هادی زنوز، اقتصاددان
ارائه تحلیلی واقع‌بینانه از عملکرد اقتصاد کشور و چالش‌های پیش‌روی آن، ازآن‌جهت ضروری است که در سال پایانی برنامه پنجم، مجددا ماشین برنامه‌ریزی کشور به کار افتاد تا به روال مألوف، به بازتولید اسناد برنامه کلان، بخشی و منطقه‌ای بپردازد. از مذاکرات شوراهای برنامه‌ریزی چنین برمی‌آید که یک بار دیگر قرار است دولتمردان و مردم با وعده‌های شیرین نرخ بالای رشد اقتصادی، و یا فراموشی نرخ‌های پایین تورم و بی‌کاری و کاهش فقر و نابرابری و توسعه صادرات غیرنفتی دلشاد شوند. این سرخوشی در حالی مجمع تشخیص مصلحت نظام و دستگاه برنامه‌ریزی دولت را فرا گرفته�امه‌ریزی چنین برمی‌آید که یک بار دیگر قرار است دولتمردان و مردم با وعده‌های شیرین نرخ بالای رشد اقتصادی، و یا فراموشی نرخ‌های پایین تورم و بی‌کاری و کاهش فقر و نابرابری و توسعه صادرات غیرنفتی دلشاد شوند. این سر%قتصادی، عملکرد ضعیف برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه، این نگرانی جدی را به وجود آورده است که اگر به‌موقع با چالش‌های بزرگ پیش‌رو مقابله نشود، بیم آن می‌رود همین حداقل دستاوردها نیز پایدار نماند.
به دنبال تشدید تحریم‌های بین‌المللی از اواخر سال ١٣٩٠ و ورود ایران به دوره رکود تورمی در سال‌های ١٣٩١ و ١٣٩٢، توجه مسئولان دولت یازدهم به مبارزه با تورم و خروج غیرتورمی از رکود معطوف شد و در پی توافق هسته‌ای، هم‌اکنون مسئله سیاست‌های دوران پساتحریم به موضوع روز تبدیل شده است. بی‌گمان همه به ضرورت تنظیم یک برنامه کوتاه‌مدت برای مقابله با پیامدهای زیان‌بار تحریم‌های بین‌المللی و گذار از دوره رکودی- تورمی وقوف دارند و دولت محترم نیز در این جهت گام‌های مهمی برداشته است؛ اما توجه به مسائل کوتاه‌مدت اقتصاد کشور نباید مانع از دیدن چشم‌اندازهای درازمدت رشد شود.
متأسفانه مهم‌ترین غفلت دولتمردان و کارشناسان آن است که گمان می‌کنند با رفع تحریم‌های بین‌المللی می‌توان قطار اقتصاد کشور را دوباره بر روی ریل قبلی قرار داد و در چارچوب نهادها، ساختارها و سیاست‌های آشنای گذشته، آن را به حرکت شتابان واداشت.
برخلاف این تصور نادرست باید گفت هرچند تحریم‌های بین‌المللی به‌ویژه در چند سال اخیر لطمات جدی بر پیکر اقتصاد کشور وارد کرده است اما سرچشمه اصلی مشکلات کنونی اقتصاد ما در ساختارها، نهادها و سیاست‌های اقتصادی معیوبی نهفته که برای سالیان متمادی تداوم داشته است. در تأیید این ادعا باید گفت نتایج تحقیق حاضر گویای آن است که اقتصاد ایران در دوره ٩٠-١٣٥٥ (یعنی قبل از تشدید تحریم‌های بین‌المللی) نیز عملکرد ضعیفی داشته و تولید ناخالص سرانه در این دوره کاهش یافته است. کاهش موقعیت بین‌المللی ایران از نظر سهم آن در تولید و تجارت جهانی، عقب‌ماندگی شاخص‌های پیشرفت فناوری، بی‌ثباتی اقتصاد کلان (که به صورت رکود تورمی و بی‌کاری گسترده ظاهر شده است) و ابعاد گسترده فقر و نابرابری توزیع درآمد در کشور، در سراسر دوره بعد از انقلاب نگران‌کننده بوده است.
امروز خزانه دولت تهی است و دولت از عهده پرداخت بدهی‌های گذشته خود برنمی‌آید. نظام بازنشستگی کشور که می‌توانست پس‌انداز کارگران و کارمندان را برای ایام پیری و ازکارافتادگی تجهیز و در راه سرمایه‌گذاری به کار اندازد با بحران مالی مزمن دست‌به‌گریبان است و نظام بانکی کشور با چنان بحران عمیقی مواجه است که در ٦٠ سال اخیر بی‌سابقه بوده است؛ همچنین برخلاف انتظارات خوش‌بینانه قبلی به دلیل کارشکنی‌های جناح‌های سیاسی در ایران و آمریکا، رفع تحریم‌های بین‌المللی و بازگشت اعتماد جامعه بین‌المللی به ایران به‌کندی صورت می‌گیرد. در این وضعیت سخن‌گفتن از رشد هشت‌درصدی اقتصاد ملی و تک‌رقمی‌کردن نرخ‌های بی‌کاری و تورم در بهترین صورت یک وعده خوش‌باورانه است.
کشور ما در چشم‌انداز درازمدت با چهار چالش عمده محیطی مواجه خواهد بود. این چالش‌ها عبارت‌اند از تداوم تنش در مناسبات بین‌المللی، رفع توأم با وقفه تحریم‌های بین‌المللی، پایین‌ماندن قیمت نفت و گاز در بازار جهانی و تغییرات نامساعد آبوهوایی.
اقتصاددانان نهادگرا بر رابطه مستقیم و متقابل کیفیت حکمرانی و رشد درازمدت اقتصادی تأکید کرده‌اند. در واقع آنها چنین استدلال می‌کنند که ماهیت دولت است که ماهیت نهادها و سیاست‌های اقتصادی را تعیین می‌کند و این دو به‌نوبه‌خود بر کم‌وکیف رشد درازمدت اقتصادی تأثیر تعیین‌کننده بر جای می‌گذارد. شاخص‌های بین‌المللی گویای آن است که رتبه کشور ما از این نظر در سال ٢٠١٣ در میان ٢١٥ کشور و کشورهای منطقه پایین بوده است. این، به آن معنی است که ما در شش حوزه حکمرانی یعنی: حق اظهارنظر و پاسخ‌گویی، ثبات سیاسی، کارآمدی دولت، کیفیت مقررات، حاکمیت قانون و کنترل فساد با مسائل جدی مواجهیم.
براساس دیدگاه برخی از صاحب‌نظران حقوق اساسی، در قانون اساسی ما توزیع متناسب و منطقی قدرت سیاسی، تعیین قواعد بازی منصفانه و نظام مؤثر تعامل قوای حکومتی، تعیین نظام پاسخ‌گویی جامع و کارآمد و تعیین شفاف حقوق و آزادی‌های فردی و عمومی و ضمانت اجرای مؤثر آنها به‌درستی رعایت نشده است.
اقتصاددانان نهادگرا یکی از پیش‌شرط‌های تحقق رشد درازمدت اقتصادی را تعریف و تضمین اجرای حقوق مالکیت می‌دانند. به اعتقاد ما ویژگی‌های حقوق مالکیت در کشور مهم‌ترین مؤلفه تعیین‌کننده ماهیت نظام اقتصادی است. وضعیت شاخص و رتبه ایران از نظر آزادی اقتصادی در سال ٢٠١٢ بیانگر آن است که اقتصاد ایران را نمی‌توان اقتصاد مبتنی بر نظام بازار تلقی کرد. ایران از نظر آزادی اقتصادی در شمار پنج کشور آخر قرار گرفته است.
ویژگی‌های ساختاری اقتصادی ایران به‌صورت وابستگی اقتصاد کشور و بودجه دولت به عایدات حاصل از صدور نفت، سبب سلطه سیاست‌های مالی دولت بر سیاست‌های پولی و ارزی بانک مرکزی می‌شود.
سیاست‌های مالی دولت در ایران از طریق وابستگی به درآمدهای نفتی خصلت چرخه‌ای دارد و دولت به هیچ قاعده مالی درباره درآمدها، هزینه‌ها، کسری بودجه و میزان بدهی‌های خود پایبند نیست.
واقعیتی که کمتر به آن توجه می‌شود این است که حتی با برداشته‌شدن تحریم‌های اقتصادی غرب، به دلیل استمرار قیمت پایین نفت در بازار جهانی، دولت در دوره برنامه ششم دچار مضیقه مالی خواهد شد.
راه‌حل مسائل مالی دولت عبارت است از پایبندکردن آن به قواعد مالی. قواعد مالی اهداف مختلفی دارند اما تمرکز اصلی آنها علاوه بر تقید و پایداری مالی، مقاومت در مقابل اختلالات بودجه‌ای متأثر از مؤلفه‌های سیاسی، جلوگیری از افراط در مخارج (خصوصا در دوران رونق اقتصادی)، ثبات اقتصادی، حفظ اندازه دولت و عدالت بین نسلی است.
سیاست‌های پولی بانک مرکزی تحت سیطره سیاست‌های مالی دولت است. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و شورای پول و اعتبار، نهادهای مستقل از دولت نیستند. بانک‌های مرکزی برای کنترل تورم از ابزار نرخ بهره سیاستی استفاده می‌کنند. این نرخ بهره تحت‌تأثیر عملیات بازار باز است. یعنی از طریق خریدوفروش اوراق بدهی خزانه، تعیین می‌شود. نکته درخور توجه آن است که در ایران نه بازار اوراق بدهی دولت شکل گرفته است و نه بانک مرکزی در چارچوب قانون عملیات بانکی بدون‌ربا، قادر به استفاده از این ابزار سیاستی است.
بعد از انقلاب تا سال ١٣٨١ نظام چندنرخی ارز حاکم بود. از سال ١٣٩١ این نظام مجددا بر اقتصاد کشور حاکم شد. امید می‌رود بعد از رفع تحریم‌ها به نظام ارز شناور هدایت‌شده بازگردیم؛ اما مسئله مهمی که نظام انگیزش‌های مالی و ریسک تجارت خارجی را تعیین می‌کند، عبارت است از نوسانات نرخ واقعی و اسمی ارز به دنبال نوسانات عایدات نفتی. درعین‌حال دولت در بخش بزرگی از سه دهه اخیر از لنگر اسمی نرخ ارز برای کنترل تورم سود جسته است. تحت این وضعیت اتخاذ سیاست تجاری با رویکرد صادراتی یا جایگزینی واردات ممتنع می‌شود.
دولت ایران در دوره بعد از انقلاب با وجود تهیه چندین سند درزمینه سیاست‌های صنعتی، در عمل هیچ سیاست صنعتی مشخصی را به اجرا نگذاشته است. اتخاذ سیاست صنعتی به دلیل شکست بازارها ازجمله شکست بازار فناوری، شکست بازار اعتبارت بانکی، ریسک و نااطمینانی در فرایند یادگیری مهارت‌ها، عدم هماهنگی میان سرمایه‌گذاری‌های مرتبط و هم‌بسته، وجود صرفه‌های مقیاس و تجمع و مکمل‌بودن سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی دولت و سرمایه‌گذاری‌های انتفاعی بخش خصوصی، برخلاف نهی مجدانه منادیان بازار آزاد، امری است ضروری و تجربه کشور ما گویای آن است که به دلیل نبود سیاست‌های صنعتی و فناوری در طول سالیان دراز، منابع اقتصادی کشور به‌شدت هرز رفته است و پیشرفت صنعتی دچار خسران جبران‌ناپذیر شده است.
دولت همانند کشورهای پیشرفته و نیز کشورهای درحال‌توسعه موفق، باید در بازارها مداخله کند و نظام قیمت‌ها را از طریق انتخاب درست نرخ ارز، حمایت‌های گزینشی از بخش‌های آینده‌دار، وضع مالیات‌ها و یارانه‌های مناسب اصلاح کند. در غیراین‌صورت، نظام انگیزشی معیوب سمت‌وسوی تخصیص منابع در اقتصاد را تعیین خواهد کرد.
در کشور سه قیمت کلیدی باید اصلاح شود؛ نرخ ارز، نرخ بهره و قیمت حامل‌های انرژی. در‌صورتی‌که از طریق اعمال سیاست‌های مسئولانه مالی و پولی بتوان به ثبات اقتصاد کلان و کنترل تورم دست یافت و اصلاحات قیمتی فوق را انجام داد، می‌توان تا حدود زیادی به نظام انگیزشی معیوب پایان داد؛ اما در حضور تورم‌های دورقمی، عملا اصلاحات قیمتی به نتیجه مطلوب نخواهد رسید.
قانون‌گذار با اتخاذ سیاست تعمیم بیمه‌های اجتماعی به اقشار وسیع‌تر بدون توجه به سنوات پرداخت حق بیمه، دولت را متعهد به پرداخت هزینه‌های اضافی ناشی از تصمیمات خود به سازمان تأمین اجتماعی و سایر سازمان‌های بیمه‌ای کرده است. امروزه سازمان تأمین اجتماعی و اغلب صندوق‌های بازنشستگی کارکنان دولت و شرکت‌های وابسته به آن، به دلیل عدم تکافوی منابع آنها مخارج سالانه خود را از منبع درآمدهای همان سال تأمین می‌کنند و برای رفع کسری‌های خود به اشکال مختلف به بودجه دولت و منابع شرکت‌های مادر وابسته‌اند. برای مثال در بودجه سال ١٣٩٤، ٥٩ هزار میلیارد تومان به سازمان تأمین اجتماعی، ٢١ هزار میلیارد تومان به صندوق بازنشستگی کشوری، ١٨ هزار میلیارد تومان به صندوق نیروهای مسلح اختصاص یافته است. بدیهی است که ادامه این وضعیت می‌تواند در آینده نزدیک به یک بحران مالی بزرگ در بودجه دولت و سازمان‌های بیمه‌ای کشور بدل شود. مهم‌ترین اقدام دولت این است که یک سند سیاست‌گذاری درباره تأمین اجتماعی تنظیم کند و در آن به ملاحظات مدیریت اقتصادی مالی توجه داشته باشد.
در کشور ما سازمان‌های متعددی وظیفه رفاه اجتماعی را بر عهده دارند. تعدد سازمان‌های بیمه‌گری، امدادی، یارانه‌ای و حمایتی سبب عدم کارایی این نظام می‌شود. برای نمونه به گفته علی ربیعی وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در بودجه سال ١٣٩٣ کشور، بیش از ١٧ برنامه در فصل رفاه وجود داشته که توسط ١٧ دستگاه باید اجرا می‌شد. سیاست‌گذاران حوزه رفاه به‌درستی به این نتیجه رسیدند که برای ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های مجری در حوزه رفاه باید نهادی ویژه مسئول سیاست‌گذاری برای بازنشستگی، پیری، آسیب‌های اجتماعی، حمایت از کودکان و زنان بی‌سرپرست و کاهش نابرابری و فقر به وجود آید. براین‌اساس شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی شکل گرفت. متأسفانه این شورا در دوره دولت‌های نهم و دهم تعطیل بود.
امروزه توسعه اقتصادی و صنعتی به یک تعبیر به معنای تغییر جایگاه کشور در تقسیم کار بین‌المللی است. در واقع در کشورهای عقب‌مانده عموما سهم صادرات مواد خام معدنی و کشاورزی و کالاهای صنعتی کاربر با فناوری پایین در کل صادرات عمده است؛ اما به موازات پیشرفت اقتصادی و صنعتی سهم کالاهای صنعتی مبتنی بر فناوری‌های پیشرفته افزایش پیدا می‌کند. سهم بالای صادرات نفتی در اقتصاد ایران گویای آن است که کشور ما نتوانسته جایگاه خود را در تقسیم کار بین‌المللی از یک کشور صادرکننده مواد خام به صادرکننده محصولات صنعتی تغییر دهد. این وضعیت گویای رقابت‌ناپذیری اقتصاد ایران درزمینه صادرات غیرنفتی است.
نگرانی‌های موجود در باب فرایند تجدید ساختار صنعتی در دنیای هم‌پیوند کنونی، علاقه گسترده‌ای را به مفهوم رقابت‌پذیری در سطح اقتصاد ملی و بنگاه‌های اقتصادی به وجود آورده است. مسئله اصلی در مباحث اقتصادی در باب رقابت‌پذیری عبارت است از ایجاد توانایی صنعتی کارآمد در کشور به منظور هماوردی با رقابت شدید جهانی. این موضوع توجه همگان را به سازوکارهای پیشرفت فنی در کشور که بسیار عقب‌تر از مرزهای علم و فناوری قرار دارند جلب کرده است. اکتساب و احاطه روزافزون بر فناوری‌های جدید عامل اصلی پیشرفت کشورهای تازه‌صنعتی‌شده به‌ویژه در آسیای جنوب شرقی بوده است.
وضعیت موجود، محصول چند عامل است و به دلیل درهم‌تنیدگی و اثرات متقابل آنها، حل مسائل کوتاه‌مدت اقتصاد ایران با حل مسائل درازمدت آن گره خورده است:
نخست، مسائل ساختاری و نهادی اقتصاد کشور که در چشم‌انداز درازمدت حل‌شدنی است. در وهله دوم، سیاست‌های نادرست مالی، پولی و ارزی که ثبات اقتصاد کلان و توان رقابتی کشور را مختل کرده و خود به مانع بزرگی در راه رشد درازمدت اقتصاد تبدیل شده است. در گام بعدی، تحریم‌های بین‌المللی که رفع کامل آنها نیازمند زمان نسبتا طولانی است و قطعا بر اوضاع و احوال اقتصاد کشور در کوتاه‌مدت و رشد درازمدت آن تأثیر سوء بر جای گذاشته و خواهد گذاشت. چهارم اما کاهش قیمت نفت از نیمه دوم سال ١٣٩٣، که به نظر می‌رسد با نوساناتی در درازمدت ادامه داشته باشد. در مرحله بعد، خشک‌سالی ناشی از تغییرات آبوهوایی در جهان که در درازمدت تشدید خواهد شد.
متأسفانه با توجه به محدودشدن ظرفیت‌های مالی و مدیریتی دولت، نامساعدبودن بازار جهانی نفت و خشک‌سالی که سایه آن برای مدت‌های مدید بر سر کشور سنگینی خواهد کرد، راه‌حل ساده‌ای برای برون‌رفت از دام رشد بطئی و ناپایدار اقتصادی وجود ندارد. بدیهی است که تداوم این وضعیت می‌تواند در آینده پیامدهای اجتماعی ناگواری برای جامعه ما داشته باشد.
ازاین‌رو چاره‌اندیشی برای چالش‌های موجود بر سر راه رشد پایدار درازمدت دیگر نه یک انتخاب، بلکه برای حراست از کیان کشور یک ضرورت اجتناب‌‌ناپذیر به شمار می‌رود. برای طی‌کردن این راه دشوار همدلی مسئولان کشور و مردم و ایجاد وفاق بر سر تسریع رشد اقتصادی توأم با ایجاد اشتغال و کاهش نرخ تورم ضروری است. به نظر ما تقویت بنیه اقتصادی کشور، نه‌تنها موجب بهبود رفاه آحاد جامعه خواهد شد، بلکه می‌تواند از منظر امنیت ملی نیز ضامن کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد ایران از تحریم‌های بین‌المللی و جنگ‌های منطقه‌ای و استمرار نفوذ سیاسی و اقتصادی ایران در منطقه باشد.
از آنچه گفته شد این نتیجه را می‌گیریم که برای برون‌رفت از تله تعادل رشد اقتصادی بطئی، لازم است در کنار برنامه خروج غیرتورمی از رکود، یک برنامه میان‌مدت رشد اقتصادی تنظیم و روابط درونی میان این دو برنامه را در کار خویش لحاظ کنیم. در چنین برنامه‌ای برخلاف برنامه‌ریزی مرسوم کنونی، لازم است اصلاح ساختارها، نهادها و سیاست‌های ناکارآمد در مرکز توجه مجموعه حاکمیت قرار گیرد. بدون انجام چنین اصلاحاتی، اصرار به نیل به رشد اقتصادی هشت درصد در سال در دوره برنامه ششم، همان‌طور که تجربه برنامه‌های چهارم و پنجم نشان داد، کوششی بی‌حاصل خواهد بود.
بنابراین برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی قبل از هر چیز مستلزم شناخت نقاط قوت، ضعف و فرصت‌ها و تهدیدات کشور است. تعیین اهداف برنامه با توجه به واقعیات فوق و با توجه به امکان دسترسی به منابع سرمایه‌گذاری، ارز موردنیاز، نیروی کار متخصص و ... باید صورت گیرد و برای حصول به اهداف تعیین‌شده باید برنامه اصلاحات اقتصادی و نهاد‌سازی در دستور کار دولت، مجلس و قوه قضائیه قرار گیرد.