مقایسه عملکرد شاخص‌های کلان اقتصادی با اهداف کمی تعیین شده در برنامه‌های توسعه، معمولا دال بر وجود شکافی قابل توجه میان برنامه و عملکرد است. برای نمونه این شکاف در مورد سند چشم‌انداز بیست ساله به عنوان مهم‌ترین سند بالادستی توسعه‌ای کشور، حداقل ٥٠ درصد است. این شکاف زیاد یادآور سخن یان تین برگن، اقتصاددان نوبلیست و بنیانگذار الگوسازی کلان اقتصادی، است: «برنامه‌ریزی اقتصادی در کشورهای در حال توسعه مشتی مرکب روی کاغذ است.»
این شکاف چند علت مهم دارد. اول، «تو در تویی نهادی» است که به مثابه وجه مشخصه مهم نظام اقتصاد سیاسی ایران، موجب افزایش میزان ناهماهنگی سیاستی در عرصه عمل و در نتیجه شکست برنامه می‌شود. برنامه، طبق تعریف، یعنی تلاش هماهنگ اجزای تشکیل‌دهنده یک نظام یا سیستم در جهت نیل به اهدافی مشخص. ضرورت موفقیت در نیل به اهداف، وجود حداقلی از هماهنگی میان اجزای سیستم است. نبود هماهنگی و افزایش ناهماهنگی، به تعبیر فیزیکدانان، به معنای بی‌نظمی سیستم و بی‌نظمی هم به معنای بالا بودن میزان آنتروپی سیستم است که پیامد نهایی آن ناتوانی سیستم در نیل به اهداف و پایدار کردن فرآیند توسعه است.
علت دوم، «ظرفیت جذب» ضعیف است. چنانچه در جاهای دیگر به کرات ذکر کرده‌ام، ظرفیت جذب به معنای توانایی نظام اقتصادی در پیشبرد موفق فرآیند انباشت سرمایه و همین‌طور توانایی آن در انتقال دانش علمی و فنی رایج در مرزهای جهانی است. این ظرفیت در اقتصاد ایران به‌شدت ضعیف است. در نتیجه، توانایی نظام در تبدیل منابع تولید در دسترس، از درآمدهای ارزی قابل توجه گرفته تا منابع مالی تجهیز شده بانکی و از نیروی کار مازاد گرفته تا منابع معدنی فراوان به ظرفیت‌های تولیدی قوی در بخش‌های صنعت و کشاورزی و خدمات بسیار ضعیف است.
ضعف در ظرفیت جذب به معنای ضعف در سرمایه انسانی و مهارت‌های مدیریتی و سازمانی و تعاملات منطقه‌ای و جهانی است. این ضعف همان‌طور که خود را در انباشت سرمایه ضعیف و انتقال دانش فنی جهانی به خوبی نشان می‌دهد، در تدوین سیاست‌ها و برنامه‌ها نیز بازتاب می‌یابد چرا که برنامه‌ریزی خود مهارتی مدیریتی و سازمانی است. سیاست‌هایی چون نادیده گرفتن مقیاس تولید بهینه، عدم رعایت اصول آمایش سرزمین و تناسب میان رشته فعالیت‌ها با شرایط اقلیمی و جمعیتی مناطق مختلف کشور، بی‌توجهی به محدودیت‌ها و برخورد رویایی با برنامه، از جمله مصادیق موید نبود مهارت‌های مدیریتی و سازمانی در فرآیند برنامه‌ریزی و سیاستگذاری توسعه‌ای است. در این میان سیاست‌هایی چون بنگاه‌های زود بازده نیز در مقاطعی پیش می‌آید که مشکل مهارتی و سازمانی را بیشتر تشدید می‌کند.
چهارم، تنش‌های سیاسی است که ذیل مولفه ارتباطات منطقه‌ای و جهانی ظرفیت جذب قرار دارد. تنش‌ها مانع جدی دیگر پیش روی پیشبرد موفق انباشت سرمایه و انتقال موفق دانش فنی پیشروی جهانی است. این تنش‌ها به طور مستقیم از طریق اثرگذاری بر عملکرد بخش نفت و گاز موجب دور شدن عملکرد اقتصادی از اهداف برنامه می‌شود. به عنوان نمونه، میزان رشد اقتصادی سال‌های ١٣٩٠ تا ١٣٩٦ برابر صفر خواهد شد که به معنای سال‌های از دست رفته و دور شدن جدی از اهداف سند چشم‌انداز و برنامه پنجم توسعه است. این تنش‌ها مانع از انتقال دانش فنی نیز می‌شود. بنابراین حتی اگر تحریمی در کار نباشد، به این علت، امکان ارتقای ظرفیت جذب و حداکثر کردن میزان رشد با استفاده از منابع تولید در دست و ایجاد تحولات ساختاری معطوف به پایدارسازی و درونزاد کردن این تحولات وجود ندارد.
خلاصه کنیم. برنامه ابزاری ضروری جهت هم حداکثر‌سازی رشد، هم توزیع عادلانه رشد، و هم پایدار کردن رشد از طریق دموکراتیزه و طبیعت‌گرا کردن آن است. استفاده از این ابزار مستلزم پیش‌شرط‌هایی است. نبود آنچه «تو در تویی نهادی» نامیده‌ام، وجود ظرفیت جذب بالا که مستلزم نظام حکمرانی قوی است، دموکراتیزه بودن شیوه تولید و وجود محیط بین‌المللی مناسب، پیش شرط‌های مهم استفاده کارا و اثربخش از ابزار برنامه است. در غیاب این پیش شرط‌ها آنچه رخ می‌دهد و باید رخ دهد تفاوت قابل توجه میان اهداف کلان برنامه‌ها و عملکرد ضعیف‌تر محقق شده است.