌های فعالیت و در یک مقوله صلاحیت تنظیمی یا نظارتی است که معمولاً" بر مبنای قانون شکل می‌گیرد. حیطه مسئولیت و فعالیت مؤسسات رگلاتوری، امور انرژی، امور آب، تنظیم‌گری مالی، تنظیم بانک‌ها، ایمنی غذایی، ایمنی و سلامت شغلی و سلامت عمومی، تنظیم امنیت سایبری، تنظیم و پایش آلودگی، تنظیم کالاهای درمانی، ارتباطات راه دور، مقررات وسیله نقلیه و خودرو و نظایر آن است. هدف و فلسفه وجودی رگلاتوری، قانونمندسازی شرکت‌های عرضه‌کننده خدمات و درواقع قانون نظارت و کنترل شرکت‌ها، باهدف تأمین منافع عمومی است. در این راستا منافع عمومی و ازجمله منافع همه ذینفع‌ها حکم می‌کند که:
1-این شرکت‌ها موظف هستند که خدمات خود را به مشتریانی که در حوزه خدماتی آن‌ها قرار داشته و می‌توانند از عهده پرداخت هزینه این‌گونه خدمات برآیند، بدون تبعیض و به‌صورت ایمن و قابل‌اطمینان عرضه کنند.
2-در صورت عدم ارائه خدمات در حد قابل‌قبول، نهاد رگلاتوری می‌تواند طبق قانون و مقررات تصویب‌شده، شرکت عرضه‌کننده خدمـــات را جریمــه نقدی کرده و حتی آن را رد صلاحیت (ابطال مجوز فعالیت شرکت) کند.
3-این شرکت‌ها باید از سلامت مالی قابل‌قبول برخوردار باشند و با سندسازی و پنهان‌کاری‌های مختلف مبالغ بیش از حق واقعی خدمات ارائه‌شده دریافت نکرده و یا در حق جامعه و مردم اجحاف نکنند.
4-هزینه‌های ناشی از بازدهی نامناسب حاصل از فرسودگی و فن‌آوری‌های قدیمی که از محل ذخیره استهلاک بازسازی نشده است، تلفات بین‌راهی و غیره نیز هزینه‌های ناشی از سوء مدیریت به‌حساب مصرف‌کنندگان منظور نشده و از مردم اخذ نگردد.
5-سود معقولی برای سرمایه منظور شود، به‌طوری‌که در صورت ضرورت به سرمایه‌گذاری‌های جدید موجب علاقه‌مندی سایر سرمایه‌گذاران شود.
درواقع وجود یک قانـــون برای فعالیت رگلاتوری همانند وجود یک توافق‌نامه قانونی میان دولــت (حکومت) و شرکت‌های ارائه‌کننده خدمات مربوطه است، که بر طبق آن شرکت ارائه‌کننده خدمات متعهد می‌شود که خدمات خود را به‌صورت ایمن، قابل‌اطمینان و بدون تبعیض و برابر تعرفه ارائه دهد. در مقابل دولت یا موسسه رگلاتوری نیز متعهد است تا تعرفه‌های مربوطه را براساس تمام هزینه‌های مشروع و بر حق این شرکت‌ها به‌گونه‌ای محاسبه کند که شامل سود معقولی بر آن‌ها باشد. این‌گونه توافق در متون مربوطه، به‌عنوان یک پیمان نظارتی شناخته‌شده است. اگر این شرایط و قیمت‌ها واقعاً" برای بخش خصوصی توجیه اقتصادی نداشته باشد، باید با ارائه اسناد و مدارک و مذاکره با سازمان رگلاتوری نسبت به اقناع آن اقدام کند. بدیهی است که یک سازمان رگلاتوری مسئول و قانون‌مند نیز به‌طورمعمول اقدامات خود را به‌نوعی انجام می‌دهد و تعرفه‌ها را به‌نوعی تعیین می‌کند که در شرایط لزوم سرمایه‌گذاری، انگیزه و رغبت گذاری در این حوزه فراهم شود. فلسفه وجودی و ضرورت نقش رگلاتور در حوزه انرژی قبل از شروع خصوصی‌سازی در این حوزه، حاکمیت و اجرا در اختیار دولت و به‌طور مشخص در اختیار وزارت نفت و نیرو بود و به‌طور طبیعی روابط فی‌مابین وزارت نفت (شامل شرکت‌های تابعه نفت، گاز، پالایش و پتروشیمی) و وزارت نیرو (شرکت‌های تولید و انتقال برق و انرژی‌های نو) از طریق قوانین و مقررات داخلی و درونی این دو نهاد دولتی تنظیم می‌شد. با ورود بخش خصوصی به حوزه اجرایی در صنعت و خروج کامل شرکت‌هایی نظیر پالایش و پتروشیمی و نیز برق از حوزه اجرایی و تولید، به‌طور طبیعی تنظیم روابط و مقررات بین حاکمیت و اجرا و همچنین بین فعالین بخش خصوصی در حوزه انرژی به‌منظور جلوگیری از آثار انحصار طبیعی باید از طریق یک رگلاتور غیر ذینفع و درعین‌حال مرکب از بخش حاکمیت و اجرا صورت پذیرد. به‌خوبی می‌دانیم که در ابتدای تأسیس رسالت و ماهیت شرکت‌های حوزه انرژی براساس دو مؤلفه تمرکز و انحصار شکل گرفت و توسعه آن‌ها در زمان قبل و بخصوص بعد از انقلاب بر اساس همین دو عامل ادامه پیدا کرد و به رشد و شکوفایی رسید.
در زمان دولت نهم و دهم و همزمان با آغاز خصوصی‌سازی‌ها، و در اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و فصل نهم آن به‌طور خاص و باهدف تضمین رقابت و جلوگیری از بروز رویه‌های مخل رقابت وضع گردیده و بر اساس تبصره ذیل ماده 59 که آمده است: نهادهای تنظیم‌گر بخشی تنها به‌موجب قانون خواهد بود، بـــدون توجه به دو عامل انحصار و تمرکز به بخش‌های مختلف کشور که به‌نوعی برآمده از سیستم‌های دولتـــی بودند (خصولتی ها) واگذار شدند. در روند خصوصی‌سازی صرفاً" تغییر در مالکیت شرکت‌ها صورت گرفت و سازمان‌ها بدون توجه به دو عامل انحصار و تمرکز به‌صورت سلیقه‌ای عمل کرده و هرکدام به‌صورت جزیره‌ای رفتار کردند. در ماهیت سهامداری و مالکیتی، روابط براساس سود و حوزه اقتدار تعریف شد. به‌بیان‌دیگر و ساده شرکت‌های وابسته به حوزه انرژی (نفت و نیرو) دیگر همچون گذشته اجباری بر حفظ ارتباط زنجیره‌وار با سایر شرکت‌های هدف ندارد تا زمان نیاز ارتباطی با یکدیگر ندارند. از طرف دیگر شرکت‌های تابعه نفت و نیرو (انرژی) نیز ساختار خود را ازدست‌داده و نتوانسته‌اند روابط و ضوابط فی‌مابین آن‌ها را برقرار گن‌اند.
بنابراین ایجاد یک نهاد رگلاتور برای نظارت بر روابط شرکت‌های دولتی و خصوصی در جهت اجرای اصل 44 قانون اساسی در کشور، بسیار ضروری و الزامی به نظر می‌رسد. در این راستا به نظر می‌رسد زیرساخت‌های قانونی لازم برای تشکیل رگلاتوری در صنعت پتروشیمی با استفاده از مفاد فصل نهم قانون اصل 44 (تسهیل رقابت و منع انحصار) وجود دارد، اما تحقق این امر با استفاده از ظرفیت‌ها و پتانسیل‌های موجود در این قانون، نظیر مفاد ماده 59 آن میسر است. بر این اساس، ماده 59 قانون سیاست‌های کلی اصل 44 می‌گوید:
شورای رقابت می‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیئت‌وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار کند. ذکر این نکته ضروری است که رگلاتوری نظام تنظیم و حفظ منافع و مصالح ملی عرضه و مصرف‌کننده است و با شورای رقابت متفاوت است. نظام رگلاتوری با وضع و تدوین مقررات، در مورد تعرفه‌ها تصمیم‌گیری و بر آن‌ها نظارت دارد. اما شورای رقابت سیستم عرضه و تقاضا در مورد کالا و خدمات بازار رقابتی و غیر انحصاری را هموار می‌کند. قیمت‌گذاری غیراصولی که منافع ذینفعان و ملت را ملحوظ نمی‌کند، نبود ارتباط روان و شفاف بین شرکت‌ها و متقاضیان صرفه‌جویی مصرف سوخت، عدم وجود بازار باثبات و دارای انحصار طبیعی، نبود بازار مالی شفاف، مؤثر و با رقابت و بدون تبعیض، همین‌طور تحمیل همیشگی تلفات ناشی از فرسودگی تأسیسات تولید و شبکه انتقال و سوء مدیریت به مردم و مشتریان را می‌توان ازجمله دلایل نیاز به ایجاد و فعال نمودن نهاد رگلاتور خواند.
وظایف کلی رگلاتوری حوزه انرژی منطبق با اولین مصوبه دولت در این زمینه عبارت است از:
1-تهیه و تنظیم مقررات و لوایح لازم به‌منظور تعریف و تنظیم روابط بین بخش حاکمیت و اجرا
2-تنظیم روابط بین بخش‌های مختلف اجرا در حوزه انرژی و صنایع وابسته
3-نظارت بر حسن اجرای مجموعه مقررات وضع‌شده در این حوزه
ضمناً لازم است ابزارهای مورد نیاز رگلاتور و ترکیب هیئت‌های عالی رگلاتوری مشخص شود تا فرآیند و کارکرد این نهاد در کشور و محدوده قدرت آن شامل وظایف، نوع و نحوه نظارت، استقلال و سازمان آن مورد مطالعه و سپس به تصویب قانون‌گذار برسد. ضمناً" ابزارهای پیشنهادی مورد نیاز رگلاتور، تجمیع کلیه اختیارات دستگاه‌های دولتی در حوزه انرژی و تفویض آن به سازمان رگلاتوری از طریق نمایندگان حاکمیت در رگلاتوری، تقویت جایگاه تشکل‌ها صنفی به‌منظور تجمیع و وحدت آراء بخش خصوصی در حوزه رگلاتوری و از طریق نمایندگان حوزه اجرا در رگلاتوری و ترکیب پیشنهادی هیئت عالی رگلاتوری همراه با بالاترین مقام اجرایی حاکمیت در امور انرژی (نفت و نیرو) به همراه نماینده فدراسیون‌ها یا انجمن‌های حوزه نفت و نیرو به‌عنوان نماینده بخش خصوصی و نیز توجه به حضور سه نماینده از مدیریت‌های برنامه‌ریزی، تولید و صنایع پایین‌دستی در حوزه انرژی و علاوه بر آن دو نماینده از حوزه‌های تولید و طرح‌های بخش خصوصی می‌تواند در یک نهاد رگلاتوری نافذ و اثرگذار باشد.
در کشورهایی مانند آمریکا، کانادا، آلمان، ترکیه و کشورهای دیگری نیز سازمان‌های رگلاتوری پذیرفته‌شده است که در حال حاضر صاحب‌نام شده‌اند. البته در ایران تنها در مخابرات رگلاتوری ایجادشده است که آن‌هم با ایرادات و اشکالات مختلفی در ساختار شکل‌گیری همراه بوده است. رگلاتوری در آمریکا به‌عنوان یک نمونه فعال و اثرگذار بیش از 80 سال به‌صورت کمیسیون فدرال نیرو در سال 1930 برای هماهنگی در توسعه فدرال Hydro Power وابسته به هیئت‌وزیران تأسیس شد. در سال 1935 این کمیسیون به یک موسسه رگلاتوری مستقل توسط رئیس‌جمهور انتخاب و توسط مجلس سنا تائید شده است. کنگره در سال 1977 قانون سازمان‌دهی وزارت انرژی را باهدف یکپارچگی امور انرژی تصویب کرد، ولی کنگره تأکید داشت کمیسیون فدرال رگلاتوری انرژی مستقل باقی بماند. درنتیجه وزارت انرژی فاقد قضاوت قانونی اداره امور شد. در قانون 2005 قدرت این کمیسیون را در اعمال جریمه اخلال در بازار برق و گاز طبیعی را بسط داد. در این رابطه رئیس‌جمهور و کنگره نمی‌توانند تصمیمات کمیسیون را ملغی کنند. در این زمینه بد نیست کارکرد کمیسیون رگلاتوری آمریکا برای مخاطبان مجله تشریح گردد. اخذ قدرت اجرایی از قانون نظارت بر شرکت‌های همگانی مصوب مجلس ملی یا ایالتی. ساختار شامل مدیرعامل، کمسیونرهای قضایی، اقتصاد و مالی که انتصاب آن‌ها توسط دولت یا مدیرعامل که کارمند دولت نباشند. تصمیمات کمیسیون لازم‌الاجراست ولی قابل‌طرح در دادگاه تجدیدنظر بدون ورود به مباحث فنی خواهد بود. اجرای قوانین، نظارت و پیگیری تصمیمات کمیسیون سالانه یا فصلی و نیز تجزیه‌وتحلیل درخواست شرکت‌ها برای تغییر تعرفه‌های سالانه و همچنین برگزاری جلسه دادرسی نیمه دادگاهی بررسی پرونده‌ها و به‌طورکلی رسیدگی به شکایات مشتریان توسط کارشناسان. از دیگر موارد قابل‌تأمل عبارت است از: تائید هزینه‌های یوتیلیتی ( utility) و تعیین درآمد و تعرفه‌ها، تعیین پرتفوی عرضه انرژی، سرمایه‌گذاری در تجدیدپذیرها، صدور مجوز ساخت یوتیلیتی‌های جدید، آزمون مشروعیت هزینه‌ها، نظارت بر کارایی انرژی، استاندارد و کیفیت خدمات، نظارت بر فرآیند صدور اوراق بهادار شرکت‌های یوتیلیتی، استقلال مالی کمیسیون‌ها از شرکت‌ها یا مراجعین و مصرف‌کننده‌ها. در دیگر کشورها همچون کانادا، ترکیه، بلغارستان نیز مرجع رگلاتوری بازار انرژی کلیه فعالیت‌های بخش انرژی را با اختیارات مالی و اداری و حقوقی مستقل کنترل و نظارت می‌کند و مسئول وضع مقررات مستقل است. البته دعوا علیه تصمیمات این هیئت در عالی‌ترین دادگاه اداری میسر است.
به‌هرحال با توجه به مصادیق پیش‌گفته و در یک منظر تطبیقی می‌توان گفت که هدف اصلی از نظام رگلاتوری در حوزه انرژی عبارت است از ایجاد حکمرانی واحد و نظارت بر کلیه فعالیت‌های انحصاری و تشخیص مصادیق چند رقابتی و تنظیم مقررات دسترسی آزاد به خدمات انحصاری و تأمین منابع مالی و انعقاد قراردادهای مهم بدون تبعیض هدف از تأسیس رگلاتوری در این حوزه است. اما در ایران دولت خیلی علاقه‌مند به بحث رگلاتوری نبوده و نیست و ذاتاً با این کار مقابله می‌کند. برای مثال رگلاتوری در صنعت مخابرات به دلیل ارتباطات بین‌المللی بوده و اکنون نیز به نحوی در مصادره دولت است که باعث عدم توسعه در برخی از بخش‌ها می‌شود.
ما برای اینکه درگیر مبارزه منفی با دولت نشویم باید بپذیریم که دولت متولی رگلاتوری باشد و بخش خصوصی فعلاً با آن همکاری داشته باشد اما ذاتاً نباید این اتفاق به این صورت بیفتاد. رگلاتوری به‌مرور توسعه می‌یابد و دولت اثرات مثبت آن را در بازدهی خودش لمس می‌کند. دولت باید دریابد که رگلاتوری باعث پیشرفت و توسعه می‌شود و بار دولت را کم می‌کند. از طرف دیگر باید به شرایط جامعه توجه کنیم. ما در جامعه‌ای هستیم که تمرکز دولتی در اقتصاد بسیار بالاست. بعد از جریان استخراج نفت و فعالیت‌هایی که به‌نوعی حیطه دولت را در راستای فعالیت‌های اقتصادی افزایش داده، بخش عمده اقتصاد در مالکیت دولت بوده یا از تصمیم‌گیری‌های دولتی بهره‌منداست. بخش‌هایی مانند نفت، گاز، پالایش، پتروشیمی و نیرو سال‌ها در تمرکز دولت بوده، بنابراین فاصله گرفتن از این‌ها زمان‌بر است. به‌ویژه اینکه دستگاه‌های دولتی مراقب هستند اختیاراتشان را نسبت به این حوزه‌ها از دست ندهند. دولت وقتی می‌بیند قرار است اختیاراتش در زنجیره‌ای که سال‌ها از ابتدا تا انتهای آن را مدیریت می‌کرده، مرحله‌به‌مرحله سلب شده و بـــه نهادهای خارج از دولت و بخش خصوصی داده شود، مقاومت می‌کند.
عمل رگلاتوری و سامان دادن به این نهادها خود نیاز به فرهنگ‌سازی و رفتارسازی دارد. این فرهنگ‌سازی باید رخ دهد تا ساختارها پیش رود. فرهنگ یک‌شبه ایجاد نمی‌شود. فرهنگ در سطح کلان حاکمیتی، نظام قانون‌گذاری، در سطح اجرا برای دولت و در سطح نظام قضایی به‌عنوان مراقب اجرا برای انجام قانون‌مند و در سطح بخش‌هایی مانند وزارت نفت، وزارت نیرو و وزارت ارتباطات باید متناسب باشد، باید خو بگیرند که در فضایی تعاملی با بخش خصوصی مشارکت کنند. نقش خود را مراقبتی و نظارتی ببینند نه انحصاری. اگر در شرایطی بودیم که هیچ بخشی در اختیار دولت نبود، نهاد تنظیم گیر می‌تواند هیچ عضو دولتی نداشته باشد و فقط از تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان تشکیل شود. ما باید فرآیندی را طی کنیم که نمی‌توان گفت چند سال زمان می‌برد اما هر چه بیشتر فعالیت به سمت مردم برود، فضای رقابت بیشتر شده و سهم یک تولیدکننده یا مصرف‌کننده از وضعیت شبه انحصار خارج شود، می‌توان گفت نظام تنظیم‌گر به‌وسیله گنشگران و فعالان اقتصادی انجام شود.
نقش دولت این است که اطلاعات لازم را در اختیار قرار دهد، نسبت به مطالبات فعالان اقتصادی غیردولتی شفاف باشد، در جایگاه پاسخگویی قرار گیرد و در شرایطی که مقررات نیاز به اصلاح دارند، با پیگیری لازم بستر تسهیل گری برای فعالیت مؤثرتر نهادهای تنظیم‌گر داشته باشد. با توجه به اینکه تجربه ملی ما در زمینهٔ رگلاتوری کم است باید تجربه کنیم و بر اساس تجربه‌ها فرآیند را اصلاح کنیم. نیاز است دولت و بخش خصوصی مطالعاتــی را انجام دهند و نتایج آن را اعلام کنند زیرا درگاهایی مانند دولت، نظام‌های قضایی، انجمن‌ها و تشکل‌های مردم‌نهاد لازم است از این مطالعات استفاده کنند و یک فضای گفتگوی ملی بین کنشگران اقتصادی و سازمان‌های دولتی شکل گیرد و از این دستاوردها استفاده کنند.
در کلام آخر برای میزان تأثیرگذاری نهاد رگلاتوری در ارتقای جایگاه بین‌المللی ایران باید گفت که در کشور ما به‌طور خاص و به دلیل اینکه منابع انرژی اساساً" در اختیار دولت است و شرکت‌های مختلف تنها می‌توانند در بخش پایین‌دستی فعالیت تجاری داشته باشند، برای حضور درصحنه بازارهای جهانی باید قدرت رقابت ایجاد شود. برای مثال واحدهای پالایشی و پتروشیمی‌ها برای تأمین خوراک خود وابسته به بخش دولتی هستند و این بخش می‌تواند با رفتارهای خاص، قدرت رقابتی را از حیث تأمین منابع اولیه و خوراک برای این شرکت‌ها محدود کند. اگر رفتار دولت ازنظر قیمت‌گذاری یا دسترسی این شرکت‌ها به خوراک، تبعیض‌آمیز باشد یا باقیمت‌های غیررقابتی، خوراک را فقط در اختیار برخی بگذارد، نبود این نهاد اثر منفی دارد. نهاد ایجادشده با قدرت اجرایی خود و به‌صورت مستقل در قبال بخش دولتی که همه منابع را در اختیار دارد، کاملاً" می‌تواند قدرت رقابت و موقعیت رقابتی شرکت‌های ایرانی را در سطح بازارهای بین‌المللی ارتقاء دهد و تقویت کند.
این مسئله بسیار مهم است و در کشور کمتر به آن توجه شده است. همیشه فرض این بوده که فرقی نمی‌کند منابع دولت با چه قیمتی در اختیار بخش پایین‌دستی قرار بگیرد، چون یارانه‌ای برای این بخش در نظر گرفته‌شده است. درحالی‌که این موضوع خیلی مؤثر است. در کلام تکمیلی این مهم لازم به یادآوری است که فدراسیون صنعت نفت ایران اساسنامه‌ای را با نظرات همه فعالان بخش تنظیم، پیش‌نویس آن را به شورای رقابت و وزارت نفت ارائه و پیش‌نویس را بر اساس نظرات آن‌ها اصلاح‌کرده است. این فدراسیون به دولت پیشنهاد کرده است که نهاد تنظیم‌گر پایین‌دست نفت و گاز را ایجاد و اختیار تأسیس و تصویب اساسنامه آن را از مجلس بگیرد. امید است با همراهی دولت محترم و مجلس محترم شورای اسلامی اختیار این نهاد تنظیم‌گر در صنعت نفت، گاز، پالایش، پتروشیمی و نیرو با همدلی و اتحاد همه‌جانبه دولت و بخش خصوصی به سرانجام برسد.