معاون اقتصادی مرکز پژوهشهای مجلس به‌طورکلی باور دارد سند بودجه کشور فقط یک سند اقتصادی نیست و تمام دستگاه‌ها در این فرایند دخیل هستند. او تأکید دارد مدیران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دچار خطای استراتژیک هستند؛ چراکه تصور می‌کنند اصلاح ساختار بودجهریزی کشور صرفا وظیفه آنهاست. با محمد قاسمی که ازقضا مسئول دبیرخانه برنامه ششم توسعه در مرکز پژوهشهای مجلس نیز شده است، درباره بوجه سال جاری به گفت‌وگو نشستیم. او علاوه بر اینکه اعلام می‌کند بر اساس تحقیقات انجامشده در مرکز پژوهشهای مجلس که هر سه ماه یک بار، بهروز میشود، میزان رشد اقتصادی منفی ١,٢ درصد است، تأکید می‌کند که دولت در اقتصاد رفتار پروژه‌ای و کوتاه‌مدت را در پیش گرفته که به طور طبیعی ملاحظات و اصلاحات بلندمدت را فدا می‌کند؛ همچنین به گفته وی، نظام بودجهریزی فعلی به استقلال قوه مقننه خدشه وارد کرده و اکنون نمایندگان مجلس پس از تصویب بودجه، در راهروهای سازمان برنامه طی طریق کرده یا مدام در وزارتخانه‌ها برای تخصیص بودجه به فلان استان، وقتگذرانی می‌کنند.
برآورد شما از بودجه سال ١٣٩٤ چیست؟ تا چه اندازه این بودجه محقق شده و افزایش ١٣درصدی نسبت به بودجه سال ٩٥ برای چیست؟
ابتدا باید تصریح کنم که معمولا در اقتصاد ایران بودجه به عنوان یک سند مالی در نظر گرفته میشود؛ بنابراین فقط بُعد اقتصادی در این سند در نظر گرفته میشود و ابعاد دیگر آن عمدتا به فراموشی سپرده میشود؛ درحالیکه بودجه مهم‌ترین سندی است که شکل کلی رابطه دولت- ملت را تبیین می‌کند و از این نظر دارای ابعاد حقوقی، سیاسی و اجتماعی است که در نظام تصمیمگیری ما کمتر به این ابعاد پرداخته شده است؛ به عبارت دیگر، در وهله نخست به واسطه این سند به دولت اجازه دست‌بردن در جیب ملت را می‌دهیم و متناظر با آن، وظایف و تکالیفی را برای دولت تعیین می‌کنیم؛ اما درباره بودجه سال ٤٩٣١ که در سؤال شما مطرح شد باید بگویم هر بودجه‌ای که بخواهد تدوین شود، در مرحله نخست باید تحلیلی از وضعیت انجام شود. باید مشخص کنیم در چه وضعیتی هستیم و برای مثال باید به لحاظ اقتصادی بررسی کنیم در چه وضعیتی قرار داریم. می‌دانیم که در چند سال اخیر رکود به نسبت شدیدی بر اقتصاد کشور حاکم شده است. باید بررسی کرد در یک دهه گذشته چه اتفاقاتی افتاده که اقتصاد ایران در این مخمصه گرفتار شده است؛ مخمصه‌ای که برونرفت از آن به‌سادگی امکانپذیر نیست. اقتصاد ایران در یک دهه اخیر، شش شوک را پشت سر گذاشت. ابتدا شوک افزایش قیمت نفت که از سال ٤٨٣١ به بعد خود را به شکل مجموعه‌ای از بی‌انضباطی‌های پولی-مالی نشان داد. شوک بعدی افزایش ٥,٥ برابری قیمت‌های حامل‌های انرژی بود که با عنوان پروژه هدفمندی یارانه‌ها خود را نشان داد. بعد از آن شوک تحریم نفت، اقتصادی را که عادت به پول نفت داشت، وارد بحران کرد. شوک بعدی افزایش نرخ ارز بود که تولید و مصرف را توأمان تحت تأثیر قرار داد. بلافاصله بعد از این پنج شوک، شوک ششمی به نام کاهش قیمت نفت رخ داد. مدیریت هریک از این شوک‌ها زمان زیاد و مدیریت منسجمی را می‌طلبد. تصور کنید این شش شوک بلافاصله یکی پس از دیگری در اقتصاد ایران رخ داده و رکودی که در اقتصاد ایران اکنون مشاهده می‌کنید به دلیل همین شوک‌هاست. بحران نظام بانکی، کاهش تقاضای کل اقتصاد که به‌طور ویژه از سال ٦٨٣١ به بعد، تقاضای بخش‌خصوصی را با افول مواجه کرده و در نهایت افزایش شدید هزینه‌های تولید، اقتصاد ایران را در این جایگاه قرار داده است.
در بودجه سال گذشته از سوی دولت بیان می‌شد که در بودجه، رشد سه‌درصدی اقتصاد در سال ١٣٩٤ مدنظر قرار گرفته است. هرچه از این مسئولان سؤال کردیم چطور ممکن است با این وضعیت، رشد سه‌درصدی را برای سال ١٣٩٤ تجربه کنیم، راه به‌جایی نبردیم. بودجه که توان معجزه ندارد. اساسا ٥٠ هزار میلیارد برای تخصیص به بودجه عمرانی کشور وجود نداشت تا موجب رشد سه‌درصدی شود. در بودجه هر رقمی را می‌توان روی کاغذ نوشت؛ اما واقعیت چیز دیگری به شما تحمیل خواهد کرد. همان موقع پیش‌بینی می‌شد سال ١٣٩٤ سال سختی خواهد بود؛ حتی با فرض رفعشدن تحریمها. در مرکز پژوهشهای مجلس پیش‌بینی این بود که رشد اقتصاد ایران برای ٤٩٣١ در حدود منفی نیم تا مثبت نیم درصد است. درحال‌حادر بودجه هر رقمی را می‌توان روی کاغذ نوشت؛ اما واقعیت چیز دیگری به شما تحمیل خواهد کرد. همان موقع پیش‌بینی می‌ش�%Aآوردی از عملکرد بودجه سال گذشته داشت.
متأسفانه دولت آمار مربوط به رشد را هنوز اعلام نکرده است. اگر مرکز پژوهش‌ها برآوردی از رشد دارد، بفرمایید؟ چرا حجم بودجه افزایش ١٣درصدی را نسبت به سال گذشته داشته است؟
برآورد ما هر سه ماه یک بار، بهروز میشود و درحال‌حاضر بر مبنای داده‌های ٩ماهه حدودا منفی ١,٢ درصد است. راجع به عملکرد بودجه هم مسئولان دولتی اعلام کرده‌اند در حدود ٠٠٢ هزار میلیارد تومان در سال ٤٩٣١ پرداخت کرده‌اند که البته قدری با پیش‌بینی ما در مرکز پژوهش‌ها که رقم ٠٩١ هزار میلیارد تومان بود، تفاوت دارد. بر مبنای ٠٠٢ هزار میلیارد، ٨٥ درصد بودجه محقق شده است. اینکه چرا بودجه ٥٩٣١ رشد ٣١ درصدی نسبت به سال ٤٩٣١ دارد، باید بگویم که معمولا دو مسیر برای تدوین بودجه در نظر گرفته میشود: اول اینکه از دستگاه‌ها خواسته میشود تا اعتبارات موردنیاز خود را اعلام کنند. دوم اینکه منابع بودجه از طریق مذاکره با دستگاه‌هایی که مسئول دریافت درآمدها هستند، تعیین میشود. در عمل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تاجاییکه ممکن است سعی می‌کند حجم اعتبارات موردتقاضای دستگاه‌ها را کاهش دهد. از طرف دیگر با دستگاه‌های کسبکننده درآمد وارد مذاکره میشود تا این دستگاه‌ها مقدار منابع پیش‌بینیشده خود را افزایش دهند. منطق این افزایش ٣١ درصدی در بودجه نسبت به سال ٤٩ همین است. این عدد یک هدف نیست که از الگویی آمده باشد یا این افزایش رخ داده که به فلان هدف برسیم. این منطق در کشور وجود ندارد. دلیل آن هم ساخت سنتی نظام بودجهریزی و مجموعه‌ای از کاستی‌هایی است که بخشی از آن به عملکرد قوه مقننه بازمی‌گردد؛ بنابراین افزایش ٣١ درصدی در بودجه، حاصل چانه‌زنی‌هایی است که منطق اقتصادی پشت آن نیست.
اگر بپذیریم بودجه، برنامه کوتاه‌مدت دولت برای مدیریت است، با این تفاسیر، به‌ظاهر خبری از اصلاحات اساسی و هدف‌گذاری مشخص نیست. چرا نظام بودجهریزی ما تا این اندازه با استانداردها فاصله دارد؟
نظام بودجهریزی مجموعه‌ای از صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی اجزای بخش عمومی است. فرایندی است که طی آن معلوم میشود هریک از دستاندرکاران قوه مقننه و قوه مجریه چه اختیاراتی دارند. به علاوه ساختارهای نهادی کشور مثل منابع حاصل از نفت، ساختار مالیاتی و نبودِ توازن‌های منطقه‌ای، رفتار رؤسای جمهور، نمایندگان و وزرا را شکل می‌دهند. موضوع این است که سال‌هاست با وجود هدف‌گذاری‌های مکرر، تحولی در عناصر تشکیل‌دهنده نظام بودجهریزی روی نداده است. نتیجه آن است که دیگر بودجه نقش سند سیاست‌گذاری در کشور را از دست داده است. اگر بخواهم قدری مصداقی وارد بحث شوم، می‌گویم صحبت از اصلاح بودجه و نظام بودجهریزی که میشود، وظیفه سازمان مدیریت قلمداد میشود؛ درحالیکه نباید چنین باشد. بودجه بازتابدهنده مسئولیت‌های آموزشی دولت، مسئولیت‌های دولت در حوزه سلامت، امنیت و فرهنگ و ... است. همه اینها به محدوده وظایف دولت و ارتباط دولت-ملت بازمی‌گردد. متأسفانه ما در همه این مسائل مشکل داریم. من بارها به دوستان سازمان برنامه عرض کردم که شما یک اشتباه استراتژیک دارید. فکر می‌کنید اصلاح نظام بودجهریزی وظیفه سازمان برنامه است که اساسا اینطور نیست. کشورهای موفقی که نظام بودجهریزی خود را اصلاح کردند و اتفاقا موفق هم بودند، به این دلیل است که پذیرفتند در بودجه همه کابینه دولت و در کشور ما حتی نهادهای خارج از قوه مقننه دخیل هستند، نهفقط سازمان برنامه. به‌طور مثال اگر می‌خواهید کسری بودجه را کاهش دهید و از بین ببرید، به همان اندازه که وزارت اقتصاد مسئول است، وزارت بهداشت و کمیته امداد و ستاد مشترک نیروهای مسلح هم مسئولیت دارد. از طرف دیگر بودجهریزی از دیدگاه دیگری هم سنتی است و آن اینکه دستگاهمحور است نه وظیفهمحور. می‌گوییم وزارت آموزش‌وپرورش کم دارد یا وزارت بهداشت و درمان بودجه لازم را در اختیار ندارند یا نیروهای مسلح یا نیروی انتظامی کمبود بودجه دارند. این در حالی است که معمولا کمتر درباره ماهیت کاری که انجام می‌دهند و برای آن منابع عمومی در اختیارشان قرار می‌گیرد صحبت می‌کنیم. آیا تابه‌حال گفته‌ایم که می‌خواهیم به فلان اهداف در حیطه آموزش‌وپرورش یا برقراری امنیت برسیم و بعد ببینیم برای دستیابی به آن اهداف چه روش‌هایی موجود است و چقدر منابع نیاز دارد؟
هماکنون قیمت نفت به حضیض خود رسیده است. درآمد امسال نسبت به سال ٠٩ به یکچهارم خود رسیده است؛ اما متأسفانه حوزه وظایف دولت بر اساس نفت ٠٨ دلاری و ٠٠١ دلاری گسترش پیدا کرده است و طبیعی است که حالا اداره کشور به کار سختی مبدل شده است. در طول پنج دهه اخیر ساختار مالیاتی کشور به گونه‌ای شکل گرفته که متأسفانه ارتباط بین مالیات و محدوه وظایف دولت قطع شده است. ما به اتکای درآمد نفتی اقدام به گسترش محدوده وظایف دولت کرده‌ایم. مرتبا در رادیو و تلویزیون شنیده‌ایم که دولت موظف به فلان کار و بهمان کار میشود؛ اما در آن سمت انجام وظایف عمدتا به یک درآمد ناپایدار یعنی قیمت نفت وابسته شده است.
به نوعی درهمریختگی در بودجه و برنامه دیده میشود. بی‌انضباطی‌های بهارثرسیده از دولت گذشته، دولت فعلی را مجبور به درهمریختگی می‌کند یا باورنداشتن به برنامه‌های بلندمدت یا حتی تعدد برنامه‌ها؟
تاریخ معاصر این کشور نشان می‌دهد یک بار در دهه ٥٠ و بعد از شوک افزایش قیمت نفت، مخارج دولت چند برابر شد و یک‌بار هم در فاصله سال ١٣٨٤ تا ١٣٨٧. اگر روند داده‌ها را ملاحظه کنید، می‌بینید این دو دوره با فاصله زیاد خارج از روند هستند. هزینه‌های دولت در پایان سال ٩٠ نسبت به سال ٨٤، سهونیم برابر شده است. این خودش به‌تنهایی بی‌نظیر است. قاعده در کشورهایی که رشد پایدار و باثبات دارند این است که رشد هزینه‌های دولت باید معادل رشد مالیات‌های اسمی باشد؛ مثلا در حد پنج تا ٠١ درصد نه بهیکباره ٠٤ یا حتی ٠٥ درصد. اینها به لحاظ اقتصادی توجیهی ندارد. از طرف دیگر به نظر می‌رسد دولت در اقتصاد رفتار پروژه‌ای و کوتاه‌مدت را در پیش گرفته که به طور طبیعی ملاحظات و اصلاحات بلندمدت را فدا می‌کند. تدوین برنامه خروج از رکود یا طرح‌های کوتاه‌مدتی ازایندست خوب است؛ اما به اعتقاد من خطر آن است که مرتبا اصلاحات ساختاری را به تعویق می‌اندازد. یک مثال می‌زنم. باید از دولت پرسید که چند بودجه داریم؟ هدفمندی برای خودش یک بودجه، بودجه سالانه یک بودجه، صندوق توسعه ملی یک بودجه، شرکت ملی نفت یک بودجه و حالا ستاد اقتصاد مقاومتی یک بودجه. این پراکندگی موجب شده است که مدیریت مالی و اداری کشور با نبودِ انسجام و شفافیت‌های مختلف در سیاست‌گذاری روبه‌رو شود. به همین دلیل است که تصور درستی از همه هزینه‌های دولت و همه منابع دولت نداریم. برای درک اهمیت موضوع یک مثال کافی است. یکی از موضوعاتی که دولت مطرح می‌کند، حجم تعهدات باقیمانده از دولت پیشین است. دولت درحال‌حاضر با بدهی کلانی در رابطه با شرکت ملی نفت روبه‌روست که بازمانده از دولت قبلی است. شرکت ملی نفت برای برنامه‌های توسعه خود در دوره گذشته شروع به استقراض کرده و بانک مرکزی موظف شده تا خطوط اعتباری مازادی در اختیار شرکت ملی نفت بگذارد. عدد بسیار کلانی است که برای شرکت ملی نفت، نظام بانکی و مدیریت اجرائی کشور معضل بزرگی درست کرده است. یکی از دلایل این گونه موارد، پراکندگی در سیاست‌گذاری است.
این بدهی در همان مجموع بدهی‌هایی که وزارت اقتصاد گفته، درج شده است؟
دقیقا نمی‌دانم؛ اما احتمال زیاد با توجه به بزرگ‌بودن رقم بدهی‌های اعلامشده باید محاسبه شده باشد. رشد هزینه‌ها، رشد بدهی‌های بانکی، بدهی دولت به نظام بانکی که بیش از چهار برابر شده است، به علاوه ده‌ها هزار میلیارد تومانی که تأمین اجتماعی از دولت طلب دارد، رقم بزرگی را می‌سازد که برای هر دولتی که مستقر می‌شد، مشکل‌ساز است. از سوی دیگر بازگردیم به بحث دیدگاه دولت. از دیدگاه کارشناسی این پرسش همواره مطرح است که چرا دولت به سمت برنامه‌ریزی بلندمدت نمی‌رود؛ حتی برنامه ششم توسعه را متناسب با واقعیت‌های کشور تنظیم نکرده است. تا الان بحث این بوده که با وجود تحریمها، قابلیت برنامه‌ریزی وجود نداشته است؛ ولی الان چرا نباید دولت برنامه بلندمدت خود را ارئه کند؟
دلیل اتخاذ چنین رویکردی از سوی دولت یازدهم را چه می‌دانید؟
استدلالی که برخی اوقات شنیده میشود این است که دولت از برنامه‌های کوتاه‌مدت خود نتیجه گرفته است. شاید منظورشان برنامه خروج از رکود باشد. اجازه بدهید از واقعیت این موضوع آغاز کنم. اگر به اقتصاددانان با گرایش‌های متفاوت فکری، بگویید ١٠ مشکل یا اولویت اقتصاد ایران را بگویند بیش از هفت مورد از آنها مشترک خواهد بود. رشد پایدار و اشتغال‌زا، ایجاد اشتغال مولد، مسئله نظام بانکی، مسائل صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی، مدیریت بازار انرژی و ... میان اقتصاددانان مشترک خواهد بود. اینها با برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت حلشدنی نخواهد بود. بحران آب و بحران محیط زیست هم از این جنس هستند. چگونه این حجم از طرح‌های عمرانی را میشود با تزریق قطره‌چکانی اعتبارات حل کرد؟ نظام حقوقی که می‌خواهید طرح‌های عمرانی را به آن واگذار کنید کجا تعریف شده است؟ خصوصی‌سازی به همین نحو. دولت ممکن است تمایل به در دستور کار قرار دادن موضوعاتی که حل آنها تبعات اجتماعی- سیاسی دارد، نداشته باشد. این تفاوت دیدگاه با دولت راجع به برنامه‌ریزی است. عموم کارشناسانی که مرکز پژوهشهای مجلس با آنها درباره برنامه ششم توسعه مشورت کرده است معتقدند حل موضوعاتی که بقای کشور را تضمین می‌کند نیاز به یک برنامه ملی درازمدت دارد. دولت می‌گوید من رأی آوردم و محتوای برنامه میان‌مدت، آن چیزی است که در انتخابات مردم به آن رأی داده‌اند. اما واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی نشان می‌دهد دستگاه‌های خارج از قوه مجریه نیز درگیر هستند و باید در این امر مشارکت کنند.
یکی از نقدهایی که به دولت گذشته درخصوص بودجهریزی وارد می‌شد کاهش شفافیت مالی و تبدیل بودجه از یک سند مالی به یک توافق‌نامه کلی بود. برآورد شما از رفتار دولت فعلی در سه بودجه گذشته چیست؟
اگر بخواهیم ارزیابی واقع‌بینانه‌ای از رفتار دولت گذشته داشته باشیم، دولت قبل به بودجه به عنوان بسته‌ای نگاه می‌کرد که مجوزهای کلی بگیرد و عمده منابع کشور ذیل معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و چند معاون رئیسجمهور توزیع می‌شد. عملا اعتبارات نزد چند دستگاه متمرکز شده بود. خوشبختانه این دولت چنین رویکردی ندارد اما در عمل اصلاح جدی در نظام بودجهریزی به مفهومی که بیان کردم هم انجام نداده است.
یکی از ایراداتی که کارشناسان به نظام بودجهریزی فعلی وارد می‌کنند، ازمیانرفتن استقلال نمایندگان پارلمان است. قبول دارید؟
یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام بودجهریزی ما واردکردن خدشه به استقلال قوه مقننه است. زمانی که بودجه تصویب میشود، امسال را البته فاکتور بگیرید، ٩٢ اسفندماه هر سال، برای ما یک معنا بیشتر ندارد؛ یعنی فصل چانه‌زنی تمام شده است. چون سند بودجه تصویب شده است مشخص است که هر پولی کجا می‌رود، در چه محلی، توسط چه نهاد یا فردی و با چه سازوکاری هزینه میشود و مسئول پاسخگویی آن کیست. آیا بودجه ما این ویژگی‌ها را دارد؟ اگر داشت که نماینده مجلس نیازی نبود در راهروهای سازمان برنامه طی طریق کند یا مدام در وزارتخانه‌ها برای تخصیص بودجه به فلان استان، وقتگذرانی کند. اگر ویژگیهای یادشده وجود داشت، در این حالت مجلس استقلال داشت و ٩٢ اسفندماه که سند بودجه تصویب می‌شد، بعد از آن نظارت را آغاز می‌کرد. در شرایط فعلی تازه بودجه که تصویب میشود چانه‌زنی‌ها آغاز میشود. برای مثال ٠٥ میلیارد تومان در ردیفی قرار می‌گیرد و در مقابل آن ٠٠٣-٠٠٤ طرح تعریف میشود. طبیعی است که بدون عدد مشخص برای هریک، نماینده هر شهرستان باید به دنبال این باشد که سهم بیشتری از این ردیف نصیب حوزه انتخابیه‌اش شود. مادامیکه از این نوع ردیف‌ها در بودجه باشد، استقلالی برای مجلس باقی نمی‌ماند. نکته تأسف بار آنکه مجلس به جای آنکه این ردیف‌ها را حذف کند آنها را تصویب کرده و به تعداد طرح‌های آن می‌افزاید.
واضح است که هدف دولت کنترل تورم است. شاید این خود یکی از دلایلی باشد که رکود عمق بیشتری پیدا کرده است؛ اما ابزارهای دولت در بودجه ٩٥ برای خروج از رکود چیست؟
فرض کنید بودجه، سندی برای سیاست‌گذاری کلان است؛ مثل همه سیاست‌گذاری‌های کلان به دنبال تحریک رشد اقتصادی، تثبیت اقتصاد و بهبود توزیع درآمد است. دولت کلاسیک اینگونه برخورد می‌کند، منتها این تثبیت و ایجاد رشد اقتصادی از چه طریقی انجام میشود؟ دولت‌ها در زمان رکود از طریق ایجاد کسری بودجه با رکود مبارزه می‌کنند، زمان‌هایی که اقتصاد تورمی است و دولت‌ها نگرانند که رونق منجر به تورم شود، برعکس سیاست فوق، سیاستهای انقباضی اجرا می‌کنند. معمولا در ادبیات کلاسیک سیاست‌گذاری می‌گویند سیاستهای بودجه‌ای باید برخلاف سیکل تنظیم شوند، درحالیکه این موضوع در اقتصاد ایران همواره موافق سیکل انجامشده است. اگرچه سیکل‌ها در اقتصاد ایران به دلیل وابستگی به نفت به‌شدت نامنظم هستند؛ اما دولت در بودجه ٥٩ این تحلیل را داشت که اقتصاد ایران در شرایط رکودی است و باید ابتدا مشکل تنگنای مالی برطرف شود. این موضوع برای بحث بودجه ٥٩ داستان جالبی است که سند سیاست‌گذاری مالی یک اقتصاد به دنبال رفع تنگنای مالی در نظام بانکی رفته بود. مثلا گفته شده بود که از ٠٢ درصد سهم صندوق توسعه ملی برای افزایش سرمایه بانک‌ها استفاده شود یا در بند دیگر آمده بود که میزانی از سهم دولت در بانک‌ها و بیمه‌ها واگذار شود و این منابع در تقویت سرمایه بانک‌ها استفاده شود. یک بحث سومی که خیلی اهمیت داشت این بود که از محل تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی که در اواخر دولت دهم مسبوق به سابقه هم هست، ٠٥ هزار میلیارد تومان تجهیز شود تا دولت این مبلغ را صرف پرداخت بدهی به بانک‌ها و بانک مرکزی کند. فرض دولت بر این بود که از این سند برای رفع تنگنای مالی استفاده کند و دست نظام بانکی را برای رفع مشکلاتش باز بگذارد. مجلس با تصمیم اول و سوم دولت مخالفت کرد. برای درک درست از اهمیت سیاستهای پیشنهادی باید به دو موضوع توجه کرد: اول مقدار منابع یا مصارف و دوم ماهیت منابع یا مصارف. مثلا دولت‌ها در دوران رکود ممکن است مالیات‌ها را کم کنند یا هزینه‌ها را زیاد. دولت به دلیل کاهش قیمت نفت، امکان افزایش هزینه‌ها را نداشت، از سمت کاهش مالیات‌ها هم با یک تناقض در سیاست‌گذاری مالی در ایران مواجه هستیم. در قانون مالیات‌های مستقیم نرخ مالیات به طور ثابت تعیین شده است و امکان انعطاف آن متناسب با وضعیت اقتصاد و سیکل‌های تجاری وجود ندارد. باید بپذیریم ابزارهای سیاست مالی در اقتصاد ایران ناکارآمد است. در نهایت به نظر نمی‌رسد بودجه ٥٩ کمک زیادی به خروج از تورم کند؛ چراکه در عمل نه موجب تحریک تقاضا خواهد شد و نه به تولید و طرف عرضه کمک مؤثری می‌کند.
موضوع استفاده از مابه‌التفاوت نرخ تسعیر ذخایر خارجی بانک مرکزی به لحاظ ماهیتی همواره از زمان مطرحشدن آن، مورد اشکال مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی بوده است. دلیل این مخالفت این نیست که موجب افزایش نقدینگی یا تورم میشود؛ بلکه از حیث رویه‌ای که ممکن است ایجاد کند، نامطلوب است و طرح مجدد آن ثابت می‌کند که دولت یا سازمان مدیریت، مسیر نامطلوب قبلی را ادامه می‌دهد. ببینید، بانک مرکزی دارایی‌های خارجی را نگهداری می‌کند. نخست اینکه این دارایی‌ها متعلق به ملت است. معمولا این دارایی‌ها با نرخی در ترازنامه بانک مرکزی ظاهر میشود. قبل از سال ٢٩٣١ این نرخ هزارو ٦٢٢ تومان بود؛ اما در سال ٢٩ دولت وقت این نرخ را به دوهزارو ٠٥٤ تغییر داد و گفت از این طریق منابعی که از محل تفاوت این نرخ ارزها ایجاد میشود قصد پرداخت بدهی‌هایش را دارد. در سمت دیگر این بدهی‌‌ها محصول مجموعه‌ای از بی‌انضباطی‌های پولی و مالی است که به بدهی دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی منجر شده است. خطر اول این است که هر دولتی خواهد توانست هر نوع بدهیای که می‌خواهد ایجاد کند و در نهایت، با یک کاهش ارزش پول ملی آنها را پاک کند. دومین خطر در آن است که در صورت تصویب این موضوع توسط مجلس، هریک از نمایندگان میتوانند این پیشنهاد را مطرح کنند که مبنای نرخ ارز محاسبه این دارایی‌های خارجی درحال‌حاضر در ترازنامه بانک مرکزی دوهزارو ٠٥٤ تومان است؛ درحالیکه بودجه با سه هزار تومان بسته شده است. تفاوت این دو ٠٠٥ تومان است؛ بنابراین می‌توان این ٠٥٥ تومان را در مقدار دارایی‌های خارجی بانک مرکزی ضرب کرده و به اولویت‌های کشور اختصاص داد. در صورت طرح و تصویب چنین پیشنهادهایی، دیگر چیزی به نام بانک مرکزی باقی نمی‌ماند... .
مقوله اساسی در بودجه ٩٥ تشکیل بازار بدهی است. در این بودجه، ٧٠ هزار میلیارد تومان فروش اوراق مالی و ٥٠ هزار میلیارد فاینانس است. آیا این امر در راستای رفع چالش تنگنای اعتباری است؟
فرض دولت بر این بود که بعد از رفع تحریمها منابع خارجی را جذب کند و استدلال‌هایش مورد پذیرش قرار گرفت و مجلس تصویب کرد. منتها بحث این است که آیا دولت مرکز فرماندهی مشخصی برای تصمیمگیری در رابطه با ٥٠ میلیارد دلار دارد؟ اولویت‌های کشور در تخصیص چیست؟ به نظر من تصحیح حجم اوراق تعهدزا مهم‌تر است. در بحث بازار بدهی اول باید چارچوبی برای بازار مشخص کرد و در مرحله دوم برنامه مشخصی برای خرج این پول داشت. تمام اوراق منتشرشده از سوی دولت نمی‌تواند به بازار بدهی برود. فرض بر این است که این منابع از جایی تهیه شده و صرف اموراتی چون بازپرداخت بدهی میشود؛ اما اوراق یکدست نیست و انواع دارد. فقط از بابت جریمه اوراق مشارکت، دولت ١٠ هزار میلیارد تومان جریمه شده است؛ یعنی طرحی که به واسطه این اوراق ایجاد شده، تمام نشده یا توان بازپرداخت این اوراق را نداشته و جریمه شده است؛ پس برای تشکیل بازار بدهی اول باید چارچوب آن و سقفی برای بدهی دولت مشخص شود.
آقای خزایی گفته‌اند که بعد از برجام هفت میلیارد جذب سرمایه داشته‌ایم و دولت هم درباره رشد هشت‌درصدی و تداوم آن صحبت می‌کند. تاجاییکه من میدانم بالاترین میزان سرمایه‌گذاری در کشور پنج میلیارد در سال بوده است. به نظر شما این امر اجرائی است؟
من جزئیات صحبت آقای خزایی را ندیده‌ام و نمی‌توانم قضاوت کنم؛ ولی رشد هشت‌درصدی حتما به جذب سرمایه نیاز دارد. روش سنتی این است که بپرسیم برای رشد هشت‌درصدی چه مقدار سرمایه لازم است. سهم صندوق توسعه و بسیاری دیگر را مشخص کرده و مابقی را از طریق سرمایه‌گذاری خارجی تجهیز می‌کنیم. اشکال این روش در فراموشکردن ضرورت افزایش کارآمدی منابع خودمان است.
فرایند تدوین برنامه ششم توسعه در دولت از نظر شما چگونه آغاز شد و به چه سمتی رفت؟
در آغاز تهیه و تدوین برنامه ششم، جامعه کارشناسی درگیر مباحث تحریمها بود و در عمل جامعه کارشناسی و افکار عمومی کمتر درگیر این مباحث شد. دولت با هر تحلیلی به این نتیجه رسید که برنامه را به شکل فعلی بنویسد. درحال‌حاضر دولت لایحه‌ای را تحت عنوان «احکام مورد نیاز اجرای برنامه» به مجلس داده که لایحه‌ای با حدود ٣٠ حکم است. اتفاق جدید نسبت به دوره‌های قبل آن است که در عمل دولت برنامه‌ای به مجلس نداده است و متعهد به دستیابی به هیچ هدفی نیست. به نظر می‌رسد جامعه کارشناسی در پارادوکسی است که از یک طرف شاهد بی‌خاصیتی برنامه‌هاست و از طرف دیگر میبیند که بدون هیچ اقدام برنامه‌ای مشکلات حل نمی‌شوند و حل بسیاری از مشکلات از توان صرف دولت خارج است. در لایحه‌ای که درحال‌حاضر دولت تقدیم کرده است از موضوعات پراکنده‌ای صحبت به میان آمده است. ماده اول درباره لغو معافیت‌های مالیاتی است. ماده دوم درباره تقسیم بخشی از منابع حاصل از مالیات بر ارزش افزوده و عوارض آلودگی هوا بین شهرستان‌هاست. ماده سوم موضوع دیگری است و ... . مقامات دولتی به کمیسیون تلفیق گفته بودند که هرچه می‌خواهید از سند ٩٥٤ صفحه‌ای تحت عنوان «سند برنامه ششم توسعه» برداشته در لایحه دولت منظور کنید و آن را تصویب کنید. بحثی که پیش می‌آید این است که پاسخ‌گوی سندی که تصویب خواهد شد کیست؟ دولت یا مجلس، با فرض تهیه و تصویب چنین سندی نهایتا آنچه به دست می‌آید برنامه نیست؛ بلکه مجموعه‌ای از سلایق شخصی و نظرات دستگاهی است.
براساس برنامه احکام و برنامه ٢٠ ساله و چشم‌انداز الان باید ٣٣ درصد منابع به صندوق توسعه ملی تخصیص می‌یافت اما سه سال پیاپی است که این را ٢٠ درصد کرده‌اند. دلیل آن چیست؟ چه سازوکاری را پیشنهاد می‌دهید که حفظ استقلال صندوق توسعه ملی جدی گرفته شود؟
از عمده‌ترین دلیل‌های این گرفتاری، روش استفاده از منابع حاصل از نفت در بودجه است که کشور در ٥٠ سال گذشته به لحاظ اقتصادی با آن درگیر بوده است. درحال‌حاضر ٢٠ درصد منابع حاصل از نفت به صندوق توسعه ملی و ١٤,٥ درصد شرکت ملی نفت و مابقی آن سهم دولت است. به نظر می‌رسد اگر بخواهیم صندوق را به عنوان یک صندوق توسعه‌ای یا ثروت ملی نگاه کنیم باید تکلیف نوع ورود منابع حاصل از نفت به بودجه را روشن کنیم. در روش فعلی متغیری مثل قیمت نفت یا قیمت ارز را به متغیرهای سیاست مالی در ایران تبدیل کرده است. ما مکانیسمی برای حفاظت از منابع دولت در مقابل کاهش قیمت نفت در صندوق تعبیه نکرده‌ایم. پیشنهاد این است که در برنامه ششم، سهم صندوق توسعه و سهم شرکت نفت جدا باشد و هرچه به عنوان سهم دولت باقی می‌ماند به حساب ذخیره ارزی واریز شود. فرض کنید ٢٠ یا ٣٠ میلیارد دلار به حساب ذخیره ارزی واریز شود. بانک مرکزی مطابق با مقتضیات اقتصاد ملی نرخ ارز را در کشور مدیریت می‌کند و در مقابل آن پاسخگو‌ست. نکته مهم‌تر اما این است که همزمان دولت طی یک جدولی مشخص کند که در برنامه ششم چه مقدار هزینه ریالی خواهد داشت و سقف هزینه‌های ریالی کشور مشخص شود. بانک مرکزی تا جایی موظف به تسعیر دلارها است که سقف هزینه‌های ریالی را پوشش دهد. ما باید این سؤال را از خود بپرسیم که چگونه با تغییر قیمت نفت از صددلار به ٠٤ دلار کسری بودجه پیدا نکردیم. پاسخ این است که ما قیمت ارز را وابسته به نیازهای بودجه‌ای دولت تعیین کرده‌ایم . دولت در سالی که مقدار صادرات نفت به دلیل تحریمها نصف شد، حقوق کارکنان دولت را ٥٢ درصد افزایش داد. نرخ ارز از هزارو ٠٠٢ تومان به دوهزارو ٠٠٤ تومان تغییر کرد و همه منابع از طریق تورم و از جیب مردم تأمین شد. برای دستیابی به هدف کاهش وابستگی بودجه به نفت باید نحوه ورود منابع حاصل از نفت به بودجه تغییر اساسی پیدا کند.
معاون اقتصادی مرکز پژوهشهای مجلس به‌طورکلی باور دارد سند بودجه کشور فقط یک سند اقتصادی نیست و تمام دستگاه‌ها در این فرایند دخیل هستند. او تأکید دارد مدیران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دچار خطای استراتژیک هستند؛ چراکه تصور می‌کنند اصلاح ساختار بودجهریزی کشور صرفا وظیفه آنهاست. با محمد قاسمی که ازقضا مسئول دبیرخانه برنامه ششم توسعه در مرکز پژوهشهای مجلس نیز شده است، درباره بوجه سال جاری به گفت‌وگو نشستیم. او علاوه بر اینکه اعلام می‌کند بر اساس تحقیقات انجامشده در مرکز پژوهشهای مجلس که هر سه ماه یک بار، بهروز میشود، میزان رشد اقتصادی منفی ١,٢ درصد است، تأکید می‌کند که دولت در اقتصاد رفتار پروژه‌ای و کوتاه‌مدت را در پیش گرفته که به طور طبیعی ملاحظات و اصلاحات بلندمدت را فدا می‌کند؛ همچنین به گفته وی، نظام بودجهریزی فعلی به استقلال قوه مقننه خدشه وارد کرده و اکنون نمایندگان مجلس پس از تصویب بودجه، در راهروهای سازمان برنامه طی طریق کرده یا مدام در وزارتخانه‌ها برای تخصیص بودجه به فلان استان، وقتگذرانی می‌کنند.
برآورد شما از بودجه سال ١٣٩٤ چیست؟ تا چه اندازه این بودجه محقق شده و افزایش ١٣درصدی نسبت به بودجه سال ٩٥ برای چیست؟
ابتدا باید تصریح کنم که معمولا در اقتصاد ایران بودجه به عنوان یک سند مالی در نظر گرفته میشود؛ بنابراین فقط بُعد اقتصادی در این سند در نظر گرفته میشود و ابعاد دیگر آن عمدتا به فراموشی سپرده میشود؛ درحالیکه بودجه مهم‌ترین سندی است که شکل کلی رابطه دولت- ملت را تبیین می‌کند و از این نظر دارای ابعاد حقوقی، سیاسی و اجتماعی است که در نظام تصمیمگیری ما کمتر به این ابعاد پرداخته شده است؛ به عبارت دیگر، در وهله نخست به واسطه این سند به دولت اجازه دست‌بردن در جیب ملت را می‌دهیم و متناظر با آن، وظایف و تکالیفی را برای دولت تعیین می‌کنیم؛ اما درباره بودجه سال ٤٩٣١ که در سؤال شما مطرح شد باید بگویم هر بودجه‌ای که بخواهد تدوین شود، در مرحله نخست باید تحلیلی از وضعیت انجام شود. باید مشخص کنیم در چه وضعیتی هستیم و برای مثال باید به لحاظ اقتصادی بررسی کنیم در چه وضعیتی قرار داریم. می‌دانیم که در چند سال اخیر رکود به نسبت شدیدی بر اقتصاد کشور حاکم شده است. باید بررسی کرد در یک دهه گذشته چه اتفاقاتی افتاده که اقتصاد ایران در این مخمصه گرفتار شده است؛ مخمصه‌ای که برونرفت از آن به‌سادگی امکانپذیر نیست. اقتصاد ایران در یک دهه اخیر، شش شوک را پشت سر گذاشت. ابتدا شوک افزایش قیمت نفت که از سال ٤٨٣١ به بعد خود را به شکل مجموعه‌ای از بی‌انضباطی‌های پولی-مالی نشان داد. شوک بعدی افزایش ٥,٥ برابری قیمت‌های حامل‌های انرژی بود که با عنوان پروژه هدفمندی یارانه‌ها خود را نشان داد. بعد از آن شوک تحریم نفت، اقتصادی را که عادت به پول نفت داشت، وارد بح�%Bت. ابتدا شوک افزایش قیمت نفت که از سال ٤٨٣١ به بعد خود را به شکل مجموعه‌ای از بی‌انضباطی‌های پولی-مالی نشان داد. ش�ی به نام کاهش قیمت نفت رخ داد. مدیریت هریک از این شوک‌ها زمان زیاد و مدیریت منسجمی را می‌طلبد. تصور کنید این شش شوک بلافاصله یکی پس از دیگری در اقتصاد ایران رخ داده و رکودی که در اقتصاد ایران اکنون مشاهده می‌کنید به دلیل همین شوک‌هاست. بحران نظام بانکی، کاهش تقاضای کل اقتصاد که به‌طور ویژه از سال ٦٨٣١ به بعد، تقاضای بخش‌خصوصی را با افول مواجه کرده و در نهایت افزایش شدید هزینه‌های تولید، اقتصاد ایران را در این جایگاه قرار داده است.
در بودجه سال گذشته از سوی دولت بیان می‌شد که در بودجه، رشد سه‌درصدی اقتصاد در سال ١٣٩٤ مدنظر قرار گرفته است. هرچه از این مسئولان سؤال کردیم چطور ممکن است با این وضعیت، رشد سه‌درصدی را برای سال ١٣٩٤ تجربه کنیم، راه به‌جایی نبردیم. بودجه که توان معجزه ندارد. اساسا ٥٠ هزار میلیارد برای تخصیص به بودجه عمرانی کشور وجود نداشت تا موجب رشد سه‌درصدی شود. در بودجه هر رقمی را می‌توان روی کاغذ نوشت؛ اما واقعیت چیز دیگری به شما تحمیل خواهد کرد. همان موقع پیش‌بینی می‌شد سال ١٣٩٤ سال سختی خواهد بود؛ حتی با فرض رفعشدن تحریمها. در مرکز پژوهشهای مجلس پیش‌بینی این بود که رشد اقتصاد ایران برای ٤٩٣١ در حدود منفی نیم تا مثبت نیم درصد است. درحال‌حاضر هم متأسفانه رشد اقتصادی کشور که قابل مقایسه با سال ٣٩٣١ باشد از سوی دولت اعلام نشده است که به‌طور دقیق بتوان برآوردی از عملکرد بودجه سال گذشته داشت.
متأسفانه دولت آمار مربوط به رشد را هنوز اعلام نکرده است. اگر مرکز پژوهش‌ها برآوردی از رشد دارد، بفرمایید؟ چرا حجم بودجه افزایش ١٣درصدی را نسبت به سال گذشته داشته است؟
برآورد ما هر سه ماه یک بار، بهروز میشود و درحال‌حاضر بر مبنای داده‌های ٩ماهه حدودا منفی ١,٢ درصد است. راجع به عملکرد بودجه هم مسئولان دولتی اعلام کرده‌اند در حدود ٠٠٢ هزار میلیارد تومان در سال ٤٩٣١ پرداخت کرده‌اند که البته قدری با پیش‌بینی ما در مرکز پژوهش‌ها که رقم ٠٩١ هزار میلیارد تومان بود، تفاوت دارد. بر مبنای ٠٠٢ هزار میلیارد، ٨٥ درصد بودجه محقق شده است. اینکه چرا بودجه ٥٩٣١ رشد ٣١ درصدی نسبت به سال ٤٩٣١ دارد، باید بگویم که معمولا دو مسیر برای تدوین بودجه در نظر گرفته میشود: اول اینکه از دستگاه‌ها خواسته میشود تا اعتبارات موردنیاز خود را اعلام کنند. دوم اینکه منابع بودجه از طریق مذاکره با دستگاه‌هایی که مسئول دریافت درآمدها هستند، تعیین میشود. در عمل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تاجاییکه ممکن است سعی می‌کند حجم اعتبارات موردتقاضای دستگاه‌ها را کاهش دهد. از طرف دیگر با دستگاه‌های کسبکننده درآمد وارد مذاکره میشود تا این دستگاه‌ها مقدار منابع پیش‌بینیشده خود را افزایش دهند. منطق این افزایش ٣١ درصدی در بودجه نسبت به سال ٤٩ همین است. این عدد یک هدف نیست که از الگویی آمده باشد یا این افزایش رخ داده که به فلان هدف برسیم. این منطق در کشور وجود ندارد. دلیل آن هم ساخت سنتی نظام بودجهریزی و مجموعه‌ای از کاستی‌هایی است که بخشی از آن به عملکرد قوه مقننه بازمی‌گردد؛ بنابراین افزایش ٣١ درصدی در بودجه، حاصل چانه‌زنی‌هایی است که منطق اقتصادی پشت آن نیست.
اگر بپذیریم بودجه، برنامه کوتاه‌مدت دولت برای مدیریت است، با این تفاسیر، به‌ظاهر خبری از اصلاحات اساسی و هدف‌گذاری مشخص نیست. چرا نظام بودجهریزی ما تا این اندازه با استانداردها فاصله دارد؟
نظام بودجهریزی مجموعه‌ای از صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی اجزای بخش عمومی است. فرایندی است که طی آن معلوم میشود هریک از دستاندرکاران قوه مقننه و قوه مجریه چه اختیاراتی دارند. به علاوه ساختارهای نهادی کشور مثل منابع حاصل از نفت، ساختار مالیاتی و نبودِ توازن‌های منطقه‌ای، رفتار رؤسای جمهور، نمایندگان و وزرا را شکل می‌دهند. موضوع این است که سال‌هاست با وجود هدف‌گذاری‌های مکرر، تحولی در عناصر تشکیل‌دهنده نظام بودجهریزی روی نداده است. نتیجه آن است که دیگر بودجه نقش سند سیاست‌گذاری در کشور را از دست داده است. اگر بخواهم قدری مصداقی وارد بحث شوم، می‌گویم صحبت از اصلاح بودجه و نظام بودجهریزی که میشود، وظیفه سازمان مدیریت قلمداد میشود؛ درحالیکه نباید چنین باشد. بودجه بازتابدهنده مسئولیت‌های آموزشی دولت، مسئولیت‌های دولت در حوزه سلامت، امنیت و فرهنگ و ... است. همه اینها به محدوده وظایف دولت و ارتباط دولت-ملت بازمی‌گردد. متأسفانه ما در همه این مسائل مشکل داریم. من بارها به دوستان سازمان برنامه عرض کردم که شما یک اشتباه استراتژیک دارید. فکر می‌کنید اصلاح نظام بودجهریزی وظیفه سازمان برنامه است که اساسا اینطور نیست. کشورهای موفقی که نظام بودجهریزی خود را اصلاح کردند و اتفاقا موفق هم بودند، به این دلیل است که پذیرفتند در بودجه همه کابینه دولت و در کشور ما حتی نهادهای خارج از قوه مقننه دخیل هستند، نهفقط سازمان برنامه. به‌طور مثال اگر می‌خواهید کسری بودجه را کاهش دهید و از بین ببرید، به همان اندازه که وزارت اقتصاد مسئول است، وزارت بهداشت و کمیته امداد و ستاد مشترک نیروهای مسلح هم مسئولیت دارد. از طرف دیگر بودجهریزی از دیدگاه دیگری هم سنتی است و آن اینکه دستگاهمحور است نه وظیفهمحور. می‌گوییم وزارت آموزش‌وپرورش کم دارد یا وزارت بهداشت و درمان بودجه لازم را در اختیار ندارند یا نیروهای مسلح یا نیروی انتظامی کمبود بودجه دارند. این در حالی است که معمولا کمتر درباره ماهیت کاری که انجام می‌دهند و برای آن منابع عمومی در اختیارشان قرار می‌گیرد صحبت می‌کنیم. آیا تابه‌حال گفته‌ایم که می‌خواهیم به فلان اهداف در حیطه آموزش‌وپرورش یا برقراری امنیت برسیم و بعد ببینیم برای دستیابی به آن اهداف چه روش‌هایی موجود است و چقدر منابع نیاز دارد؟
هماکنون قیمت نفت به حضیض خود رسیده است. درآمد امسال نسبت به سال ٠٩ به یکچهارم خود رسیده است؛ اما متأسفانه حوزه وظایف دولت بر اساس نفت ٠٨ دلاری و ٠٠١ دلاری گسترش پیدا کرده است و طبیعی است که حالا اداره کشور به کار سختی مبدل شده است. در طول پنج دهه اخیر ساختار مالیاتی کشور به گونه‌ای شکل گرفته که متأسفانه ارتباط بین مالیات و محدوه وظایف دولت قطع شده است. ما به اتکای درآمد نفتی اقدام به گسترش محدوده وظایف دولت کرده‌ایم. مرتبا در رادیو و تلویزیون شنیده‌ایم که دولت موظف به فلان کار و بهمان کار میشود؛ اما در آن سمت انجام وظایف عمدتا به یک درآمد ناپایدار یعنی قیمت نفت وابسته شده است.
به نوعی درهمریختگی در بودجه و برنامه دیده میشود. بی‌انضباطی‌های بهارثرسیده از دولت گذشته، دولت فعلی را مجبور به درهمریختگی می‌کند یا باورنداشتن به برنامه‌های بلندمدت یا حتی تعدد برنامه‌ها؟
تاریخ معاصر این کشور نشان می‌دهد یک بار در دهه ٥٠ و بعد از شوک افزایش قیمت نفت، مخارج دولت چند برابر شد و یک‌بار هم در فاصله سال ١٣٨٤ تا ١٣٨٧. اگر روند داده‌ها را ملاحظه کنید، می‌بینید این دو دوره با فاصله زیاد خارج از روند هستند. هزینه‌های دولت در پایان سال ٩٠ نسبت به سال ٨٤، سهونیم برابر شده است. این خودش به‌تنهایی بی‌نظیر است. قاعده در کشورهایی که رشد پایدار و باثبات دارند این است که رشد هزینه‌های دولت باید معادل رشد مالیات‌های اسمی باشد؛ مثلا در حد پنج تا ٠١ درصد نه بهیکباره ٠٤ یا حتی ٠٥ درصد. اینها به لحاظ اقتصادی توجیهی ندارد. از طرف دیگر به نظر می‌رسد دولت در اقتصاد رفتار پروژه‌ای و کوتاه‌مدت را در پیش گرفته که به طور طبیعی ملاحظات و اصلاحات بلندمدت را فدا می‌کند. تدوین برنامه خروج از رکود یا طرح‌های کوتاه‌مدتی ازایندست خوب است؛ اما به اعتقاد من خطر آن است که مرتبا اصلاحات ساختاری را به تعویق می‌اندازد. یک مثال می‌زنم. باید از دولت پرسید که چند بودجه داریم؟ هدفمندی برای خودش یک بودجه، بودجه سالانه یک بودجه، صندوق توسعه ملی یک بودجه، شرکت ملی نفت یک بودجه و حالا ستاد اقتصاد مقاومتی یک بودجه. این پراکندگی موجب شده است که مدیریت مالی و اداری کشور با نبودِ ان%حات ساختاری را به تعویق می‌اندازد. یک مثال می‌زنم. باید از دولت پرسید که چند بودجه داریم؟ هدفمندی برای خودش یک بودجه، بودجه سالانه یک بودجه، صندوق توسعه ملی یک بودجه، شرکت ملی نفت یک بودجه و حالا ستاد اقتصاد مقاومتدات باقیمانده از دولت پیشین است. دولت درحال‌حاضر با بدهی کلانی در رابطه با شرکت ملی نفت روبه‌روست که بازمانده از دولت قبلی است. شرکت ملی نفت برای برنامه‌های توسعه خود در دوره گذشته شروع به استقراض کرده و بانک مرکزی موظف شده تا خطوط اعتباری مازادی در اختیار شرکت ملی نفت بگذارد. عدد بسیار کلانی است که برای شرکت ملی نفت، نظام بانکی و مدیریت اجرائی کشور معضل بزرگی درست کرده است. یکی از دلایل این گونه موارد، پراکندگی در سیاست‌گذاری است.
این بدهی در همان مجموع بدهی‌هایی که وزارت اقتصاد گفته، درج شده است؟
دقیقا نمی‌دانم؛ اما احتمال زیاد با توجه به بزرگ‌بودن رقم بدهی‌های اعلامشده باید محاسبه شده باشد. رشد هزینه‌ها، رشد بدهی‌های بانکی، بدهی دولت به نظام بانکی که بیش از چهار برابر شده است، به علاوه ده‌ها هزار میلیارد تومانی که تأمین اجتماعی از دولت طلب دارد، رقم بزرگی را می‌سازد که برای هر دولتی که مستقر می‌شد، مشکل‌ساز است. از سوی دیگر بازگردیم به بحث دیدگاه دولت. از دیدگاه کارشناسی این پرسش همواره مطرح است که چرا دولت به سمت برنامه‌ریزی بلندمدت نمی‌رود؛ حتی برنامه ششم توسعه را متناسب با واقعیت‌های کشور تنظیم نکرده است. تا الان بحث این بوده که با وجود تحریمها، قابلیت برنامه‌ریزی وجود نداشته است؛ ولی الان چرا نباید دولت برنامه بلندمدت خود را ارئه کند؟
دلیل اتخاذ چنین رویکردی از سوی دولت یازدهم را چه می‌دانید؟
استدلالی که برخی اوقات شنیده میشود این است که دولت از برنامه‌های کوتاه‌مدت خود نتیجه گرفته است. شاید منظورشان برنامه خروج از رکود باشد. اجازه بدهید از واقعیت این موضوع آغاز کنم. اگر به اقتصاددانان با گرایش‌های متفاوت فکری، بگویید ١٠ مشکل یا اولویت اقتصاد ایران را بگویند بیش از هفت مورد از آنها مشترک خواهد بود. رشد پایدار و اشتغال‌زا، ایجاد اشتغال مولد، مسئله نظام بانکی، مسائل صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی، مدیریت بازار انرژی و ... میان اقتصاددانان مشترک خواهد بود. اینها با برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت حلشدنی نخواهد بود. بحران آب و بحران محیط زیست هم از این جنس هستند. چگونه این حجم از طرح‌های عمرانی را میشود با تزریق قطره‌چکانی اعتبارات حل کرد؟ نظام حقوقی که می‌خواهید طرح‌های عمرانی را به آن واگذار کنید کجا تعریف شده است؟ خصوصی‌سازی به همین نحو. دولت ممکن است تمایل به در دستور کار قرار دادن موضوعاتی که حل آنها تبعات اجتماعی- سیاسی دارد، نداشته باشد. این تفاوت دیدگاه با دولت راجع به برنامه‌ریزی است. عموم کارشناسانی که مرکز پژوهشهای مجلس با آنها درباره برنامه ششم توسعه مشورت کرده است معتقدند حل موضوعاتی که بقای کشور را تضمین می‌کند نیاز به یک برنامه ملی درازمدت دارد. دولت می‌گوید من رأی آوردم و محتوای برنامه میان‌مدت، آن چیزی است که در انتخابات مردم به آن رأی داده‌اند. اما واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی نشان می‌دهد دستگاه‌های خارج از قوه مجریه نیز درگیر هستند و باید در این امر مشارکت کنند.
یکی از نقدهایی که به دولت گذشته درخصوص بودجهریزی وارد می‌شد کاهش شفافیت مالی و تبدیل بودجه از یک سند مالی به یک توافق‌نامه کلی بود. برآورد شما از رفتار دولت فعلی در سه بودجه گذشته چیست؟
اگر بخواهیم ارزیابی واقع‌بینانه‌ای از رفتار دولت گذشته داشته باشیم، دولت قبل به بودجه به عنوان بسته‌ای نگاه می‌کرد که مجوزهای کلی بگیرد و عمده منابع کشور ذیل معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و چند معاون رئیسجمهور توزیع می‌شد. عملا اعتبارات نزد چند دستگاه متمرکز شده بود. خوشبختانه این دولت چنین رویکردی ندارد اما در عمل اصلاح جدی در نظام بودجهریزی به مفهومی که بیان کردم هم انجام نداده است.
یکی از ایراداتی که کارشناسان به نظام بودجهریزی فعلی وارد می‌کنند، ازمیانرفتن استقلال نمایندگان پارلمان است. قبول دارید؟
یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام بودجهریزی ما واردکردن خدشه به استقلال قوه مقننه است. زمانی که بودجه تصویب میشود، امسال را البته فاکتور بگیرید، ٩٢ اسفندماه هر سال، برای ما یک معنا بیشتر ندارد؛ یعنی فصل چانه‌زنی تمام شده است. چون سند بودجه تصویب شده است مشخص است که هر پولی کجا می‌رود، در چه محلی، توسط چه نهاد یا فردی و با چه سازوکاری هزینه میشود و مسئول پاسخگویی آن کیست. آیا بودجه ما این ویژگی‌ها را دارد؟ اگر داشت که نماینده مجلس نیازی نبود در راهروهای سازمان برنامه طی طریق کند یا مدام در وزارتخانه‌ها برای تخصیص بودجه به فلان استان، وقتگذرانی کند. اگر ویژگیهای یادشده وجود داشت، در این حالت مجلس استقلال داشت و ٩٢ اسفندماه که سند بودجه تصویب می‌شد، بعد از آن نظارت را آغاز می‌کرد. در شرایط فعلی تازه بودجه که تصویب میشود چانه‌زنی‌ها آغاز میشود. برای مثال ٠٥ میلیارد تومان در ردیفی قرار می‌گیرد و در مقابل آن ٠٠٣-٠٠٤ طرح تعریف میشود. طبیعی است که بدون عدد مشخص برای هریک، نماینده هر شهرستان باید به دنبال این باشد که سهم بیشتری از این ردیف نصیب حوزه انتخابیه‌اش شود. مادامیکه از این نوع ردیف‌ها در بودجه باشد، استقلالی برای مجلس باقی نمی‌ماند. نکته تأسف بار آنکه مجلس به جای آنکه این ردیف‌ها را حذف کند آنها را تصویب کرده و به تعداد طرح‌های آن می‌افزاید.
واضح است که هدف دولت کنترل تورم است. شاید این خود یکی از دلایلی باشد که رکود عمق بیشتری پیدا کرده است؛ اما ابزارهای دولت در بودجه ٩٥ برای خروج از رکود چیست؟
فرض کنید بودجه، سندی برای سیاست‌گذاری کلان است؛ مثل همه سیاست‌گذاری‌های کلان به دنبال تحریک رشد اقتصادی، تثبیت اقتصاد و بهبود توزیع درآمد است. دولت کلاسیک اینگونه برخورد می‌کند، منتها این تثبیت و ایجاد رشد اقتصادی از چه طریقی انجام میشود؟ دولت‌ها در زمان رکود از طریق ایجاد کسری بودجه با رکود مبارزه می‌کنند، زمان‌هایی که اقتصاد تورمی است و دولت‌ها نگرانند که رونق منجر به تورم شود، برعکس سیاست فوق، سیاستهای انقباضی اجرا می‌کنند. معمولا در ادبیات کلاسیک سیاست‌گذاری می‌گویند سیاستهای بودجه‌ای باید برخلاف سیکل تنظیم شوند، درحالیکه این موضوع در اقتصاد ایران همواره موافق سیکل انجامشده است. اگرچه سیکل‌ها در اقتصاد ایران به دلیل وابستگی به نفت به‌شدت نامنظم هستند؛ اما دولت در بودجه ٥٩ این تحلیل را داشت که اقتصاد ایران در شرایط رکودی است و باید ابتدا مشکل تنگنای مالی برطرف شود. این موضوع برای بحث بودجه ٥٩ داستان جالبی است که سند سیاست‌گذاری مالی یک اقتصاد به دنبال رفع تنگنای مالی در نظام بانکی رفته بود. مثلا گفته شده بود که از ٠٢ درصد سهم صندوق توسعه ملی برای افزایش سرمایه بانک‌ها استفاده شود یا در بند دیگر آمده بود که میزانی از سهم دولت در بانک‌ها و بیمه‌ها واگذار شود و این منابع در تقویت سرمایه بانک‌ها استفاده شود. یک بحث سومی که خیلی اهمیت داشت این بود که از محل تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی که در اواخر دولت دهم مسبوق به سابقه هم هست، ٠٥ هزار میلیارد تومان تجهیز شود تا دولت این مبلغ را صرف پرداخت بدهی به بانک‌ها و بانک مرکزی کند. فرض دولت بر این بود که از این سند برای رفع تنگنای مالی استفاده کند و دست نظام بانکی را برای رفع مشکلاتش باز بگذارد. مجلس با تصمیم اول و سوم دولت مخالفت کرد. برای درک درست از اهمیت سیاستهای پیشنهادی باید به دو موضوع توجه کرد: اول مقدار منابع یا مصارف و دوم ماهیت منابع یا مصارف. مثلا دولت‌ها در دوران رکود ممکن است مالیات‌ها را کم کنند یا هزینه‌ها را زیاد. دولت به دلیل کاهش قیمت نفت، امکان افزایش هزینه‌ها را نداشت، از سمت کاهش مالیات‌ها هم با یک تناقض در سیاست‌گذاری مالی در ایران مواجه هستیم. در قانون مالیات‌های مستقیم نرخ مالیات به طور ثابت تعیین شده است و امکان انعطاف آن متناسب با وضعیت اقتصاد و سیکل‌های تجاری وجود ندارد. باید بپذیریم ابزارهای سیاست مالی در اقتصاد ایران ناکارآمد است. در نهایت به نظر نمی‌رسد بودجه ٥٩ کمک زیادی به خروج از تورم کند؛ چراکه در عمل نه موجب تحریک تقاضا خواهد شد و �های مستقیم نرخ مالیات به طور ثابت تعیین شده است و امکان انعطاف آن متناسب با وضعیت اقتصاد و سیکل‌های تجاری وجود نح8�اظ ماهیتی همواره از زمان مطرحشدن آن، مورد اشکال مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی بوده است. دلیل این مخالفت این نیست که موجب افزایش نقدینگی یا تورم میشود؛ بلکه از حیث رویه‌ای که ممکن است ایجاد کند، نامطلوب است و طرح مجدد آن ثابت می‌کند که دولت یا سازمان مدیریت، مسیر نامطلوب قبلی را ادامه می‌دهد. ببینید، بانک مرکزی دارایی‌های خارجی را نگهداری می‌کند. نخست اینکه این دارایی‌ها متعلق به ملت است. معمولا این دارایی‌ها با نرخی در ترازنامه بانک مرکزی ظاهر میشود. قبل از سال ٢٩٣١ این نرخ هزارو ٦٢٢ تومان بود؛ اما در سال ٢٩ دولت وقت این نرخ را به دوهزارو ٠٥٤ تغییر داد و گفت از این طریق منابعی که از محل تفاوت این نرخ ارزها ایجاد میشود قصد پرداخت بدهی‌هایش را دارد. در سمت دیگر این بدهی‌‌ها محصول مجموعه‌ای از بی‌انضباطی‌های پولی و مالی است که به بدهی دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی منجر شده است. خطر اول این است که هر دولتی خواهد توانست هر نوع بدهیای که می‌خواهد ایجاد کند و در نهایت، با یک کاهش ارزش پول ملی آنها را پاک کند. دومین خطر در آن است که در صورت تصویب این موضوع توسط مجلس، هریک از نمایندگان میتوانند این پیشنهاد را مطرح کنند که مبنای نرخ ارز محاسبه این دارایی‌های خارجی درحال‌حاضر در ترازنامه بانک مرکزی دوهزارو ٠٥٤ تومان است؛ درحالیکه بودجه با سه هزار تومان بسته شده است. تفاوت این دو ٠٠٥ تومان است؛ بنابراین می‌توان این ٠٥٥ تومان را در مقدار دارایی‌های خارجی بانک مرکزی ضرب کرده و به اولویت‌های کشور اختصاص داد. در صورت طرح و تصویب چنین پیشنهادهایی، دیگر چیزی به نام بانک مرکزی باقی نمی‌ماند... .
مقوله اساسی در بودجه ٩٥ تشکیل بازار بدهی است. در این بودجه، ٧٠ هزار میلیارد تومان فروش اوراق مالی و ٥٠ هزار میلیارد فاینانس است. آیا این امر در راستای رفع چالش تنگنای اعتباری است؟
فرض دولت بر این بود که بعد از رفع تحریمها منابع خارجی را جذب کند و استدلال‌هایش مورد پذیرش قرار گرفت و مجلس تصویب کرد. منتها بحث این است که آیا دولت مرکز فرماندهی مشخصی برای تصمیمگیری در رابطه با ٥٠ میلیارد دلار دارد؟ اولویت‌های کشور در تخصیص چیست؟ به نظر من تصحیح حجم اوراق تعهدزا مهم‌تر است. در بحث بازار بدهی اول باید چارچوبی برای بازار مشخص کرد و در مرحله دوم برنامه مشخصی برای خرج این پول داشت. تمام اوراق منتشرشده از سوی دولت نمی‌تواند به بازار بدهی برود. فرض بر این است که این منابع از جایی تهیه شده و صرف اموراتی چون بازپرداخت بدهی میشود؛ اما اوراق یکدست نیست و انواع دارد. فقط از بابت جریمه اوراق مشارکت، دولت ١٠ هزار میلیارد تومان جریمه شده است؛ یعنی طرحی که به واسطه این اوراق ایجاد شده، تمام نشده یا توان بازپرداخت این اوراق را نداشته و جریمه شده است؛ پس برای تشکیل بازار بدهی اول باید چارچوب آن و سقفی برای بدهی دولت مشخص شود.
آقای خزایی گفته‌اند که بعد از برجام هفت میلیارد جذب سرمایه داشته‌ایم و دولت هم درباره رشد هشت‌درصدی و تداوم آن صحبت می‌کند. تاجاییکه من میدانم بالاترین میزان سرمایه‌گذاری در کشور پنج میلیارد در سال بوده است. به نظر شما این امر اجرائی است؟
من جزئیات صحبت آقای خزایی را ندیده‌ام و نمی‌توانم قضاوت کنم؛ ولی رشد هشت‌درصدی حتما به جذب سرمایه نیاز دارد. روش سنتی این است که بپرسیم برای رشد هشت‌درصدی چه مقدار سرمایه لازم است. سهم صندوق توسعه و بسیاری دیگر را مشخص کرده و مابقی را از طریق سرمایه‌گذاری خارجی تجهیز می‌کنیم. اشکال این روش در فراموشکردن ضرورت افزایش کارآمدی منابع خودمان است.
فرایند تدوین برنامه ششم توسعه در دولت از نظر شما چگونه آغاز شد و به چه سمتی رفت؟
در آغاز تهیه و تدوین برنامه ششم، جامعه کارشناسی درگیر مباحث تحریمها بود و در عمل جامعه کارشناسی و افکار عمومی کمتر درگیر این مباحث شد. دولت با هر تحلیلی به این نتیجه رسید که برنامه را به شکل فعلی بنویسد. درحال‌حاضر دولت لایحه‌ای را تحت عنوان «احکام مورد نیاز اجرای برنامه» به مجلس داده که لایحه‌ای با حدود ٣٠ حکم است. اتفاق جدید نسبت به دوره‌های قبل آن است که در عمل دولت برنامه‌ای به مجلس نداده است و متعهد به دستیابی به هیچ هدفی نیست. به نظر می‌رسد جامعه کارشناسی در پارادوکسی است که از یک طرف شاهد بی‌خاصیتی برنامه‌هاست و از طرف دیگر میبیند که بدون هیچ اقدام برنامه‌ای مشکلات حل نمی‌شوند و حل بسیاری از مشکلات از توان صرف دولت خارج است. در لایحه‌ای که درحال‌حاضر دولت تقدیم کرده است از موضوعات پراکنده‌ای صحبت به میان آمده است. ماده اول درباره لغو معافیت‌های مالیاتی است. ماده دوم درباره تقسیم بخشی از منابع حاصل از مالیات بر ارزش افزوده و عوارض آلودگی هوا بین شهرستان‌هاست. ماده سوم موضوع دیگری است و ... . مقامات دولتی به کمیسیون تلفیق گفته بودند که هرچه می‌خواهید از سند ٩٥٤ صفحه‌ای تحت عنوان «سند برنامه ششم توسعه» برداشته در لایحه دولت منظور کنید و آن را تصویب کنید. بحثی که پیش می‌آید این است که پاسخ‌گوی سندی که تصویب خواهد شد کیست؟ دولت یا مجلس، با فرض تهیه و تصویب چنین سندی نهایتا آنچه به دست می‌آید برنامه نیست؛ بلکه مجموعه‌ای از سلایق شخصی و نظرات دستگاهی است.
براساس برنامه احکام و برنامه ٢٠ ساله و چشم‌انداز الان باید ٣٣ درصد منابع به صندوق توسعه ملی تخصیص می‌یافت اما سه سال پیاپی است که این را ٢٠ درصد کرده‌اند. دلیل آن چیست؟ چه سازوکاری را پیشنهاد می‌دهید که حفظ استقلال صندوق توسعه ملی جدی گرفته شود؟
از عمده‌ترین دلیل‌های این گرفتاری، روش استفاده از منابع حاصل از نفت در بودجه است که کشور در ٥٠ سال گذشته به لحاظ اقتصادی با آن درگیر بوده است. درحال‌حاضر ٢٠ درصد منابع حاصل از نفت به صندوق توسعه ملی و ١٤,٥ درصد شرکت ملی نفت و مابقی آن سهم دولت است. به نظر می‌رسد اگر بخواهیم صندوق را به عنوان یک صندوق توسعه‌ای یا ثروت ملی نگاه کنیم باید تکلیف نوع ورود منابع حاصل از نفت به بودجه را روشن کنیم. در روش فعلی متغیری مثل قیمت نفت یا قیمت ارز را به متغیرهای سیاست مالی در ایران تبدیل کرده است. ما مکانیسمی برای حفاظت از منابع دولت در مقابل کاهش قیمت نفت در صندوق تعبیه نکرده‌ایم. پیشنهاد این است که در برنامه ششم، سهم صندوق توسعه و سهم شرکت نفت جدا باشد و هرچه به عنوان سهم دولت باقی می‌ماند به حساب ذخیره ارزی واریز شود. فرض کنید ٢٠ یا ٣٠ میلیارد دلار به حساب ذخیره ارزی واریز شود. بانک مرکزی مطابق با مقتضیات اقتصاد ملی نرخ ارز را در کشور مدیریت می‌کند و در مقابل آن پاسخگو‌ست. نکته مهم‌تر اما این است که همزمان دولت طی یک جدولی مشخص کند که در برنامه ششم چه مقدار هزینه ریالی خواهد داشت و سقف هزینه‌های ریالی کشور مشخص شود. بانک مرکزی تا جایی موظف به تسعیر دلارها است که سقف هزینه‌های ریالی را پوشش دهد. ما باید این سؤال را از خود بپرسیم که چگونه با تغییر قیمت نفت از صددلار به ٠٤ دلار کسری بودجه پیدا نکردیم. پاسخ این است که ما قیمت ارز را وابسته به نیازهای بودجه‌ای دولت تعیین کرده‌ایم . دولت در سالی که مقدار صادرات نفت به دلیل تحریمها نصف شد، حقوق کارکنان دولت را ٥٢ درصد افزایش داد. نرخ ارز از هزارو ٠٠٢ تومان به دوهزارو ٠٠٤ تومان تغییر کرد و همه منابع از طریق تورم و از جیب مردم تأمین شد. برای دستیابی به هدف کاهش وابستگی بودجه به نفت باید نحوه ورود منابع حاصل از نفت به بودجه تغییر اساسی پیدا کند.
او تأکید دارد مدیران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دچار خطای استراتژیک هستند؛ چراکه تصور می‌کنند اصلاح ساختار بودجهریزی کشور صرفا وظیفه آنهاست. با محمد قاسمی که ازقضا مسئول دبیرخانه برنامه ششم توسعه در مرکز پژوهشهای مجلس نیز شده است، درباره بوجه سال جاری به گفت‌وگو نشستیم. او علاوه بر اینکه اعلام می‌کند بر اساس تحقیقات انجامشده در مرکز پژوهشهای مجلس که هر سه ماه یک بار، بهروز میشود، میزان رشد اقتصادی منفی ١,٢ درصد است، تأکید می‌کند که دولت در اقتصاد رفتار پروژه‌ای و کوتاه‌مدت را در پیش گرفته که به طور طبیعی ملاحظات و اصلاحات بلندمدت را فدا می‌کند؛ همچنین به گفته وی، نظام بودجهریزی فعلی به استقلال قوه مقننه خدشه وارد کرده و اکنون نمایندگان مجلس پس از تصویب بودجه، در راهروهای سازمان برنامه طی طریق کرده یا مدام در وزارتخانه‌ها برای تخصیص بودجه به فلان استان، وقتگذرانی می‌کنند.
برآورد شما از بودجه سال ١٣٩٤ چیست؟ تا چه اندازه این بودجه محقق شده و افزایش ١٣درصدی نسبت به بودجه سال ٩٥ برای چیست؟
ابتدا باید تصریح کنم که معمولا در اقتصاد ایران بودجه به عنوان یک سند مالی در نظر گرفته میشود؛ بنابراین فقط بُعد اقتصادی در این سند در نظر گرفته میشود و ابعاد دیگر آن عمدتا به فراموشی سپرده میشود؛ درحالیکه بودجه مهم‌ترین سندی است که شکل کلی رابطه دولت- ملت را تبیین می‌کند و از این نظر دارای ابعاد حقوقی، سیاسی و اجتماعی است که در نظام تصمیمگیری ما کمتر به این ابعاد پرداخته شده است؛ به عبارت دیگر، در وهله نخست به واسطه این سند به دولت اجازه دست‌بردن در جیب ملت را می‌دهیم و متناظر با آن، وظایف و تکالیفی را برای دولت تعیین می‌کنیم؛ اما درباره بودجه سال ٤٩٣١ که در سؤال شما مطرح شد باید بگویم هر بودجه‌ای که بخواهد تدوین شود، در مرحله نخست باید تحلیلی از وضعیت انجام شود. باید مشخص کنیم در چه وضعیتی هستیم و برای مثال باید به لحاظ اقتصادی بررسی کنیم در چه وضعیتی قرار داریم. می‌دانیم که در چند سال اخیر رکود به نسبت شدیدی بر اقتصاد کشور حاکم شده است. باید بررسی کرد در یک دهه گذشته چه اتفاقاتی افتاده که اقتصاد ایران در این مخمصه گرفتار شده است؛ مخمصه‌ای که برونرفت از آن به‌سادگی امکانپذیر نیست. اقتصاد ایران در یک دهه اخیر، شش شوک را پشت سر گذاشت. ابتدا شوک افزایش قیمت نفت که از سال ٤٨٣١ به بعد خود را به شکل مجموعه‌ای از بی‌انضباطی‌های پولی-مالی نشان داد. شوک بعدی افزایش ٥,٥ برابری قیمت‌های حامل‌های انرژی بود که با عنوان پروژه هدفمندی یارانه‌ها خود را نشان داد. بعد از آن شوک تحریم نفت، اقتصادی را که عادت به پول نفت داشت، وارد بحران کرد. شوک بعدی افزایش نرخ ارز بود که تولید و مصرف را توأمان تحت تأثیر قرار داد. بلافاصله بعد از این پنج شوک، شوک ششمی به نام کاهش قیمت نفت رخ داد. مدیریت هریک از این شوک‌ها زمان زیاد و مدیریت منسجمی را می‌طلبد. تصور کنید این شش شوک بلافاصله یکی پس از دیگری در اقتصاد ایران رخ داده و رکودی که در اقتصاد ایران اکنون مشاهده می‌کنید به دلیل همین شوک‌هاست. بحران نظام بانکی، کاهش تقاضای کل اقتصاد که به‌طور ویژه از سال ٦٨٣١ به بعد، تقاضای بخش‌خصوصی را با افول مواجه کرده و در نهایت افزایش شدید هزینه‌های تولید، اقتصاد ایران را در این جایگاه قرار داده است.
در بودجه سال گذشته از سوی دولت بیان می‌شد که در بودجه، رشد سه‌درصدی اقتصاد در سال ١٣٩٤ مدنظر قرار گرفته است. هرچه از این مسئولان سؤال کردیم چطور ممکن است با این وضعیت، رشد سه‌درصدی را برای سال ١٣٩٤ تجربه کنیم، راه به‌جایی نبردیم. بودجه که توان معجزه ندارد. اساسا ٥٠ هزار میلیارد برای تخصیص به بودجه عمرانی کشور وجود نداشت تا موجب رشد سه‌درصدی شود. در بودجه هر رقمی را می‌توان روی کاغذ نوشت؛ اما واقعیت چیز دیگری به شما تحمیل خواهد کرد. همان موقع پیش‌بینی می‌شد سال ١٣٩٤ سال سختی خواهد بود؛ حتی با فرض رفعشدن تحریمها. در مرکز پژوهشهای مجلس پیش‌بینی این بود که رشد اقتصاد ایران برای ٤٩٣١ در حدود منفی نیم تا مثبت نیم درصد است. درحال‌حاضر هم متأسفانه رشد اقتصادی کشور که قابل مقایسه با سال ٣٩٣١ باشد از سوی دولت اعلام نشده است که به‌طور دقیق بتوان برآوردی از عملکرد بودجه سال گذشته داشت.
متأسفانه دولت آمار مربوط به رشد را هنوز اعلام نکرده است. اگر مرکز پژوهش‌ها برآوردی از رشد دارد، بفرمایید؟ چرا حجم بودجه افزایش ١٣درصدی را نسبت به سال گذشته داشته است؟
برآورد ما هر سه ماه یک بار، بهروز میشود و درحال‌حاضر بر مبنای داده‌های ٩ماهه حدودا منفی ١,٢ درصد است. راجع به عملکرد بودجه هم مسئولان دولتی اعلام کرده‌اند در حدود ٠٠٢ هزار میلیارد تومان در سال ٤٩٣١ پرداخت کرده‌اند که البته قدری با پیش‌بینی ما در مرکز پژوهش‌ها که رقم ٠٩١ هزار میلیارد تومان بود، تفاوت دارد. بر مبنای ٠٠٢ هزار میلیارد، ٨٥ درصد بودجه محقق شده است. اینکه چرا بودجه ٥٩٣١ رشد ٣١ درصدی نسبت به سال ٤٩٣١ دارد، باید بگویم که معمولا دو مسیر برای تدوین بودجه در نظر گرفته میشود: اول اینکه از دستگاه‌ها خواسته میشود تا اعتبارات موردنیاز خود را اعلام کنند. دوم اینکه منابع بودجه از طریق مذاکره با دستگاه‌هایی که مسئول دریافت درآمدها هستند، تعیین میشود. در عمل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تاجاییکه ممکن است سعی می‌کند حجم اعتبارات موردتقاضای دستگاه‌ها را کاهش دهد. از طرف دیگر با دستگاه‌های کسبکننده درآمد وارد مذاکره میشود تا این دستگاه‌ها مقدار منابع پیش‌بینیشده خود را افزایش دهند. منطق این افزایش ٣١ درصدی در بودجه نسبت به سال ٤٩ همین است. این عدد یک هدف نیست که از الگویی آمده باشد یا این افزایش رخ داده که به فلان هدف برسیم. این منطق در کشور وجود ندارد. دلیل آن هم ساخت سنتی نظام بودجهریزی و مجموعه‌ای از کاستی‌هایی است که بخشی از آن به عملکرد قوه مقننه بازمی‌گردد؛ بنابراین افزایش ٣١ درصدی در بودجه، حاصل چانه‌زنی‌هایی است که منطق اقتصادی پشت آن نیست.
اگر بپذیریم بودجه، برنامه کوتاه‌مدت دولت برای مدیریت است، با این تفاسیر، به‌ظاهر خبری از اصلاحات اساسی و هدف‌گذاری مشخص نیست. چرا نظام بودجهریزی ما تا این اندازه با استانداردها فاصله دارد؟
نظام بودجهریزی مجموعه‌ای از صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی اجزای بخش عمومی است. فرایندی است که طی آن معلوم میشود هریک از دستاندرکاران قوه مقننه و قوه مجریه چه اختیاراتی دارند. به علاوه ساختارهای نهادی کشور مثل منابع حاصل از نفت، ساختار مالیاتی و نبودِ توازن‌های منطقه‌ای، رفتار رؤسای جمهور، نمایندگان و وزرا را شکل می‌دهند. موضوع این است که سال‌هاست با وجود هدف‌گذاری‌های مکرر، تحولی در عناصر تشکیل‌دهنده نظام بودجهریزی روی نداده است. نتیجه آن است که دیگر بودجه نقش سند سیاست‌گذاری در کشور را از دست داده است. اگر بخواهم قدری مصداقی وارد بحث شوم، می‌گویم صحبت از اصلاح بودجه و نظام بودجهریزی که میشود، وظیفه سازمان مدیریت قلمداد میشود؛ درحالیکه نباید چنین باشد. بودجه بازتابدهنده مسئولیت‌های آموزشی دولت، مسئولیت‌های دولت در حوزه سلامت، امنیت و فرهنگ و ... است. همه اینها به محدوده وظایف دولت و ارتباط دولت-ملت بازمی‌گردد. متأسفانه ما در همه این مسائل مشکل داریم. من بارها به دوستان سازمان برنامه عرض کردم که شما یک اشتباه استراتژیک دارید. فکر می‌کنید اصلاح نظام بودجهریزی وظیفه سازمان برنامه است که اساسا اینطور نیست. کشورهای موفقی که نظام بودجهریزی خود را اصلاح کردند و اتفاقا موفق هم بودند، به این دلیل است که پذیرفتند در بودجه همه کابینه دولت و در کشور ما حتی نهادهای خارج از قوه مقننه دخیل هستند، نهفقط سازمان برنامه. به‌طور مثال اگر می‌خواهید کسری بودجه را کاهش دهید و از بین ببرید، به همان اندازه که وزارت اقتصاد مسئول است، وزارت بهداشت و کمیته امداد و ستاد مشترک نیروهای مسلح هم مسئولیت دارد. از طرف دیگر بودجهریزی از دیدگاه دیگری هم سنتی است و آن اینکه دستگاهمحور است نه وظیفهمحور. می‌گوییم وزارت آموزش‌وپرورش کم دارد یا وزارت بهداشت و درمان بودجه لازم را در اختیار ندارند یا نیروهای مسلح یا نیروی انتظامی کمبود بودجه دارند. این در حالی است که معمولا کمتر درباره ماهیت کاری که انجام می‌دهند و برای آن منابع عمومی در اختیارشان قرار می‌گیرد صحبت می‌کنیم. آیا تابه‌حال گفته‌ایم که می‌خواهیم به فلان اهداف در حیطه آموزش‌وپرورش یا برقراری امنیت برسیم و بعد ببینیم برای دستیابی به آن اهداف چه روش‌هایی موجود است و چقدر منابع نیاز دارد؟
هماکنون قیمت نفت به حضیض خود رسیده است. درآمد امسال نسبت به سال ٠٩ به یکچهارم خود رسیده است؛ اما متأسفانه حوزه وظایف دولت بر اساس نفت ٠٨ دلاری و ٠٠١ دلاری گسترش پیدا کرده است و طبیعی است که حالا اداره کشور به کار سختی مبدل شده است. در طول پنج دهه اخیر ساختار مالیاتی کشور به گونه‌ای شکل گرفته که متأسفانه ارتباط بین مالیات و محدوه وظایف دولت قطع شده است. ما به اتکای درآمد نفتی اقدام به گسترش محدوده وظایف دولت کرده‌ایم. مرتبا در رادیو و تلویزیون شنیده‌ایم که دولت موظف به فلان کار و بهمان کار میشود؛ اما در آن سمت انجام وظایف عمدتا به یک درآمد ناپایدار یعنی قیمت نفت وابسته شده است.
به نوعی درهمریختگی در بودجه و برنامه دیده میشود. بی‌انضباطی‌های بهارثرسیده از دولت گذشته، دولت فعلی را مجبور به درهمریختگی می‌کند یا باورنداشتن به برنامه‌های بلندمدت یا حتی تعدد برنامه‌ها؟
تاریخ معاصر این کشور نشان می‌دهد یک بار در دهه ٥٠ و بعد از شوک افزایش قیمت نفت، مخارج دولت چند براب�ی در بودجه و ر هم در فاصله سال ١٣٨٤ تا ١٣٨٧. اگر روند داده‌ها را ملاحظه کنید، می‌بینید این دو دوره با فاصله زیاد خارج از روند هستند. هزینه‌های دولت در پایان سال ٩٠ نسبت به سال ٨٤، سهونیم برابر شده است. این خودش به‌تنهایی بی‌نظیر است. قاعده در کشورهایی که رشد پایدار و باثبات دارند این است که رشد هزینه‌های دولت باید معادل رشد مالیات‌های اسمی باشد؛ مثلا در حد پنج تا ٠١ درصد نه بهیکباره ٠٤ یا حتی ٠٥ درصد. اینها به لحاظ اقتصادی توجیهی ندارد. از طرف دیگر به نظر می‌رسد دولت در اقتصاد رفتار پروژه‌ای و کوتاه‌مدت را در پیش گرفته که به طور طبیعی ملاحظات و اصلاحات بلندمدت را فدا می‌کند. تدوین برنامه خروج از رکود یا طرح‌های کوتاه‌مدتی ازایندست خوب است؛ اما به اعتقاد من خطر آن است که مرتبا اصلاحات ساختاری را به تعویق می‌اندازد. یک مثال می‌زنم. باید از دولت پرسید که چند بودجه داریم؟ هدفمندی برای خودش یک بودجه، بودجه سالانه یک بودجه، صندوق توسعه ملی یک بودجه، شرکت ملی نفت یک بودجه و حالا ستاد اقتصاد مقاومتی یک بودجه. این پراکندگی موجب شده است که مدیریت مالی و اداری کشور با نبودِ انسجام و شفافیت‌های مختلف در سیاست‌گذاری روبه‌رو شود. به همین دلیل است که تصور درستی از همه هزینه‌های دولت و همه منابع دولت نداریم. برای درک اهمیت موضوع یک مثال کافی است. یکی از موضوعاتی که دولت مطرح می‌کند، حجم تعهدات باقیمانده از دولت پیشین است. دولت درحال‌حاضر با بدهی کلانی در رابطه با شرکت ملی نفت روبه‌روست که بازمانده از دولت قبلی است. شرکت ملی نفت برای برنامه‌های توسعه خود در دوره گذشته شروع به استقراض کرده و بانک مرکزی موظف شده تا خطوط اعتباری مازادی در اختیار شرکت ملی نفت بگذارد. عدد بسیار کلانی است که برای شرکت ملی نفت، نظام بانکی و مدیریت اجرائی کشور معضل بزرگی درست کرده است. یکی از دلایل این گونه موارد، پراکندگی در سیاست‌گذاری است.
این بدهی در همان مجموع بدهی‌هایی که وزارت اقتصاد گفته، درج شده است؟
دقیقا نمی‌دانم؛ اما احتمال زیاد با توجه به بزرگ‌بودن رقم بدهی‌های اعلامشده باید محاسبه شده باشد. رشد هزینه‌ها، رشد بدهی‌های بانکی، بدهی دولت به نظام بانکی که بیش از چهار برابر شده است، به علاوه ده‌ها هزار میلیارد تومانی که تأمین اجتماعی از دولت طلب دارد، رقم بزرگی را می‌سازد که برای هر دولتی که مستقر می‌شد، مشکل‌ساز است. از سوی دیگر بازگردیم به بحث دیدگاه دولت. از دیدگاه کارشناسی این پرسش همواره مطرح است که چرا دولت به سمت برنامه‌ریزی بلندمدت نمی‌رود؛ حتی برنامه ششم توسعه را متناسب با واقعیت‌های کشور تنظیم نکرده است. تا الان بحث این بوده که با وجود تحریمها، قابلیت برنامه‌ریزی وجود نداشته است؛ ولی الان چرا نباید دولت برنامه بلندمدت خود را ارئه کند؟
دلیل اتخاذ چنین رویکردی از سوی دولت یازدهم را چه می‌دانید؟
استدلالی که برخی اوقات شنیده میشود این است که دولت از برنامه‌های کوتاه‌مدت خود نتیجه گرفته است. شاید منظورشان برنامه خروج از رکود باشد. اجازه بدهید از واقعیت این موضوع آغاز کنم. اگر به اقتصاددانان با گرایش‌های متفاوت فکری، بگویید ١٠ مشکل یا اولویت اقتصاد ایران را بگویند بیش از هفت مورد از آنها مشترک خواهد بود. رشد پایدار و اشتغال‌زا، ایجاد اشتغال مولد، مسئله نظام بانکی، مسائل صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی، مدیریت بازار انرژی و ... میان اقتصاددانان مشترک خواهد بود. اینها با برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت حلشدنی نخواهد بود. بحران آب و بحران محیط زیست هم از این جنس هستند. چگونه این حجم از طرح‌های عمرانی را میشود با تزریق قطره‌چکانی اعتبارات حل کرد؟ نظام حقوقی که می‌خواهید طرح‌های عمرانی را به آن واگذار کنید کجا تعریف شده است؟ خصوصی‌سازی به همین نحو. دولت ممکن است تمایل به در دستور کار قرار دادن موضوعاتی که حل آنها تبعات اجتماعی- سیاسی دارد، نداشته باشد. این تفاوت دیدگاه با دولت راجع به برنامه‌ریزی است. عموم کارشناسانی که مرکز پژوهشهای مجلس با آنها درباره برنامه ششم توسعه مشورت کرده است معتقدند حل موضوعاتی که بقای کشور را تضمین می‌کند نیاز به یک برنامه ملی درازمدت دارد. دولت می‌گوید من رأی آوردم و محتوای برنامه میان‌مدت، آن چیزی است که در انتخابات مردم به آن رأی داده‌اند. اما واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی نشان می‌دهد دستگاه‌های خارج از قوه مجریه نیز درگیر هستند و باید در این امر مشارکت کنند.
یکی از نقدهایی که به دولت گذشته درخصوص بودجهریزی وارد می‌شد کاهش شفافیت مالی و تبدیل بودجه از یک سند مالی به یک توافق‌نامه کلی بود. برآورد شما از رفتار دولت فعلی در سه بودجه گذشته چیست؟
اگر بخواهیم ارزیابی واقع‌بینانه‌ای از رفتار دولت گذشته داشته باشیم، دولت قبل به بودجه به عنوان بسته‌ای نگاه می‌کرد که مجوزهای کلی بگیرد و عمده منابع کشور ذیل معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و چند معاون رئیسجمهور توزیع می‌شد. عملا اعتبارات نزد چند دستگاه متمرکز شده بود. خوشبختانه این دولت چنین رویکردی ندارد اما در عمل اصلاح جدی در نظام بودجهریزی به مفهومی که بیان کردم هم انجام نداده است.
یکی از ایراداتی که کارشناسان به نظام بودجهریزی فعلی وارد می‌کنند، ازمیانرفتن استقلال نمایندگان پارلمان است. قبول دارید؟
یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام بودجهریزی ما واردکردن خدشه به استقلال قوه مقننه است. زمانی که بودجه تصویب میشود، امسال را البته فاکتور بگیرید، ٩٢ اسفندماه هر سال، برای ما یک معنا بیشتر ندارد؛ یعنی فصل چانه‌زنی تمام شده است. چون سند بودجه تصویب شده است مشخص است که هر پولی کجا می‌رود، در چه محلی، توسط چه نهاد یا فردی و با چه سازوکاری هزینه میشود و مسئول پاسخگویی آن کیست. آیا بودجه ما این ویژگی‌ها را دارد؟ اگر داشت که نماینده مجلس نیازی نبود در راهروهای سازمان برنامه طی طریق کند یا مدام در وزارتخانه‌ها برای تخصیص بودجه به فلان استان، وقتگذرانی کند. اگر ویژگیهای یادشده وجود داشت، در این حالت مجلس استقلال داشت و ٩٢ اسفندماه که سند بودجه تصویب می‌شد، بعد از آن نظارت را آغاز می‌کرد. در شرایط فعلی تازه بودجه که تصویب میشود چانه‌زنی‌ها آغاز میشود. برای مثال ٠٥ میلیارد تومان در ردیفی قرار می‌گیرد و در مقابل آن ٠٠٣-٠٠٤ طرح تعریف میشود. طبیعی است که بدون عدد مشخص برای هریک، نماینده هر شهرستان باید به دنبال این باشد که سهم بیشتری از این ردیف نصیب حوزه انتخابیه‌اش شود. مادامیکه از این نوع ردیف‌ها در بودجه باشد، استقلالی برای مجلس باقی نمی‌ماند. نکته تأسف بار آنکه مجلس به جای آنکه این ردیف‌ها را حذف کند آنها را تصویب کرده و به تعداد طرح‌های آن می‌افزاید.
واضح است که هدف دولت کنترل تورم است. شاید این خود یکی از دلایلی باشد که رکود عمق بیشتری پیدا کرده است؛ اما ابزارهای دولت در بودجه ٩٥ برای خروج از رکود چیست؟
فرض کنید بودجه، سندی برای سیاست‌گذاری کلان است؛ مثل همه سیاست‌گذاری‌های کلان به دنبال تحریک رشد اقتصادی، تثبیت اقتصاد و بهبود توزیع درآمد است. دولت کلاسیک اینگونه برخورد می‌کند، منتها این تثبیت و ایجاد رشد اقتصادی از چه طریقی انجام میشود؟ دولت‌ها در زمان رکود از طریق ایجاد کسری بودجه با رکود مبارزه می‌کنند، زمان‌هایی که اقتصاد تورمی است و دولت‌ها نگرانند که رونق منجر به تورم شود، برعکس سیاست فوق، سیاستهای انقباضی اجرا می‌کنند. معمولا در ادبیات کلاسیک سیاست‌گذاری می‌گویند سیاستهای بودجه‌ای باید برخلاف سیکل تنظیم شوند، درحالیکه این موضوع در اقتصاد ایران همواره موافق سیکل انجامشده است. اگرچه سیکل‌ها در اقتصاد ایران به دلیل وابستگی به نفت به‌شدت نامنظم هستند؛ اما دولت در بودجه ٥٩ این تحلیل را داشت که اقتصاد ایران در شرایط رکودی است و باید ابتدا مشکل تنگنای مالی برطرف شود. این موضوع برای بحث بودجه ٥٩ داستان جالبی است که سند سیاست‌گذاری مالی یک اقتصاد به دنبال رفع تنگنای مالی در نظام بانکی رفته بود. مثلا گفته شده بود که از ٠٢ درصد سهم صندوق توسعه ملی برای افزایش سرمایه بانک‌ها استفاده شود یا در بند دیگر آمده بود که میزانی از سهم دولت در بانک‌ها و بیمه‌ها واگذار شود و این منابع در تقویت سرمایه بانک‌ها استفاده شود. یک بحث سومی که خیلی اهمیت داشت این بود که از محل تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی که در اواخر دولت دهم مسبوق به سابقه هم هست، ٠٥ هزار میلیارد تومان تجهیز شود تا دولت این مبلغ را صرف پرداخت بدهی به بانک‌ها و بانک مرکزی کند. فرض دولت بر این بود که از این سند برای رفع تنگنای مالی استفاده کند و دست نظام بانکی را برای رفع مشکلاتش باز بگذارد. مجلس با تصمیم اول و سوم دولت مخالفت کرد. برای درک درست از اهمیت سیاستهای پیشنهادی باید به دو موضوع توجه کرد: اول مقدار منابع یا مصارف و دوم ماهیت منابع یا مصارف. مثلا دولت‌ها در دوران رکود ممکن است مالیات‌ها را کم کنند یا هزینه‌ها را زیاد. دولت به دلیل کاهش قیمت نفت، امکان افزایش هزینه‌ها را نداشت، از سمت کاهش مالیات‌ها هم با یک تناقض در سیاست‌گذاری مالی در ایران مواجه هستیم. در قانون مالیات‌های مستقیم نرخ مالیات به طور ثابت تعیین شده است و امکان انعطاف آن متناسب با وضعیت اقتصاد و سیکل‌های تجاری وجود ندارد. باید بپذیریم ابزارهای سیاست مالی در اقتصاد ایران ناکارآمد است. در نهایت به نظر نمی‌رسد بودجه ٥٩ کمک زیادی به خروج از تورم کند؛ چراکه در عمل نه موجب تحریک تقاضا خواهد شد و نه به تولید و طرف عرضه کمک مؤثری می‌کند.
موضوع استفاده از مابه‌التفاوت نرخ تسعیر ذخایر خارجی بانک مرکزی به لحاظ ماهیتی همواره از زمان مطرحشدن آن، مورد اشکال مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی بوده است. دلیل این مخالفت این نیست که موجب افزایش نقدینگی یا تورم میشود؛ بلکه از حیث رویه‌ای که ممکن است ایجاد کند، نامطلوب است و طرح مجدد آن ثابت می‌کند که دولت یا سازمان مدیریت، مسیر نامطلوب قبلی را ادامه می‌دهد. ببینید، بانک مرکزی دارایی‌های خارجی را نگهداری می‌کند. نخست اینکه این دارایی‌ها متعلق به ملت است. معمولا این دارایی‌ها با نرخی در ترازنامه بانک مرکزی ظاهر میشود. قبل از سال ٢٩٣١ این نرخ هزارو ٦٢٢ تومان بود؛ اما در سال ٢٩ دولت وقت این نرخ را به دوهزارو ٠٥٤ تغییر داد و گفت از این طریق منابعی که از محل تفاوت این نرخ ارزها ایجاد میشود قصد پرداخت بدهی‌هایش را دارد. در سمت دیگر این بدهی‌‌ها محصول مجموعه‌ای از بی‌انضباطی‌های پولی و مالی است که به بدهی دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی منجر شده است. خطر اول این است که هر دولتی خواهد توانست هر نوع بدهیای که می‌خواهد ایجاد کند و در نهایت، با یک کاهش ارزش پول ملی آنها را پاک کند. دومین خطر در آن است که در صورت تصویب این موضوع توسط مجلس، هریک از نمایندگان میتوانند این پیشنهاد را مطرح کنند که مبنای نرخ ارز محاسبه این دارایی‌های خارجی درحال‌حاضر در ترازنامه بانک مرکزی دوهزارو ٠٥٤ تومان است؛ درحالیکه بودجه با سه هزار تومان بسته شده است. تفاوت این دو ٠٠٥ تومان است؛ بنابراین می‌توان این ٠٥٥ تومان را در مقدار دارایی‌های خارجی بانک مرکزی ضرب کرده و به اولویت‌های کشور اختصاص داد. در صورت طرح و تصویب چنین پیشنهادهایی، دیگر چیزی به نام بانک مرکزی باقی نمی‌ماند... .
مقوله اساسی در بودجه ٩٥ تشکیل بازار بدهی است. در این بودجه، ٧٠ هزار میلیارد تومان فروش اوراق مالی و ٥٠ هزار میلیارد فاینانس است. آیا این امر در راستای رفع چالش تنگنای اعتباری است؟
فرض دولت بر این بود که بعد از رفع تحریمها منابع خارجی را جذب کند و استدلال‌هایش مورد پذیرش قرار گرفت و مجلس تصویب کرد. منتها بحث این است که آیا دولت مرکز فرماندهی مشخصی برای تصمیمگیری در رابطه با ٥٠ میلیارد دلار دارد؟ اولویت‌های کشور در تخصیص چیست؟ به نظر من تصحیح حجم اوراق تعهدزا مهم‌تر است. در بحث بازار بدهی اول باید چارچوبی برای بازار مشخص کرد و در مرحله دوم برنامه مشخصی برای خرج این پول داشت. تمام اوراق منتشرشده از سوی دولت نمی‌تواند به بازار بدهی برود. فرض بر این است که این منابع از جایی تهیه شده و صرف اموراتی چون بازپرداخت بدهی میشود؛ اما اوراق یکدست نیست و انواع دارد. فقط از بابت جریمه اوراق مشارکت، دولت ١٠ هزار میلیارد تومان جریمه شده است؛ یعنی طرحی که به واسطه این اوراق ایجاد شده، تمام نشده یا توان بازپرداخت این اوراق را نداشته و جریمه شده است؛ پس برای تشکیل بازار بدهی اول باید چارچوب آن و سقفی برای بدهی دولت مشخص شود.
آقای خزایی گفته‌اند که بعد از برجام هفت میلیارد جذب سرمایه داشته‌ایم و دولت هم درباره رشد هشت‌درصدی و تداوم آن صحبت می‌کند. تاجاییکه من میدانم بالاترین میزان سرمایه‌گذاری در کشور پنج میلیارد در سال بوده است. به نظر شما این امر اجرائی است؟
من جزئیات صحبت آقای خزایی را ندیده‌ام و نمی‌توانم قضاوت کنم؛ ولی رشد هشت‌درصدی حتما به جذب سرمایه نیاز دارد. روش سنتی این است که بپرسیم برای رشد هشت‌درصدی چه مقدار سرمایه لازم است. سهم صندوق توسعه و بسیاری دیگر را مشخص کرده و مابقی را از طریق سرمایه‌گذاری خارجی تجهیز می‌کنیم. اشکال این روش در فراموشکردن ضرورت افزایش کارآمدی منابع خودمان است.
فرایند تدوین برنامه ششم توسعه در دولت از نظر شما چگونه آغاز شد و به چه سمتی رفت؟
در آغاز تهیه و تدوین برنامه ششم، جامعه کارشناسی درگیر مباحث تحریمها بود و در عمل جامعه کارشناسی و افکار عمومی کمتر درگیر این مباحث شد. دولت با هر تحلیلی به این نتیجه رسید که برنامه را به شکل فعلی بنویسد. درحال‌حاضر دولت لایحه‌ای را تحت عنوان «احکام مورد نیاز اجرای برنامه» به مجلس داده که لایحه‌ای با حدود ٣٠ حکم است. اتفاق جدید نسبت به دوره‌های قبل آن است که در عمل دولت برنامه‌ای به مجلس نداده است و متعهد به دستیابی به هیچ هدفی نیست. به نظر می‌رسد جامعه کارشناسی در پارادوکسی است که از یک طرف شاهد بی‌خاصیتی برنامه‌هاست و از طرف دیگر میبیند که بدون هیچ اقدام برنامه‌ای مشکلات حل نمی‌شوند و حل بسیاری از مشکلات از توان صرف دولت خارج است. در لایحه‌ای که درحال‌حاضر دولت تقدیم کرده است از موضوعات پراکنده‌ای صحبت به میان آمده است. ماده اول درباره لغو معافیت‌های مالیاتی است. ماده دوم درباره تقسیم بخشی از منابع حاصل از مالیات بر ارزش افزوده و عوارض آلودگی هوا بین شهرستان‌هاست. ماده سوم موضوع دیگری است و ... . مقامات دولتی به کمیسیون تلفیق گفته بودند که هرچه می‌خواهید از سند ٩٥٤ صفحه‌ای تحت عنوان «سند برنامه ششم توسعه» برداشته در لایحه دولت منظور کنید و آن را تصویب کنید. بحثی که پیش می‌آید این است که پاسخ‌گوی سندی که تصویب خواهد شد کیست؟ دولت یا مجلس، با فرض تهیه و تصویب چنین سندی نهایتا آنچه به دست می‌آید برنامه نیست؛ بلکه مجموعه‌ای از سلایق شخصی و نظرات دستگاهی است.
براساس برنامه احکام و برنامه ٢٠ ساله و چشم‌انداز الان باید ٣٣ درصد منابع به صندوق توسعه ملی تخصیص می‌یافت اما سه سال پیاپی است که این را ٢٠ درصد کرده‌اند. دلیل آن چیست؟ چه سازوکاری را پیشنهاد می‌دهید که حفظ استقلال صندوق توسعه ملی جدی گرفته شود؟
از عمده‌ترین دلیل‌های این گرفتاری، روش استفاده از منابع حاصل از نفت در بودجه است که کشور در ٥٠ سال گذشته به لحاظ اقتصادی با آن درگیر بوده است. درحال‌حاضر ٢٠ درصد منابع حاصل از نفت به صندوق توسعه ملی و ١٤,٥ درصد شرکت ملی نفت و مابقی آن سهم دولت است. به نظر می‌رسد اگر بخواهیم صندوق را به عنوان یک صندوق توسعه‌ای یا ثروت ملی نگاه کنیم باید تکلیف نوع ورود منابع حاصل از نفت به بودجه را روشن کنیم. در روش فعلی متغیری مثل قیمت نفت یا قیمت ارز را به متغیرهای سیاست مالی در ایران تبدیل کرده است. ما مکانیسمی برای حفاظت از منابع دولت در مقابل کاهش قیمت نفت در صندوق تعبیه نکرده‌ایم. پیشنهاد این است که در برنامه ششم، سهم صندوق توسعه و سهم شرکت نفت جدا باشد و هرچه به عنوان سهم دولت باقی می‌ماند به حساب ذخیره ارزی واریز شود. فرض کنید ٢٠ یا ٣٠ میلیارد دلار به حساب ذخیره ارزی واریز شود. بانک مرکزی مطابق با مقتضیات اقتصاد ملی نرخ ارز را در کشور مدیریت می‌کند و در مقابل آن پاسخگو‌ست. نکته مهم‌تر اما این است که همزمان دولت طی یک جدولی مشخص کند که در برنامه ششم چه مقدار هزینه ریالی خواهد داشت و سقف هزینه‌های ریالی کشور مشخص شود. بانک مرکزی تا جایی موظف به تسعیر دلارها است که سقف هزینه‌های ریالی را پوشش دهد. ما باید این سؤال را از خود بپرسیم که چگونه با تغییر قیمت نفت از صددلار به ٠٤ دلار کسری بودجه پیدا نکردیم. پاسخ این است که ما قیمت ارز را وابسته به نیازهای بودجه‌ای دولت تعیین کرده‌ایم . دولت در سالی که مقدار صادرات نفت به دلیل تحریمها نصف شد، حقوق کارکنان دولت را ٥٢ درصد افزایش داد. نرخ ارز از هزارو ٠٠٢ تومان به دوهزارو ٠٠٤ تومان تغییر کرد و همه منابع از طریق تورم و از جیب مردم تأمین شد. برای دستیابی به هدف کاهش وابستگی بودجه به نفت باید نحوه ورود منابع حاصل از نفت به بودجه تغییر اساسی پیدا کند.