رادیو مجازی اتاق ایران - 4 مهر 1401

غایب بزرگ نظام برنامه‌ریزی در ایران

به‌رغم تجربه نزدیک به یک‌قرن کشور در تدوین برنامه‌های توسعه و تجربیات سه‌دهه پس از انقلاب، دانش فنی و روش‌های برنامه‌ریزی در بدنه دولت توسعه ‌نیافته است.

حسن خوشپور

مدیر ارشد اسبق سازمان برنامه‌ و بودجه
23 شهریور 1401
کد خبر : 43855
اشتراک گذاری
اشتراک گذاری با
تلگرام واتس اپ
لینک

در انتهای سال ۱۴۰۱، دوره پنج‌ساله اجرای برنامه ششم توسعه به پایان خواهد رسید و از سال ۱۴۰۲ باید برنامه هفتم توسعه به اجرا درآید. سال سوم اجرای برنامه هفتم توسعه (در صورت تدوین و تصویب این برنامه تا پایان سال ۱۴۰۱)، با سال پایانی دوره بیست‌ساله سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ کشور مصادف خواهد بود و اگر برنامه‌های پنج‌ساله با تاخیر، تدوین و تصویب نمی‌شدند، سال پایانی برنامه هفتم، بر زمان پایان سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی منطبق می‌شد. در این صورت، دوره بیست‌ساله برنامه بلندمدت توسعه کشور، از طریق چهار برنامه میان‌مدت پنج‌ساله به اجرا درمی‌آمد.

تاکنون آرمان‌های مصوب سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ محقق نشده‌اند و بین اهدافی که پیش‌بینی شده بود و آنچه به وقوع پیوسته است، انحراف زیادی وجود دارد. یکی از موضوعاتی که هم‌اکنون قابل بررسی، تحلیل و آسیب‌شناسی است، سنجش میزان سازگاری و همسویی برنامه‌‌‌های چهارم تا ششم توسعه، به‌عنوان برش‌های پنج‌ساله دوره برنامه‌ریزی بیست‌ساله نسبت به مفاد و محتوای سند چشم‌انداز توسعه بلندمدت جمهوری اسلامی ایران است. همچنین با توجه به همسویی کامل قوای مجریه، مقننه و قضاییه، دلایل عدم‌تحقق اهداف سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ و برنامه‌های توسعه، مورد بررسی و تحلیل قرار می‌گیرد.

بودجه سال ۱۴۰۲ که در سال سوم حضور دولت سیزدهم در جایگاه اجرایی کشور به اجرا درخواهد آمد، باید در چارچوب سیاست‌‌‌های برنامه هفتم توسعه تنظیم و تصویب شود و نمایندگان فعلی مجلس، در نیمه دوم سال‌جاری باید دو سند اساسی و مهم توسعه‌‌‌ای کوتاه‌‌‌مدت و میان‌‌‌مدت را به تصویب برسانند. عدم‌تحقق اهداف و آرمان‌‌‌های سند چشم‌‌‌انداز بیست‌ساله کشور، در حوزه‌‌‌های مختلف که سند بالادست برنامه‌‌‌های پنج‌ساله توسعه است، علاوه بر میزان کمتر از ۵۰درصدی تحقق و ثمربخشی اهداف و سیاست‌‌‌های شش برنامه میان‌‌‌مدت قبل، حاکی از وجود نقاط ضعف و نا‌کارآیی‌‌‌های اساسی و جدی در نظام برنامه‌‌‌ریزی و حکمرانی اقتصادی و اجتماعی است. 

طی دوره بلندمدت سال ۱۳۶۸ (که اولین برنامه توسعه کشور پس از پایان جنگ تحمیلی تصویب شده و به مرحله اجرا درآمده است) تاکنون، منابع بسیاری برای اجرای شش‌برنامه توسعه مصرف شده و ساختارهای زیربنایی و اساسی کشور، تغییرات قابل‌توجهی کرده‌اند؛ اما تغییرات ایجادشده، نه‌تنها به طور کامل ناشی از تحقق اهداف مصوب برنامه‌‌‌های توسعه نبوده، بلکه در بسیاری موارد انحرافات تعیین‌کننده‌ای میان اهداف پیش‌بینی‌شده و عملکردهای محقق‌شده پدید آمده است. اسناد برنامه توسعه، مجموعه‌‌‌ای از بسته‌‌‌های برنامه‌‌‌ای، سیاستی و اجرایی متعدد و متنوعی هستند که باید در ارتباط علمی و منطقه‌‌‌ای قرار گیرند و هنر برنامه‌‌‌ریزان، طراحی دقیق‌تر و منسجم‌‌‌تر این برنامه‌‌‌هاست. سند برنامه، تفاهم‌نامه‌‌‌ای میان سیاستگذاران، برنامه‌‌‌ریزان، مدیران و ذی‌نفعان جامعه است. در جامعه‌‌‌ای در مقیاس بنگاه اقتصادی، تفاهم‌نامه، نقشه راه و شرح ماموریت‌‌‌ها و اهداف مشترک مالکان و شرکا و مدیران بنگاه را برای دوره تعیین‌شده مشخص می‌کند و سند برنامه توسعه کشور، شرح اهداف و ماموریت‌‌‌های مورد تفاهم نهادهای سیاستگذار، حاکمیت و اجرایی برای نیل به اهداف دوره برنامه‌‌‌ریزی‌شده است.

 ایران تجربه‌ای طولانی در استقرار نظام برنامه‌‌‌ای دارد و طی بیش از سه‌دهه گذشته، تلاش‌‌‌های زیادی برای تدوین برنامه‌‌‌ها و هدف‌‌‌گذاری در جهت توسعه و پیشرفت کشور صورت گرفته است؛ اما نظام برنامه‌ریزی ایران دارای مشکلات ساختاری و عملکردی است. در شرایط فعلی که قوای مجریه، مقننه و قضاییه و همین‌طور بخش‌های عمومی غیردولتی و بنیادها و همه نهادهای اثرگذار اقتصادی، همسویی و تفاهم فکری دارند، تبیین نقاط ضعف و اختلالات نظام برنامه‌ریزی می‌تواند برای اصلاح آن، مورد توجه همه نهادهای قدرت و سیاستگذاری قرار گیرد. یکی از اقدامات ارزشمندی که سازمان برنامه، بعد از گذشت تجربه طولانی و ناموفق برنامه‌ریزی در کشور می‌تواند انجام دهد، آسیب‌شناسی، شناخت و تحلیل عواملی است که به عدم‌موفقیت برنامه‌های تدوین‌شده در دستیابی به اهداف خود منجر شده است.

 مشکلات اساسی و ساختاری نظام برنامه‌‌‌ریزی
مشکلات ارکان نظام برنامه‌ریزی: مبنای قانونی نظام برنامه‌ریزی، قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ است. طبق این قانون، ارکان و نهادهای دخیل در تنظیم برنامه‌های توسعه، صرفا دولت و دستگاه‌های اجرایی هستند. شورای اقتصاد، به‌عنوان عالی‌ترین نهاد برنامه‌ریزی، متشکل از اعضای دولت است. مقامات و نهادهای عالی‌تر کشور هم می‌توانند جهت‌گیری‌های اساسی برنامه را تحت‌تاثیر قرار دهند؛ ولی این تاثیر نباید از طریق دخالت در فرآیند تدوین برنامه صورت گیرد. در حال حاضر، مجموعه ارکان نظام برنامه‌ریزی، نهادهای خارج از دولت را نیز شامل می‌شود که نه‌تنها در مراحل تهیه و تنظیم، دخالت اساسی (عموما غیرتخصصی) می‌کنند، بلکه باعث تعدد گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در مراحل برنامه‌ریزی می‌شوند.

از این مهم‌تر، دخالت مجلس در مرحله تصویب و در محتوای برنامه، بیش از حدود منطقی است. طبق قانون اساسی، مرجع تصویب برنامه، مجلس است؛ ولی باید برای کم و کیف نحوه تصویب برنامه (یا بودجه) در مجلس و دخالت‌های قوه قانون‌گذاری، حدود مشخصی را به گونه‌ای تعیین کرد که نمایندگان مجلس (به‌عنوان نیروهای ذی‌نفع و ذی‌نفوذ) که تخصص لازم را در امور برنامه‌ریزی ندارند، یکپارچگی و ماهیت کارشناسی بودن مفاد برنامه را از بین نبرند. نگارنده این یادداشت تجربه حضور در مجلس و تعامل با نمایندگان آن را در مرحله بررسی و تصویب برنامه دارد که برخی نمایندگان در جزئی‌ترین مسائل تخصصی دخالت می‌کردند و به‌طور عمده، این دخالت‌ها با اهداف جناحی و منطقه‌ای و صنفی مورد نظرشان بود. نهادهای فرادست نظام تدبیر کشور و مجلس می‌توانند، در هدف‌گذاری، طراحی و انتخاب راهبردهای برنامه حضور داشته باشند؛ ولی تنظیم محتوای برنامه از اختیارات دولت است و مجلس قانون‌گذاری باید تنها اهداف و جهت‌گیری‌های کلی برنامه را تصویب کند.

به‌عنوان نمونه‌ای از دخالت‌های اشتباه مجلس در محتوای برنامه، می‌توان به تغییر تبصره «۳» لایحه برنامه چهارم توسعه در مرحله تصویب اشاره کرد که برخی از علمای اقتصادی مجلس هفتم که در جناح سیاسی مخالف دولت تنظیم‌کننده لایحه قرار داشتند، تبصره را حذف کردند و اثرات نامطلوب آن تاکنون در اقتصاد ایران وجود داشته و در آینده نزدیک هم از بین نخواهد رفت. دوره‌های زمانی برنامه‌های میان‌مدت پنج‌سال است، در حالی که عمر دولت و مجلس چهارسال است و این تفاوت زمانی دوره‌ها که به تغییر ارکان نظام برنامه‌ریزی منجر می‌شود، بر محتوای برنامه‌های در حال طراحی یا تصویب آنها تاثیر می‌گذارد. با تغییر ترکیب مجلس در زمان اجرای برنامه توسعه، نمایندگان جدید می‌توانند از طریق اعمال نظر در تصویب بودجه‌های سالانه، نه‌تنها انسجام برنامه در حال اجرا را از بین ببرند، بلکه می‌توانند جهت‌گیری اساسی برنامه را نیز تغییر دهند.

وجود و تداوم ابهام و بلاتکلیفی در شناخت وضع موجود (متغیرهای محیطی و عوامل داخلی)، باعث شده است تا موثرترین، مهم‌ترین، حجیم‌ترین، وقت‌گیرترین و پرهزینه‌ترین مرحله در فرآیند برنامه‌ریزی کارآیی نداشته باشد. نتیجه شناخت وضع موجود، شکل‌دادن به بستری است که برنامه در آن طراحی می‌شود و به اجرا درمی‌آید. داده‌های اطلاعاتی که در تدوین برنامه مورد استفاده قرار می‌گیرند، در موفقیت یا شکست برنامه نقش حیاتی دارند. داده‌های اطلاعاتی تنها مواردی نیستند که از سوی مرکز آمار، بانک‌مرکزی و حتی دیگر نهادهای موازی تولید می‌شوند و دارای مغایرت هستند و نهاد برنامه‌ریزی را در بسیاری موارد، دچار اشتباه در تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری می‌کنند، بلکه داده‌های موردنیاز تنظیم برنامه شاخص‌های سیاسی، اقتصادی، علمی، فرهنگی و اجتماعی در مقیاس جهانی و داخل کشور را هم شامل می‌شوند. نهاد برنامه‌ریزی باید بداند که جهت‌گیری و تکلیف سیاست‌های خارجی کشور چیست. در برنامه اول توسعه، ایجاد مناطق آزاد تجاری و صنعتی در جزایر قشم و کیش و منطقه چابهار با اهداف استفاده از فرصت‌های نظام آزاد تجارت بین‌الملل برای کشور، توسعه مناطق مذکور، انتقال تکنولوژی، ایجاد اشتغال و ارتقای دانش فنی و... به تصویب رسید.

درحال حاضر، نتیجه ایجاد مناطق آزاد تجاری و صنعتی با مجوز برنامه اول توسعه مشخص شده است که با اهداف برنامه نسبتی ندارد. حتی اگر با ادامه وضعیت فعلی، اقتصاد کشور در تعاملات اقتصادی و تجاری بین‌المللی حضور پرقدرتی نداشته باشد، برخی نیازهای کشور ایجاب می‌کند که درهایی از اقتصاد به خارج از کشور باز شود. از این رو لازم است، اوضاع و احوال نظام اقتصادی و سیاسی بین‌المللی و نقشی که کشور در آن ایفا خواهد کرد و مهم‌تر از همه، قابلیت‌هایی که به‌طور خاص برای ایران در جهان وجود دارد (نظیرسرمایه‌های مادی و معنوی ایران در خارج کشور) برای نظام و نهاد برنامه‌ریزی مشخص باشد. در مجموعه مطالعات وضع موجود و مستندات تنظیم برنامه دوم توسعه، موضوعات بررسی‌شده و تحقیقی محیط حاکم بر اقتصاد ایران و اوضاع سیاسی و اقتصادی بین‌الملل منتشر شد. تعدادی از نمایندگان موثر مجلس، مطالعات انجام‌شده را به‌شدت زیر سوال بردند (برخی از آنان گمان می‌کردند که باید مستندات را به تصویب برسانند)؛ در حالی که آن بررسی‌ها و مطالعات، نتایج اجرای مرحله شناخت وضع موجود بود.

ضعف دانش علمی و فنی، یکی از معضلات اساسی نظام برنامه‌ریزی است. به‌رغم تجربه نزدیک به یک‌قرن کشور در تدوین برنامه‌های توسعه و تجربیات سه‌دهه پس از انقلاب، دانش فنی و روش‌های برنامه‌ریزی در بدنه دولت توسعه ‌نیافته است. انحلال سازمان برنامه و متلاشی‌کردن نظام کارشناسی آن در دهه ۱۳۸۰ در شدت‌یافتن این مشکل بسیارتعیین‌کننده بوده است. جالب اینجاست که تدوین سند چشم‌انداز بیست‌ساله، تاحدی با انحلال نهاد عالی برنامه‌ریزی و سازمان و نظام فنی و کارشناسی آن همزمان است. اصولا نظام تدبیر و حکمرانی اقتصادی، بنا به دلایل متعدد، معتقد به داشتن برنامه‌های توسعه نیست یا اعتمادی به نظام کارشناسی آن ندارد.

طی سه‌دهه گذشته، در متغیرهای اصلی اقتصادی، تحولات اساسی ایجاد شده و تحولات جمعیتی، تغییرات در نحوه توزیع و استقرار جمعیت و مراکز تولید و مصرف در پهنه سرزمین، تغییرات فناورانه در فرآیندهای تولید، تحولات اقلیمی و محیط‌زیست و منابع آب پدید آمده است. تحولات سیاسی در منطقه و جایگاه کشور و بسیاری از متغیرها و عوامل اساسی در همین سه‌دهه در کشور رخ داده و علاوه بر این، در دنیا هم به‌سرعت دگرگونی‌هایی پدید آمده است؛ ولی نظام برنامه‌ریزی کشور (نه‌فقط نظام کارشناسی سازمان برنامه و بودجه) متناسب با این تحولات به‌روز نشده است. مقامات مرتبط با تدوین برنامه هفتم برنامه‌ریزی بر مبنای مساله‌ محوری را با این استدلال که برنامه‌ریزی جامع به دلایل مختلف کارآیی نداشته است، در دستور کار قرار داده‌اند؛ ولی مشکل اساسی در برنامه‌ریزی جامع نیست، بلکه رشد و توسعه‌نیافتگی، کم‌سوادی و کم‌اطلاعی عوامل و نهادهایی است که در فرآیند تدوین، تصویب و نظارت بر برنامه ایفای نقش می‌کنند.

پراکندگی و عدم‌یکپارچگی و بی‌ارتباطی اسناد و مفاد برنامه با نحوه اداره کشور در طول تدوین، تصویب و اجرای برنامه، حاکی از فقدان باور در نهادهای تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر نظام تدبیر کشور نسبت به برنامه‌محور بودن حکمرانی است. محتوا و مفاد برنامه منطقی و قابل قبول باید از ویژگی‌های انسجام، همبستگی و سازگاری بین اجزای آن برخوردار باشد. همچنین ارتباط صحیح برنامه‌های بالادست (برنامه بلندمدت) با برنامه‌های میان‌مدت توسعه و مهم‌تر از همه، برنامه‌های اجرایی یکساله (بودجه‌‌‌های سنواتی) باید برقرار باشد. همچنین لازم است، برنامه میان‌‌‌مدت از جامعیتی برخوردار باشد که همه برنامه‌‌‌های بخشی و موضوعی تدوین‌شده و در حال اجرای دیگر نهادهای اجرایی و حاکمیتی کشور را شامل شود.

به عنوان مثال، برنامه‌های توسعه شهری و طرح‌‌‌های شهرسازی و توسعه‌ای منطقه‌ای، به گونه‌ای باید در مجموعه یکپارچه برنامه توسعه کشور قرار گیرند. برنامه‌های میان‌مدت شرکت‌های دولتی هم (فارغ از برنامه حوزه فعالیتی که موضوع شرکت در آن قرار می‌گیرد) باید در مجموعه اسناد برنامه قرار گیرند (تجربه‌ای که در تدوین برنامه دوم مورد توجه قرار گرفت؛ ولی به نتیجه کامل نرسید). حتی اگر تدوین برنامه با جهت‌گیری حل یک یا چند معضل اصلی صورت می‌گیرد، باید همه برنامه‌ها، نهادها و حوزه‌های مرتبط با آن معضل یا معضلات نیز به گونه‌ای شامل برنامه شوند. بنابراین در شرایط فعلی، فرصت تعیین‌کننده و منحصربه‌فردی، در نتیجه همسویی کامل مراکز و نهادهای اصلی تدبیر کشور فراهم شده است که باید در تدوین برنامه هفتم توسعه و بودجه سال‌های ۱۴۰۲ به بعد و حتی اصلاح اهداف و سیاست‌‌‌های سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ و تدوین برنامه بلندمدت بعدی مورد استفاده قرار گیرد.

در همین رابطه