فرهاد نیلی، اقتصاددان و نماینده ایران در بانک جهانی
ساختار نظام تصمیم‌گیری و سیاستگذاری
برای تشخیص مهم‌ترین سیاست‌های اقتصادی دولت در سال آخر حیات خود، ابتدا به اختصار فضای تصمیم‌گیری دولت را واکاوی می‌کنیم. جمهوری اسلامی ایران، با ساختار سیاسی خاصی متمایز می‌شود که در آن بخش‌های زیادی از حاکمیت کشور مستقل از یکدیگر، با رجوع مستقیم به آرای مردم انتخاب می‌شوند. تعداد انتخابات برگزار شده، که در نگاه اول ممکن است شاخص دموکراسی به نظر برسد بدون آنکه بلوغ یا استحکام مولفه مردم سالاری نظام سیاسی را ارزیابی کند تنها نشان می‌دهد که مردم به‌طور متوسط چند بار پای صندوق‌های رای می‌روند.
از سوی دیگر نظام سیاسی کشور غیرحزبی است و مشارکت سیاسی مردم بدون واسطه احزاب تعریف شده است. یعنی تشکل‌های سیاسی دارای مرام نامه و اساسنامه شاکله نظام تصمیم سازی و رقابت سیاسی و تربیت سیاسی را تشکیل نمی‌دهند. وقتی مواضع احزاب در یک ساختار سیاسی کارآ، درباره مهم‌ترین مسائل کشور به شکلی شفاف مستمرا اعلام شده و احزاب از طریق بیانیه‌هایی که صادر می‌کنند مواضع‌شان را مشخص کنند و این مساله به شکل پایداری در افق زمانی بلندمدت تکرار شود؛ ونحوه عضویت در تشکل‌های سیاسی، ساختار اداره و نحوه تامین مالی آنها روشن باشد؛ نظام تصمیم‌گیری و سیاست سازی به سمت شفافیت دیدگاه ها، قاعده مندی رقابت‌ها و تربیت نیروهای سیاسی پیش می‌رود. با تعاریف ارائه شده، در نظام سیاسی ایران حزب وجود ندارد و تصمیمات سیاسی در درون تشکل‌های رسمی و شفاف سیاسی پرورده، غربال و منقح نمی‌شوند. تربیت سیاسی هم در درون حزب شکل نمی‌گیرد. بنابراین، نظام سیاسی ایران با این ویژگی متمایز می‌شود که به لحاظ رجوع به آرای مردم، حداکثری و از نظر اقبال به فعالیت حزبی، حداقلی است.
در نتیجه انتخاب‌های مکرر در کشور فاقد لنگر و تکیه‌گاهند و نتیجه انتخابات غیرقابل پیش‌بینی است. بنابراین، ساختار سیاسی کشور بدون بهره‌مندی از چنین لنگری، در بطن خود با امواج و سیکل‌های سیاسی متواتری مواجه است. در این ساختار، اقبال تصمیمات بلندمدت رو به افول است و دولتمردان انگیزه‌ای برای اتخاذ تصمیم‌های بلندمدت ندارند. در عمر 11 دولت و 9 مجلس بعد از انقلاب نیز در بیشتر موارد دولت و مجلس بین دو سر طیف سیاسی دست به دست شده‌اند. در این بین وقتی دولت‌ها دو سال پس از تشکیل با مجلس‌هایی مواجه می‌شوند که گرایش غالب در آنها با دولت مخالف است، شانس دولت در ارائه لایحه‌ای که تبلور تصمیمات بلندمدت باشد، به حداقل میرسد. از سوی دیگر در تعامل بین مجلس و دولت، مجلس فاقد ساختاری است که در برابر تصمیمات خود پاسخگو باشد؛ درحالی‌که دولت باید پاسخگوی اقداماتی باشد که برآیند نظرات دولت و مجلس است. در این ساختار، افراد ریسک گریز به سوی پرهیز از تصمیمات بلندمدت حرکت می‌کند.
بنابراین دولت برای غافلگیر نشدن توسط نهادهایی چون مجلس که اتخاذ تصمیمات بلندمدت موکول به هماهنگی با آن هاست، مجبور به محدود کردن تصمیمات خود به مواردی می‌شود که کمتر نیازمند مصوبات مجلس باشند. این نکته دلیل فقدان تصمیماتی است که نمی‌توانند ماهیت بلندمدت داشته باشند. در غیاب چنین سیاست‌هایی، تصمیمات کوتاه‌مدت تکرار می‌شوند و اصلاحات ساختاری به تعویق می‌افتند. در نهایت در مواردی که دولت شانس این را دارد که با مجلس موافق مواجه باشد یا ریسک ارائه لایحه‌ای به مجلس را می‌‌پذیرد، معمولا به‌دلیل طول مدت بررسی، لایحه زمانی به تصویب مجلس میرسد که اجرای آن به دولت بعد موکول می‌شود و دولتی که لایحه را ارائه داده نقشی در شکل دهی ساختار لایحه ندارد و دفاعی نیز از آن ندارد. اگر پنج برنامه توسعه که حافظه تاریخی سیاست‌های میان‌مدت بعد از انقلاب را پر کرده مشاهده و قوانین مصوب را با لوایح ارائه شده تطبیق دهیم می‌بینیم که دولت‌ها بعضا نقش موثری در شکل دهی ساختار تصمیمات بلندمدت خود نداشته‌اند.
دولت قادر به انجام چه اقداماتی است
با توجه به چنین پس زمینه‌ای، حال سوال این است که دولت یازدهم در سال آخر حیات خود چه کارهایی را می‌تواند در پهنه اقتصادی کشور انجام دهد؟ اتفاق اخیر در خصوص ارائه طرح قانون بانکداری توسط نمایندگان محترم مجلس، به‌عنوان یکی از بنیادی‌ترین و اصولی‌ترین پایه‌های قانونی اداره نظام اقتصادی و مالی کشور و پافشاری ایشان بر تصویب آن به‌رغم مخالفت صریح دولت و نهایتا توسل به اصل 85 قانون اساسی برای تسریع در تصویب آن، بسیار آموزنده بود. غافلگیر کردن دولت توسط مجلس نهم در آخرین روزهای خود نشان داد که چگونه تصمیمات بلندمدت می‌تواند قربانی تعجیل‌ها شده و پایه‌های نظام مالی و اقتصادی کشور را برای دهه‌ها، اسیر اولویت‌ها و رقابت‌های کوتاه‌مدت سیاسی کند. بنابراین، عملکرد دولت‌ها در زمینه اصلاحات ساختاری باید با توجه به امکان‌پذیری این اصلاحات در بطن نظام سیاسی موجود ارزیابی شود. دولت در غیاب تعامل قاعده‌مند و پیش‌بینی پذیر با مجلس نمی‌تواند اقدامات بلندمدت را سیاستگذاری کند. هر چند در سه سال گذشته نیز دولت برای انجام اصلاحات ساختاری، انتظار همراهی از مجلس را با خود نداشت. برای انتخاب بهترین اقدام واپسین دولت یازدهم در سال آخر، دو معیار اجرایی و موثر بودن را در نظر می‌گیریم. برای تقریب ذهن فردی را مثال می‌زنیم که در کنار درخت میوه‌ای ایستاده که شمار کمی از میوه‌های آن در دسترس و شمار کمی از میوه‌های آن هم رسیده‌اند. با توجه به کمبود فرصت انتظار برای رسیدن میوه‌های کال و نیز فقدان ابزار لازم برای دسترسی به شاخه‌های بالایی، توصیه عقل اهتمام به چیدن میوه‌هایی است که دردسترس و رسیده‌اند.
مدیریت بدهی‌های دولت
معتقدم یکی از میوه‌هایی که در سال آخر حیات دولت هم قابل چیدن است و هم به کام مردم و اقتصاد شیرینی می‌بخشد، مدیریت بدهی‌های دولت است. ادعا نمی‌شود که پروژه دیگری قابل اجرا و موثرتر از مورد پیشنهادی نیست. اما با توجه به زمان باقیمانده، توان دولت و امکان و احتمال اثر بخشی، به نظرم مدیریت بدهی‌ها بیشترین اثر بخشی را در کوتاه‌مدت برای اقتصاد کشور خواهد داشت. بدهی‌های دولت را می‌توان بر اساس بدهکار و بستانکار تقسیم کرد. بدهکار دولت یا شرکت‌های دولتی هستند و بستانکار بانک مرکزی، بانک‌ها و پیمانکاران. در ادامه این یادداشت، در یک جدول دو در سه، بر بدهی دولت به بانک‌ها تمرکز می‌کنیم. منظور از مدیریت بدهی‌های دولت به بانک‌ها این است که بدهی‌های تقسیم‌ناپذیر دولت را تقسیم پذیر، دارایی‌های غیرنقد یا جامد بانک‌ها را مایع، دارایی‌های فاقد ارزش اضافی بانک‌ها را دارای ارزش و بدهی‌های غیر گردشی دولت به بانک‌ها را گردشی و چرخه حیات بدهی‌های دولت را پویا کنیم.
در اینجا منظور از مدیریت، بازپرداخت بدهی‌های دولت نیست؛ زیرا هیچ عقل اقتصادی حکم نمی‌کند که بدهی‌های ایجاد شده در زمان نفت 110 دلاری، در زمان نفت 45 دلاری بازپرداخت شوند. مضافا بازپرداخت بدهی‌های دولت یا ایجاد بدهی جدید، قطعا نیازمند مجوز مجلس است. اما تغییر شکل بدهی‌ها نیاز به مجوز مجلس ندارد و به این دلیل این میوه چیدنی و در داخل مجموعه دولت قابل تدبیر و تصمیم‌گیری است. بنابراین پیشنهاد این است که دولت متناسب با توان اجرایی و مالی خود، بخشی از بدهی خود را به بانک‌ها از شکل وام‌های غیر گردشی، یعنی وام‌هایی که برای مدت طولانی اقساطش پرداخت نشده، تبدیل به اوراق بهادار قابل تهاتر به وام کند. تهاتر وام‌های پرداخت شده بانک‌ها به دولت با اوراق بهادار منتشره توسط خزانه نباید با بازپرداخت بدهی‌های دولت، تسویه بدهی یا ایجاد بدهی جدید اشتباه شود. تنها بدهی از یک شکل به شکل دیگر تبدیل می‌شوند. در این حالت دارایی‌های فاقد جریان درآمدی برای بانک‌ها، به ابزاری تبدیل می‌شوند که در صورت تدبیر سیاست‌گذار می‌تواند برای آنها سودمند شوند.
این سیاست با معیار اول سیاستگذاری در سال آخر دولت که عملی بودن آن را بررسی می‌کند، مطابقت دارد. وقتی می‌گوییم اجرای این سیاست امکان‌پذیر است؛ به این معنی است که از نظر حقوقی دولت راسا می‌تواند درباره آن تصمیم‌گیری و در صورت صلاحدید اجرا کند؛ توان مالی دولت برای اجرای آن کافی و ان‌شاءالله آماده است. همچنین توان مدیریتی و کارشناسی دولت برای تدقیق و پیاده‌سازی آن از کفایت لازم برخوردار است. در نهایت افق زمانی باقیمانده از عمر دولت یازدهم هم برای اجرای سیاست مذکور مناسب است. نکته قابل توجه آن است که توان مالی دولت از محل اجرای چنین سیاستی نه تنها کاسته نمی‌شود، بلکه در صورت مدیریت صحیح بدهی‌های دولت افزوده خواهد شد. بنابراین این سیاست تمامی قیود بیان شده در ابتدای این یادداشت را دارد. ضمن اینکه در صورت اجرای صحیح آن از سوی دولت یک نوع یادگیری بسیار ارزشمند نیز در حین اجرا رخ می‌دهد. در واقع وقتی دولت بخشی از بدهی‌های خود را بازار پذیر می‌کند و به قاعده بازار تن می‌دهد، می‌تواند علائم را نیز از بازار دریافت کند و متناسب با آن علائم، قواعد تعامل فعال با بازار را که در اقتصاد ما مفقود است، فرا بگیرد.
سودمند برای اقتصاد ایران
در سمت دارایی ترازنامه بانک‌هایی که در سالیان گذشته به دولت وام داده‌اند، وام‌هایی وجود دارد که به دولت یا شرکت‌های دولتی با تضمین دولت پرداخت شده. این دارایی‌ها برای بانک‌ها فاقد درآمدزایی هستند. اگر دولت اوراق بهاداری منتشر کرده و به بانک‌ها عرضه کند، به میزانی که بانک‌ها در چارچوب مقررات و سیاست‌های بانک مرکزی، این اوراق را بپذیرند، رقم معادل مانده بدهی دولت را با اوراق خزانه تهاتر خواهند کرد. این فرآیند تمرین بسیار مناسبی برای نهادسازی در کشور خواهد بود. دو نهاد عمده در اقتصاد کشور، یعنی بازار بدهی و بازار بین بانکی، جز به کمک انتشار این اوراق شکل نخواهند گرفت. این اوراق در بازار بدهی که امروزه در اقتصاد ایران وجود ندارد، اوراق بدون ریسکی هستند که نرخ سودشان در واقع نرخ تنزیل را در اقتصاد مشخص می‌کند و در صورت به وجود آمدن این نهاد تعامل خوبی بین خزانه داری و بانک مرکزی شکل خواهد گرفت. در بازار بدهی نیز، رسم اشتباهی که بانک‌ها از بانک مرکزی بدون پشتوانه وام می‌گرفتند، به تدریج به وام‌های با پشتوانه تغییر شکل پیدا خواهد کرد که در واقع وثایق وام‌های دریافتی بانک‌ها از بانک مرکزی، اوراق منتشر شده از سوی دولت است.
در این صورت بانک‌ها در بازار بین بانکی می‌توانند از یکدیگر یا بانک مرکزی با توثیق این اوراق وام بگیرند و کسری نقدینگی خود را مرتفع کنند. بدین ترتیب معاملات غیر امن بازار بین بانکی به معاملات ایمن تبدیل خواهد شد. در صورت نکول بدهکار در سررسید اوراق ضبط می‌شود و از مالکیت بدهکار به تملک بستانکار در می‌آید. بنابراین گردش اوراق، قبض و بسط پول را در بازار بین بانکی سامان می‌دهد و در عین حال پول جدیدی خلق نمی‌شود؛ چرا که معاملات به پشتوانه این اوراق صورت می‌گیرد. در صورت پذیرش بانک‌ها که به میزان قابل توجهی به سیاست‌های تشویقی و تنبیهی بانک مرکزی بستگی دارد، اوراق به تراز نامه بانک‌ها منتقل خواهد شد. به همان میزان هم برای بانک‌های دارنده اوراق، ظرفیت معاملات ایمن در بازار بین بانکی ایجاد می‌شود و این معاملات در بازار بین بانکی، بدون اینکه بر پایه پولی فشار وارد شود، بهترین بستر مدیریت نقدینگی بانک‌ها است.