7 تحلیل درباره چگونگی تحقق بودجه غیرنفتی

اول بار در زمان ملی شدن صنعت نفت که تحریم انگلیسی‌ها بر صنعت نفت ایران سایه افکند، مسئله جداسازی دخل و خرج از نفت توسط محمد مصدق مطرح و طرحی نیز برای آن آماده شد که 6پیشنهاد در آن گنجانده شده بود. 68سال پس از نخستین بحران فروش نفت، بار دیگر مسئله تفکیک نفت از بودجه‌های سنواتی بر سر زبان‌ها افتاده و سازمان برنامه و بودجه از تغییر ساختار بودجه‌ریزی سخن به میان آورده است.

7سال پیش هم که تحریم‌های نفتی و بانکی به مرحله سخت خود رسیده بود، سیاستگذاران به صرافت افتاده بودند تا نسخه بودجه غیرنفتی را بنویسند، اما در آن مقطع با آغاز مذاکرات هسته‌ای در سال 1392 و رسیدن به توافق ژنو، بار دیگر این هدف بزرگ فراموش شد. توافق ژنو این اجازه را به ایران می‌داد که روزانه یک‌میلیون بشکه نفت بفروشد و پول آن را نیز دریافت کند. با این اتفاق عملا روند افزایش فشار تحریم‌ها و کاهش صادرات نفت ایران متوقف شد و نشانه‌های رسیدن به توافق با غرب خودنمایی کرد، به همین دلیل اجبار بودجه‌ریزی بدون نفت از میان رفت تا این طرح به بایگانی فرستاده شود.

صنعت نفت به‌عنوان سیاسی‌ترین صنعت ایران در طول تاریخ با چالش‌های زیادی از سوی سیاست‌مداران مواجه شده است، اما تنها دستاورد بودجه‌ریزان در سال‌های اخیر، کاهش سهم آن از بودجه عمومی بوده است. در سال1397 سهم نفت از بودجه عمومی 31.3 درصد اعلام شد درحالی‌که در سال1392 سهم آن از بودجه 41درصد برآورد شده بود. کاهش حدود 10درصدی سهم این ماده معدنی از هزینه‌های جاری، اهمیت بالایی داشت و آسیب‌پذیری اقتصاد ایران نسبت به تحریم‌های اقتصادی را کاهش داد. اما بودجه بدون نفت همچنان به رؤیایی دست‌نیافتنی برای اقتصاد ایران شباهت دارد؛ هرچند این بار سیاست‌های تحریمی علیه ایران به حدی دقیق بوده است که بودجه‌ریزی بدون نفت از سیاستی اختیاری به رویکردی اجباری بدل شده است. این سومین بار است که بحران فروش نفت، ‌مسئله نفت‌زدایی از مالیه دولت را پیش کشیده است. هرچند در مقاطعی از تاریخ، کاهش قیمت نفت شرایط را برای اداره کشور دشوار ساخته است و دولت‌ها راهکارهایی را برای عبور از بحران پشت سر گذاشته‌اند اما این بار برای دومین بار در یک دهه اخیر، چالش دخل کوچک از محل تحریم‌ها ایجاد شده است.

بودجه 99 قرار است منهای نفت باشد، چراکه در سال98 هم درآمد 142هزار میلیارد تومانی پیش‌‌بینی‌شده در بودجه، تحقق نیافت و بار کسری بودجه را بر دوش دولت گذاشت. طبق لایحه بودجه 99 قرار است با افزایش درآمدهای مالیاتی، فروش اوراق مشارکت، فروش دارایی‌های دولت ازجمله واگذاری شرکت‌ها و چند راهکار دیگر، مسئله کمبود درآمدهای نفتی حل و فصل شود. تنها بودجه عمرانی به درآمدهای نفتی وابسته می‌ماند. چگونگی پیشرفت این پروژه‌ها که می‌تواند محرک رشد اقتصادی باشد، چالش دیگری است که فعلا در اولویت سیاستگذاران قرار ندارد. از سوی دیگر مسئله افزایش عوارض و مالیات‌ها و ظرفیت جامعه برای پذیرش این موضوعات اهمیت بالایی دارد.
در این گزارش تحلیل‌گران اقتصادی چگونگی تحقق راهکارهای لایحه بودجه برای رهایی از نفت را در بخش‌های مختلف مورد بررسی قرار داده‌اند. همچنین این موضوع از منظر آمادگی جامعه برای اصلاحات بودجه‌ای با توجه به وضعیت سرمایه اجتماعی، مورد واکاوی قرار گرفته است.

افزایش قیمت بنزین چطور به افزایش درآمدهای دولت در سال99 کمک خواهد کرد؟ 
راه صادرات بنزین هموار‌تر می‌شود

هادی حق‌شناس-اقتصاددان

در منابع عمومی دولت در لایحه بودجه 99، پول بنزین وجود ندارد. قیمت فراورده‌های نفتی در سمت منابع عمومی دولت نیست. به‌عبارت ساده‌تر، بخش عمده منابع عمومی دولت در 3 حوزه خلاصه می‌شود؛ حوزه اول مالیات است. از 480هزار میلیارد تومان بودجه سال آینده‌، 160هزار میلیارد تومان مالیات و 40هزار میلیارد تومان حقوق گمرکی است که مجموعا به 200هزار میلیارد تومان می‌رسد. حوزه دوم مربوط به اوراق و دارایی‌هاست که سهم آنها 124هزار میلیارد تومان (تملک دارایی‌ها) است که 80هزار میلیارد تومان آن به فروش اسناد خزانه تعلق پیدا می‌کند. اگر 2 عدد 200و 124هزار میلیارد تومان را جمع کنیم در مجموع، 324هزار میلیارد تومان از 480هزار میلیارد تومان را تعیین تکلیف کرده‌ایم. حوزه سوم، مربوط به درآمدهای نفتی است که 70هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. مجموع این اعداد ما را به 400هزار میلیارد تومان می‌رساند. در این میان 80هزار میلیارد تومان باقی می‌ماند که ریشه در سایر منابع دارد. منظور از سایر منابع هم سود سهام شرکت‌های دولتی و مالیاتی است که آنها را پرداخت می‌کند.

ممکن است که سود یا مالیات بر درآمد شرکت ملی پخش و پالایش در منابع عمومی باشد، اما پول بنزین مستقیم در منابع عمومی بودجه99 جایگاهی ندارد. صراحتا می‌گویم که افزایش قیمت بنزین تأثیری در سمت منابع عمومی دولت ندارد و کمکی به جبران کسری‌ها در این حوزه نمی‌کند.

برای اثبات این گزاره، به اعداد رجوع می‌کنیم؛ دو‌سوم بنزین ایران با قیمت هر لیتر 1500تومان و یک‌سوم باقی مانده آن با قیمت 3هزار تومان توزیع می‌شود. با این اوصاف، میانگین وزنی به 2300تومان می‌رسد و این یعنی درآمد دولت نسبت به زمانی که بنزین گران نشده بود، برای هر لیتر 1300تومان افزایش پیدا کرده است. اگر روزانه 80میلیون لیتر در کشور مصرف شود و این یعنی ماهانه حدود 3هزار میلیارد تومان آزاد می‌شود. از سوی دیگر دولت به 60میلیون نفر در‌ ماه کمک معیشتی می‌کند. اگر به هر کس حدود 50هزار تومان یارانه داده شود باز به همین عدد 3هزار میلیارد تومان می‌رسیم. همین که بین اعداد اختلاف وجود ندارد یعنی می‌توان گفت به شکل تقریبی تمام درآمد ناشی از گران شدن بنزین بین دهک‌های کم‌درآمد جامعه توزیع می‌شود و درآمدی برای دولت از این حوزه باقی نمی‌ماند. اگر هم درآمدی برای دولت در این حوزه بماند به شرکت ملی پخش و پالایش می‌رسد.
در حوزه تجارت و صادرات اما اندکی ماجرا فرق می‌کند. صادرات بنزین ما در لیست تحریم‌های آمریکا قرار ندارد؛ لذا دولت می‌تواند بنزین آزادشده در کشور را به کشورهای دیگر صادر کند و اگر بتواند همه بنزین مدنظر خود را بفروشد، (با احتساب نرخ هر لیتر 40سنت) من تخمین می‌زنم طی یک سال بین 2تا 3میلیارد دلار برای کشور درآمد ارزی ایجاد خواهد شد.
پس در واقع با اصلاح قیمت بنزین 2 اتفاق افتاده است؛ منابع در اختیار دولت در نتیجه افزایش قیمت بنزین، بالا رفته و قرار است دولت این منابع را بین دهک‌های کم‌درآمد توزیع کند. یعنی از این منابع چیزی به بودجه دولت اضافه نخواهد شد. چیزی که در این میان مهم است این حقیقت است که هر گاه قیمت بنزین افزایش می‌یابد، به همراه خود مصرف بنزین نزولی می‌شود.

میزان تولید بنزین با افتتاح پالایشگاه ستاره خلیج‌فارس به بالای 100میلیون لیتر در روز رسیده است. با اصلاح قیمت بنزین، پالایشگاه‌ها با افزایش فراورده مواجه می‌شوند. این افزایش تولید با مازاد فراورده‌ها، محلی برای صادرات بنزین ایجاد خواهد شد. نباید فراموش کنیم که درآمدهای دولت در حوزه نفتی به‌شدت کاهش‌یافته و صادرات نفت به زیر 300هزار بشکه در روز رسیده است و طبق این درآمد به‌اجبار بودجه بدون احتساب درآمدهای نفتی بسته شده و همه تلاش بر این بوده که وابستگی‌های نفتی به بودجه کاهش پیدا کند.

مالیات‌ستانی در بودجه 99 قابل اجراست؟ 
راهکاری جز شفاف‌سازی و پاسخگویی نیست

غلامحسین دوانی؛ عضو جامعه حسابداران رسمی ایران

سرانجام و به‌ناچار دولت بودجه سال 1399را براساس حداکثر فروش روزانه حدود یک میلیون بشکه نفت (که هم‌اکنون کمتر از 200هزار بشکه است) و بر پایه مالیات ستانی تنظیم و تسلیم مجلس کرده است.
بررسی اجمالی شاکله دولت نشان می‌دهد که دولت بی‌قد و قواره ایران با سری کوچک و تنی درشت، حداکثر توانسته ماهانه 10هزار میلیارد تومان مالیات اخذ کند، درحالی‌که باید ماهانه حداقل 18.5 هزار میلیارد تومان حقوق و مزایای کارکنان خود را تأمین کند. نگاهی به روند هزینه‌های جاری دولت بیانگر آن است که هزینه‌های جاری دولت که در سال 1384معادل 33هزار میلیارد تومان بوده، در سال 1391به 89هزار میلیاردتومان(2.7 برابر) افزایش یافت و همین هزینه‌ها در سال 1399معادل 320هزار میلیاردتومان (نسبت به سال 91حدود 3.6 رابر) شده است. درحالی‌که سفره معیشت مردم در این سال‌ها مدام، کوچک و کوچک‌تر شده، هزینه‌های جاری دولت به‌مراتب افزایش یافته که نتیجه آن رسیدن حجم نقدینگی به 2700هزار میلیارد تومان(رقم افسانه‌ای) است.
اگر همین اعداد و ارقام را معیار قرار دهیم، باید بگوییم که دولت در سال 1399ماهانه حدود 27هزار میلیارد تومان بابت پرداخت هزینه‌های جاری نیازمند است که بعید به‌نظر می‌رسد با مالیات بتوان آن را تأمین کرد. در واقع دولتی که با شعار «امید و تدبیر» بر سر کار آمد، امروز موجی از ناامیدی و بی‌تدبیری- که نخستین نتیجه آن اوج تاریخی نقدینگی است- را به ارمغان آورده است.
به‌رغم آنکه فشار تحریم بسیار جدی و همچون پتک دیوارهای پوشالی دلواپسان را به‌هم ریخته است اما نگرانی اساسی سیر نابخردی در سیاستگذاری مالی- اقتصادی و انتخاب ساده‌ترین روش‌هاست که اتفاقا مهلک‌ترین روش‌ها هستند؛ نظیر افزایش قیمت بنزین به‌صورت یکباره و یکشبه که حاشیه‌های بسیاری به بارآورد. در چنین شرایطی عقلانی‌ترین راهبرد اجرایی کاهش هزینه‌های جاری قطع بودجه نهادها و مؤسسات دست و پاگیر است که باری بر بدن فرتوت دولت هستند و از سوی دیگر نیازمند افزایش کارایی و اثربخشی بنگاه‌های دولتی هستیم که حداقل رقمی حدود 30الی 40هزار میلیارد تومان خواهد بود.

از طرف دیگر اگر قرار باشد بنگاه‌های تولیدی صادراتی «ارز حاصل از صادرات» را در شبکه ارزی کشور دادوستد نکند، نخستین کار هدفمند، افزایش مواداولیه و حامل‌های انرژی این کارخانجات به قیمت بین‌المللی خواهد بود، زیرا قابل تصور نیست که عمده بنگاه‌های خصولتی هم فارغ از اراده ملت و دولت، اداره شوند و هم به منابع ارزان قیمت کشور دسترسی داشته باشند اما ارز حاصل از صادرات در چرخه تولید و کار قرار نگیرد و این یا آن نهاد با بازی ارز کشور را وارد مخاطرات جغرافیایی و سیاسی کنند!
نکته حائز اهمیت دیگر ساماندهی معافیت‌های مالیاتی با راهبرد راه‌اندازی چرخ تولید است، بنابراین اولویت حذف معافیت‌های بی‌معنی، چه در مناطق آزاد و ویژه از یک طرف و حذف معافیت نهادهای خاص از طرف دیگر به‌منظور شفاف‌سازی‌ مبادلات بازرگانی، فراهم کردن سیستم رقابتی و افزایش درآمدهای مالیاتی است.
تصور می‌شود دولتی که قرار است بر درآمد مالیاتی اتکا کند، هیچ راهکاری مگر شفاف‌سازی‌ و پاسخگویی درست و اجتناب از دروغ و ابهام ندارد، بنابراین پیشنهاد آن است که به مردم تکیه کنیم و از شعارهای سیاسی و جنجال‌های بی‌مایه‌ای که هزینه آنها تاکنون کشور را زمین‌گیر کرده است، اجتناب کنیم، چرا که در غیراینصورت شاهد کسری بودجه عظیم و به‌دنبال آن افزایش نرخ تورم تا سقف 30درصد و افزایش نرخ ارز، سکه و... خواهیم شد که باری آنی بر دوش اقتصاد کشور خواهند بود.

بدیهی است که عاجل‌ترین اقدام دولت، تصویب اصلاحات قانون مالیات بر ارزش افزوده، اجرای درست، عادلانه و منصفانه پایگاه اطلاعات مالیاتی و توسعه غیرمالیاتی به‌منظور شناسایی و اخذ مالیات از فراریان مالیاتی و ژن‌های خوب در جهت کاهش فشار مالیاتی بر جامعه کار و تولید است. در واقع باید بگوییم که مالیات یک هزینه اجتماعی است که همه اشخاص(حقیقی - حقوقی) بر پایه «هر کسی بامش بیش، برفش بیشتر» باید بپردازند تا این ساختار نابرابر تعدیل شود.

ظرفیت اجتماعی برای تغییرات بودجه‌ای وجود دارد؟ 
اصلاحات نباید در کوتاه‌مدت انجام شود

علی اصغر سعیدی_جامعه شناس اقتصادی

زمانی که سخن از پذیرش بودجه از سوی مردم به میان می‌آید، باید متوجه باشیم که مردم یک مفهوم کلی است. براین اساس باید مردم را به گروه‌ها و اقشار مختلف اجتماعی تقسیم کنیم. تصویری که دولت‌ها از مردم دارند، بیشتر اقتصادی است و افراد را براساس میزان هزینه‌ها به دهک‌های مختلف تقسیم‌بندی می‌کنند، اگر شناخت بیشتری در مورد تعلقات فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی مردم وجود داشته باشد و اقشار مختلف به‌درستی شناخته شوند، رابطه بهتری میان دولت و مردم در بحث بودجه برقرار می‌شود.
از نظر من هم‌اکنون این شناخت حاصل نشده و ممکن است دولت دست به اصلاحاتی بزند که  به اتفاقی همچون اصلاحات بنزین ختم شود. در رابطه با اصلاحاتی که در مورد قیمت بنزین انجام شد، به این دلیل که مردم به‌طور کل درنظر گرفته شده بودند، بخش مهمی از مردم از افزایش قیمت   بنزین صدمه دیدند اما بخشی هم به هیچ‌وجه دچار مشکل نشدند. مشکل این بود که دولت یک سیاست واحد را برای آنها اعمال کرد، درحالی‌که این امکان وجود داشت تا از سیاست‌های مختلفی کمک گرفته شود؛ به‌عنوان مثال سیاستی که از سوی برخی اقتصاددانان واقع‌گرا مانند آقای صالحی اصفهانی پیشنهاد داده شد، ‌مبنی بر اینکه قیمت بنزین براساس مناطق یا نوع خودرو اعمال شود. در واقع در رابطه با سیاست‌های بودجه‌ای به جای آنکه از یک سیاست یکسان پیروی شود، می‌توان از راه‌های مختلفی کمک گرفت. براین اساس باید گفت که مردم واکنش مطلوبی به تکیه دولت بر افزایش هزینه‌های مردم برای کسب درآمد بودجه‌ای، نشان نخواهند داد، چرا که دولت به‌دنبال این است تا سیاست واحدی را برای همه مردم اجرا کند. در رابطه با اصلاح نظام مالیاتی اگر دولت بخواهد یک سیاست واحد را پیگیری کند، یک نوع بی‌عدالتی به بار خواهد آورد و موجب عکس‌العمل مردم خواهد شد. به‌نظر من هر نوع اصلاحی در نظام مالیاتی، ‌عوارض و... که دولت بخواهد با تکیه بر آن درآمدهایش را افزایش دهد و بار هزینه‌ای را به دوش مردم بیندازد اگر به شکل یکسان باشد، که دولت در اکثر مواقع به‌دلیل نشناختن اقشار مختلف به این سیاست متوسل می‌شود، موفقیتی کسب نخواهد کرد و مردم هم از این نگاه استقبال نمی‌‌کنند.
با تکیه بر این نکات باید گفت که بودجه اهدافی در حول کاراکردن بخش هزینه‌ها دارد که به‌عنوان روابط نهادی بودجه شناخته می‌شود. به عنوان مثال بحث اصلاح نظام بودجه‌ریزی، اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی و اصلاح نظام تأمین اجتماعی در این دسته قرار می‌گیرند. در حوزه درآمدزایی که یکی از اهداف، داشتن درآمدهای پایدار است، بحث اصلاح نظام مالیاتی، ساماندهی یارانه‌های انرژی و باقی حوزه‌های مدیریت دارایی دولت مورد توجه قرار می‌گیرد.
در کنار این برنامه، این سؤال مطرح است که آیا دولت می‌تواند این اصلاحات را انجام دهد یا خیر؟ با تکیه بر نگاه جامعه‌شناسی باید گفت که امکان اصلاح بسیاری از این موارد وجود ندارد. یکی از علت‌ها مربوط به ساختار دولت است و این علت مربوط به گروه‌های ذی‌نفعی است که در دولت شکل گرفته‌اند و آنها یکی از موانعی هستند که مسیر این اصلاح ساختاری را سد می‌کنند.
اصلاح ساختارهای حمایت تأ‌مین اجتماعی یکی از حوزه‌های دیگری است که با مشکلات بسیاری روبه‌رو شده است. دولت یکی از بدهکارهای بزرگ به سازمان تأمین اجتماعی است و حتی زمانی که می‌خواهد بدهی‌اش را پرداخت کند از ادغام و واگذاری شرکت‌های دولتی بهره می‌برد. واقعیت این است واگذاری شرکت‌های دولتی به سازمان تأمین اجتماعی مشکلات این سازمان را چندین برابر کرده و سازمان تأمین اجتماعی به یک سازمان کارگزار تبدیل شده است.

در بحث درآمدزایی بودجه، باید گفت که اصلاح نظام مالیاتی بسیار ایده‌آل است، چرا که این اقدام نیاز به داشتن اطلاعات زیاد و شناخت گروه‌های اجتماعی و اقتصادی دارد و این امر به‌راحتی انجام نخواهد شد چون بودجه ما تا‌کنون بیشتر بر درآمد نفت تکیه داشت و این درآمد نفتی به دولت انعطاف‌پذیری داده است که از شناخت گروه‌های اجتماعی محروم شود. همانطور که در تئوری دولت رانتی گفته می‌شود، به جای اینکه طبقات بر دوش دولت قرار بگیرند و از طریق مکانیزم مالیاتی درآمدهای دولت تأمین شود، برعکس گروه‌های خاص، وابسته به دولت هستند. باید گفت که هم‌اکنون یک اقتصاد کاملا غیرمتعارف ایجاد شده و به جای آنکه نظام مالیاتی که به دولت کمک کند، شرکت‌های دولتی از طریق نظام یارانه‌های انرژی و... به دولت وابسته شده‌اند. اگر آنها یارانه دریافت نکنند و نظام یارانه‌ها ساماندهی شود، برخی شرکت‌های وابسته به دولت در مسیر ورشکستگی قرار می‌گیرند.
در رابطه با بودجه باید گفت که به‌طور کلی رابطه میان دولت و جامعه نیازمند جراحی بزرگ است. در کشورهای دیگر شاهدیم که یک رابطه دمکراتیک میان دولت و جامعه برقرار است و در آن رابطه می‌توان به دولت مالیات پرداخت کرد. زمانی که مالیات به دولت پرداخت می‌شود، ‌دولت هم باید شفاف باشد و اعلام کند و پاسخگو باشد که مالیات در کجا خرج می‌شود.
از نظر من ساختار بودجه‌ریزی دولت به‌نحوی نیست که بتواند در کوتاه‌مدت این اصلاحات را انجام دهد و این اتفاق نیازمند یک اراده سیاسی است. بسیاری از سازمان‌ها حاضر نیستند به دولت پاسخگو باشند و به شکل نهادی، دولت تعهداتی نسبت به این سازمان‌های خاص دارد.

بودجه عمرانی با وابستگی به نفت چه سرنوشتی خواهد داشت؟ 
پروژه‌های عمرانی روی دست دولت

جمشید پژویان_اقتصاددان

هر سال زمانی که دولت‌های مختلف لایحه بودجه را ارائه می‌کنند، در آن وعده‌های زیادی می‌دهند که خیلی از آنها صحت ندارد و درنهایت بعضی از آنها نیز به اجرا نخواهد رسید. در همه این سال‌ها کمتر لایحه بودجه‌ای بوده که بعد از تصویب، دقیقا مطابق همان چیزی که به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است، به اجرا درآید. معمولا در میزان درآمدهای ارائه‌شده در لایحه بودجه زیاده‌گویی می‌شود و در میزان هزینه‌ها کم‌گویی. لایحه بودجه سال 99 نیز در شرایطی ارائه شده که سطح درآمدهای دولت از همیشه پایین‌تر. اما این درآمدها بیشتر از آنچه واقعا به‌دست خواهد آمد، نشان داده شده است. 
به‌عنوان مثال 48هزار میلیارد تومان برای درآمدهای نفتی درنظر گرفته شده است که تحقق این رقم و حتی رقمی بسیار پایین‌تر، بسیار بعید به‌نظر می‌رسد. در همین شرایط، دولت در لایحه بودجه، ارائه هرگونه طرح و پروژه عمرانی جدید در سال 99 را ممنوع کرده و برای پروژه‌های نیمه‌تمام گذشته نیز 70هزار میلیارد تومان درنظر‌گرفته است. درنهایت هم گفته است که فقط درآمدهای حاصل از فروش نفت به بودجه عمرانی اختصاص خواهد یافت. اما باید درنظر داشت که 48هزار میلیارد تومانی که برای درآمدهای نفتی درنظر گرفته شده بسیار خوش‌بینانه است و حتی درصورت تحقق نیز از میزان بودجه‌ای که برای پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام ارائه‌ شده، بسیار کمتر است.
 تجربه نیز به ما نشان داده که درآمدهای نفتی (اگر وجود داشته باشد) درنهایت صرف هزینه‌های جاری خواهد شد و کسری‌های بودجه را جبران خواهد کرد. سازمان برنامه و بودجه در سال‌های دور با هدف برنامه‌ریزی برای درآمدهای نفتی و صرف آن برای توسعه زیرساخت‌های کشور تشکیل شد. اما حالا کار اصلی این سازمان، تنظیم بودجه است، درصورتی که باید برای ایجاد توسعه و عمران به وسیله درآمدهای نفتی برنامه‌ریزی کند. حالا عکس این موضوع را می‌بینیم و درآمدهای نفتی به جای اینکه صرف کارهای عمرانی و برای کارهای زیربنایی سرمایه‌گذاری شود، صرف هزینه‌های جاری دولت می‌شود. در همه سال‌های گذشته همواره به بخش عمرانی در پرداخت پول اجحاف شده و این در حالی است که اینها پروژه‌های زیرساختی کشور به شمار می‌آیند که متوقف شدن آنها آسیب‌زا خواهد بود.
بسیار بعید است که دولت بتواند درآمدهای نفتی اندک خود را در سال 99 صرف کارهای عمرانی کند. هرگز ندیده‌ایم که بودجه پیش‌بینی‌شده دولت برای بخش عمرانی تحقق یابد و همین امسال نیز این اتفاق نیفتاده است. و در خیلی از سال‌ها شاهد بودیم که کمتر از 70درصد بودجه پیش‌بینی‌شده برای بخش عمران محقق شود. بنابراین در سال 99 و در شرایط بسیار سخت اقتصادی و نامطلوب که به‌ خاطر کاهش درآمدهای نفتی رقم خورده است، این پروژه‌ها همچنان نیمه‌تمام خواهند ماند.
البته نباید فراموش کرد که این طرح‌های عمرانی یک‌روزه به‌وجود نیامده‌اند و پروژه‌هایی داریم که 30سال پیش آغاز شده‌اند. بخشی از این پروژه‌ها توجیه اقتصادی ندارند و هنگام آغاز، برآورد درستی درباره هزینه و فایده آنها انجام نشده است. بسیاری از پروژه‌های ملی و استانی به همین دلیل متوقف مانده‌اند. بخشی دیگر نیز به‌دلیل نبود بودجه و کسری‌های مالی ناتمام باقی مانده‌اند. حالا که با تورم بالایی هم مواجه هستیم، هزینه اتمام این پروژه‌ها بیشتر از همیشه خواهد بود. بنابراین حتی از بخش خصوصی نیز نمی‌توان انتظار داشت که برای تکمیل این طرح‌ها تمایلی نشان دهد. دولت بدهی‌های زیادی به بخش خصوصی دارد و آنها نیز فقط درصورت اقتصادی‌بودن، به انجام این پروژه‌ها تمایل نشان می‌دهند. در نتیجه نمی‌توان در این شرایط، امید داشت که بخش خصوصی برای انجام کارهای عمرانی مشارکت کند.

هم‌اکنون نمی‌توان هیچ طرح جایگزینی برای اتمام این پروژه‌ها ارائه کرد. برای ارائه یک راهکار در این زمینه باید در شرایط اقتصادی با ثبات‌تری باشیم. ما سال‌ها به درآمدهای نفتی متکی بوده‌ایم و حالا نمی‌توانیم در کوتاه‌مدت جایگزینی برای آن پیدا کنیم که اقتصاد باثبات و مولد را برای ما به ارمغان بیاورد. به زبان ساده بگویم که بودجه بدون نفت امروز را باید شبیه یک قرص نان درنظر گرفت که قرار است بین افراد و بخش‌های زیادی تقسیم شود.
 بنابراین طبیعی است که توزیع این قرص نان میان مردم و تامین هزینه‌های جاری و دستمزدها در درجه اول اهمیت باشد. قطعا اجرای پروژه‌های عمرانی، بخش‌های بزرگی از صنایع فولاد، سیمان، آهن، پتروشیمی و... را به‌کار می‌گیرد و می‌تواند به رشد اقتصادی و بهبود تولید ناخالص داخلی کمک کند، اما همانطور که اشاره شد، در شرایط فعلی، اولویت باید تامین هزینه‌های جاری باشد و می‌توان بعد از آن به فکر پروژه‌های زیرساختی بود.

درآمد ناشی از فروش اوراق مالی در سال 99محقق خواهد شد؟
قدرت وام‌دهی بانک‌ها کاهش می‌یابد
تبعات افزایش سهم اوراق در لایحه بودجه 

محمد قلی یوسفی- اقتصاددان

فروش بیش از 80هزار میلیارد تومان اوراق، یک تصمیم تورم‌زاست. فروش اوراق، سیاستی نیست که در جهت جمع‌آوری نقدینگی موجود در بازار اتخاذ شده باشد بلکه صرفا تصمیمی ناگزیر است که برای جبران کاستی‌های بودجه دولت گرفته شده.
باید واقعیت‌های اقتصاد ایران را بدانیم و بپذیریم. امروز ما در یک شرایط بحرانی به سر می‌بریم؛ درآمد دولت پایین آمده، امکان صادر کردن نفت وجود ندارد و اقتصاد کشور در وضعیت رکود به‌سر می‌برد. در چنین بستری، میزان مالیات قابل وصول دولت کاهش پیدا می‌کند و نمی‌تواند حتی بخشی از هزینه‌هایش را تامین کند و بدیهی است که ماحصل این شرایط مواجه شدن با کسری بودجه و ساده‌ترین راه برای حل این مشکل استقراض از بانک مرکزی است که یکی از راه‌های دست بردن در منابع بانک مرکزی و استقراض پول، «فروش اوراق» به‌شمار می‌رود. دولت‌ها عموما با فروش این اوراق به سیستم بانکی تلاش می‌کنند برای خود درآمدزایی کنند.
فروش این اوراق به نوعی فروش آینده مردم ایران است. دولت‌های مختلف در ایران عموما تلاش می‌کنند تا آنجا که جامعه تاب می‌آورد از آنها درآمدزایی کنند و آنجا که تحمل اقتصادی جامعه به سر آمد و جیب‌های مردم خالی شد، با فروش این اوراق، از آینده آنها هم کسب درآمد می‌کنند. این آینده‌فروشی موجب ایجاد تورم‌های انباشته و افسار‌گسیخته در گذر زمان برای اقتصاد ایران خواهد شد.

یکی از ابهاماتی که این روزها تحلیل‌گران بودجه با آن مواجه‌اند این است که آیا این 80هزار میلیارد تومان اوراق، وصول خواهد شد؟ بله! با توجه به اینکه اقتصاد ایران یک اقتصاد تماما دولتی بوده و بانک مرکزی، درآمد حاصل از نفت، سیستم بانکی کشور، همه و همه در اختیار دولت است، می‌توان پیش‌بینی کرد این اوراق به هر نحوی که شده به فروش خواهند رفت. حتی اگر لازم باشد برای رسیدن به این هدف پول هم چاپ خواهند کرد اما تبعات این تصمیم نادرست دامن اقتصاد ایران را خواهد گرفت.

فروش این اوراق گسترده، به‌جز تأثیرات تورمی، عواقب دیگری هم برای اقتصاد ما دارد. مثلا به واسطه این آینده فروشی، قدرت وام‌دهی بانک‌ها کاهش پیدا می‌کند و از سوی دیگر با تصمیمی که درباره اوراق مشارکت در بودجه99 گرفته شده دولت به سیستم بانکی مقروض می‌شود و ناخودآگاه برای ادای این دین، اجازه افزایش نرخ سود بانکی صادر می‌شود چرا که بانک‌ها باید با دولت تسویه حساب سنگینی انجام بدهند و برای این کار نیاز به جذب منابع مردم پیدا می‌کنند. در چنین چرخه‌ای بانک‌ها قطعا متضرر می‌شوند و در ادامه این فرایند بانک‌ها به سمت استقراض از بانک مرکزی می‌روند؛ تصمیمی که یک هیزم دیگر به آتش تورم کشور اضافه خواهد کرد.
بی‌شک تصمیم افزایش سهم اوراق در بودجه، تصمیم غلطی است. اگرچه ما می‌گوییم دولت ناگزیر به گرفتن این تصمیم برای جبران کسری بودجه خود بوده اما چرا کار به اینجا کشیده است؟ استیصال کنونی، ماحصل سیاست‌های گذشته است. فربه بودن دولت، مداخله‌های پی در پی در امور بخش خصوصی و عدم‌تمایل به گفت و گو با جهان و... سیاست‌هایی هستند که کار ایران را به جایی رسانده‌اند که باید برای فروش هر بشکه نفتش به هر دری بزند.

مشکل اصلی ما، مشکل ضعف در تصمیم‌گیری است. هنر یک دولت این است که مشکلات را از دوش مردم بردارد و برای آنها رفاه فراهم کند. آیا دولت‌ها در ایران بر این ریل حرکت می‌کنند؟ اصلاح ساختار اقتصادی و بهبود سیاستگذاری در حوزه روابط بین‌الملل، اگر امروز آغاز نشود، آینده از حالا هم بدتر خواهد بود. ما نیاز به تعامل با دنیا داریم و نباید مشکلات را در دهه‌های مختلف تکرار کنیم. 

زمانی که ترامپ به‌عنوان رئیس‌جمهور آمریکا انتخاب شد، می‌توانستیم چارچوب دوباره‌ای برای مذاکره تدوین کنیم اما ترجیح دادند که تحریم‌ها بر ملت تحمیل شود و ما باید از خود بپرسیم اساسا چرا باید دولت با سیاستگذاری غلط، ناچار به درآمدزایی از فروش آینده جامعه شود؟ 

بودجه 99 تصویر مناسبی از اقتصاد ایران و بحران‌هایی که با آن دست و پنجه نرم می‌کند را نشان می‌دهد. وقت آن رسیده این تصویر را باور کنیم و راهکارها و سیاست‌های اتخاذ شده را تغییر دهیم. 

 
برآوردی از امکان تحقق درآمدهای نفتی پیش‌بینی شده در بودجه 99

دولت ناگزیر به برداشت است

آلبرت بغزیان_اقتصاددان

قرار نیست ما تا ابد در تحریم بمانیم؛ نمی‌توانیم بمانیم. وقتی می‌خواهیم لایحه بودجه 99 را در حوزه درآمدهای نفتی بررسی کنیم و برداشت از صندوق توسعه ملی را به چالش بکشیم، نباید فراموش کنیم که در حال بررسی و نقد سال‌های بحرانی اقتصاد هستیم و به‌نظر می‌رسد دولت کنونی هم بر این باور است که قرار نیست تحریم‌های آمریکا علیه ایران یا کاهش فروش و صادرات نفت ما به جهان تداوم پیدا کند. نه ما قرار است دست روی دست بگذاریم و ریاضت اقتصادی بکشیم نه آنها می‌توانند عرصه را از این بر ما تنگ‌تر کنند.
برای تحلیل درست شرایط موجود، باید اندکی به عقب برگردیم. صندوق توسعه ملی به نوعی پشتیبان بخشی از ثروت کشور است. این صندوق اساسا با ماموریت دیگری تشکیل شد؛ کنار گذاشتن وجوهی از محل فروش سالانه نفت و گاز برای سرمایه‌گذاری در بخش خصوصی نه دولتی. صندوق توسعه ملی در واقع به‌دنبال تحقق هدفی بزرگ در اقتصاد کشور است که بارها و بارها درباره آن صحبت و برنامه‌ریزی شده و آن هدف همان کاهش وابستگی بودجه به نفت است.

باید بپذیریم که دولت ناگزیر است از منابع صندوق توسعه ملی، برداشت‌های موقتی کند. امروز به جایی رسیده‌ایم که نمی‌توانیم برای آینده برنامه درستی بریزیم، چرا که در تامین بودجه امروزمان به مشکل برخورده‌ایم و نمی‌توانیم در راستای اهداف بیست ساله خود حرکت کنیم.

در این میان نکته‌ای که بسیار مهم است این است که چه در دولت کنونی و چه در دولت بعدی نباید این برداشت‌ها و استقراض‌ها تبدیل به یک رویه شود و همه باید بدانند که این بار هم به اقتضای شرایط کنونی این مهم رخ داده است. اگر این رویه ادامه پیدا کند، صندوق توسعه ملی هم به سرنوشت صندوق ذخیره ارزی دچار خواهد شد و می‌توان گفت که بعد از مدتی دیگر وجوه کافی در صندوق برای اداره آن وجود نخواهد نداشت. و البته همین برداشت کنونی در شرایط تحریمی از صندوق توسعه ملی هم باید به‌عنوان بدهی برای دولت منظور شود. همچنین درنظر بگیرید که برداشت کنونی دولت از صندوق توسعه ملی نباید موجب سنگ‌اندازی برای بخش خصوصی شود.

اما ابزاری مانند صندوق توسعه ملی تا کی در خدمت جبران کسری بودجه ما خواهد بود؟ من فکر می‌کنم نمی‌توان خیلی روی این ابزار حساب کرد. منابع صندوق توسعه ملی شاید نهایتا بتواند تا انتخابات مجدد آمریکا پاسخگوی بحران اقتصادی حاکم و کسری بودجه‌ای که به واسطه این بحران با آن مواجه شده‌ایم باشد.
امروز باید نیازهای وارداتی کشور به کمک توسعه تولید، در داخل کشور تامین شود و دولت و حکومت باید با مدیریت درست ارزی و راهبرد صحیح پروژه‌هایی که در دست دارند، به پشت سر گذاشتن این بحران کمک کنند.

یکی دیگر از فرازهای لایحه بودجه99، بررسی این نکته است که آیا میزان درآمدهای نفتی که پیش‌بینی شده، قابل تحقق است؟ دولت بر این باور است که می‌تواند روزانه یک میلیون بشکه صادر کند. من فکر می‌کنم وقتی ادعایی به این بزرگی می‌شود حتما پشتوانه‌ای دارد. احتمالا دولت روی قول کشورهایی برای خرید نفت از خودش حساب کرده و صرفا به‌خاطر اینکه فعلا امکان انتقال پول برای ایران فراهم نیست، درآمد نفتی ایران به شکل بدهی آنها به ما ثبت می‌شود. اگرچه این درآمد 78هزار میلیارد تومان نفتی قابل تحقق است اما واقعیت این است که فعلا این درآمد وجود ندارد. در این شرایط از دولت انتظار می‌رود با عقد قراردادهای درست و حساب شده، نسبت به افزایش درآمد خود و وصول بدهی‌های احتمالی‌اش اقدام کند. همچنین دولت باید درباره روش هزینه‌کرد درآمدهای کنونی و احتمالی‌اش در آینده‌ هم بررسی‌ها و بازبینی‌های لازم را انجام دهد. این همه درباره نفت گفتیم و نوشتیم اما اگر ما بخواهیم با مالیات کشورگردانی کنیم می‌توانیم. امروز نفت ما در معرض شدیدترین تحریم‌هاست درحالی‌که ما می‌توانیم با افزایش سهم 8درصدی مالیات خود به 20درصد (مانند ترکیه) در تولید ناخالص ملی، از درآمدهای نفتی تا حدی بی‌نیاز شویم و این وابستگی تاریخی را کاهش دهیم.

هزینه‌ها در بودجه چگونه قابل‌مدیریت است؟
لایحه بودجه شفافیت ندارد 

کامران ندری_اقتصاددان

هزینه‌ها در لایحه بودجه سال 99 نسبت به سال98 معادل 4درصد رشد کرده است و از 352هزار‌میلیارد‌تومان به 367هزار‌میلیارد تومان رسیده است. این در حالی است که درآمدهای عمومی شامل درآمدهای مالیاتی، حقوق ورودی و سایر درآمدهای دستگاه‌ها 261هزار‌میلیارد‌تومان می‌شود. دولت 106هزار‌میلیارد کسری تراز عملیاتی را از فروش اوراق مشارکت و تملک دارایی‌های مالی جبران خواهد کرد. در هر صورت تمرکز دولت برای تامین هزینه‌ها، روی مالیات و فروش اوراق مشارکت خواهد بود. در این‌باره 2نظریه وجود دارد؛ عده‌ای معتقدند دولت نمی‌تواند درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده در لایحه بودجه 99 را کسب کند؛ چرا که در سال98 نیز عملکرد دولت ثابت کرد درآمدهای مالیاتی قابل‌وصول نیست. عده‌ای دیگر نیز دقیقا استدلالی برعکس دارند؛ آنها می‌گویند دولت در سال98 درآمدهای مالیاتی خوبی کسب کرد و بر این اساس در سال99 نیز این درآمد کاملا دست‌یافتنی است.
نظر من به گروه دوم نزدیک‌تر است. با توجه به اطلاعاتی که از منابع معتبرتر به‌دست آورده‌ام، افزایش درآمدهای مالیاتی و رسیدن به رقم 195هزارمیلیارد‌تومان درآمد مالیاتی قابل‌تحقق است. شواهد نشان می‌دهد اقداماتی که وزارت اقتصاد و دارایی و بانک‌مرکزی همراه هم انجام داده‌اند، مؤثر بوده است. آنها توانسته‌اند فرارهای مالیاتی را شناسایی و وصول و بخشی از مالیات‌های پرداخت نشده را زنده کنند. اگر این همکاری تداوم یابد و مخصوصا اگر با جدیت پیگیری شود، به‌خصوص از طریق ردگیری تراکنش‌های بانکی افراد، می‌توان به راحتی پی برد چه کسانی مالیات قانونی را پرداخت می‌کنند و چه افرادی از این کار طفره می‌روند. در کشور ما بسترهای فنی و اقتصادی این کار وجود دارد. در این‌باره هیچ مشکلی نداریم و فقط به لحاظ اجرایی و مدیریتی، باید ترتیبی اتخاذ شود که بتوان از اطلاعات حساب‌های مالی و تراکنش‌ها استفاده کرد و در نهایت به افرادی که مالیات پرداخت نمی‌کنند، رسید. اگر اراده لازم برای این کار وجود داشته باشد، چه بسا در سال آینده حتی درآمدهای مالیاتی بیشتری از آنچه پیش‌بینی شده، محقق شود؛ چرا که هنوز هم معافیت‌های مالیاتی به بعضی گروه‌ها مثل هنرمندان و بازیگران یا برگزار‌کنندگان کلاس‌های کنکور و آموزشی و... ارائه می‌شود که به لحاظ اقتصادی توجیهی ندارد.

اگر اراده کافی در موضوع مالیات‌گیری وجود داشته باشد، ظرفیت‌های اقتصادی زیادی در این‌باره داریم. البته باید توجه کرد که این موضوع به‌گونه‌ای انجام شود که به تولید لطمه نزند و فقط معافیت‌های بی‌مورد را حذف کند. با انجام کامل این کار چنان درآمدی حاصل می‌شود که شاید حتی بتوان مالیات بخش تولید را کاهش هم داد و در ادامه شاهد رونق تولید بود.

از طرف دیگر در بخش تامین هزینه‌های عمومی، موضوع انتشار اوراق مشارکت مطرح است. بعضی‌ها به این موضوع نیز اعتراض دارند و می‌گویند باعث ایجاد تورم می‌شود، اما این مشکل زمانی به‌وجود می‌آید که دولت بخواهد از منابع بانک مرکزی استفاده کند و اوراق را به بانک مرکزی بفروشد. اما این اوراق قرار است به شکل عمومی و در بازار سرمایه ارائه شود. من این را یک فرصت می‌دانم. اوراق مشارکت ظرفیت بسیار بالایی دارد که اقتصاد ما تا به حال از این ظرفیت استفاده نکرده است. همه کشورهای توسعه‌یافته بخش قابل‌توجهی از بودجه دولتی را از انتشار اوراق خزانه تامین می‌کنند.

این هم ظرفیت خوبی است که اگر دولت به لحاظ مدیریی بتواند آن را جلو ببرد مشکلات تامین هزینه‌های عمومی بودجه در سال آینده به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای حل خواهد شد. بستر فنی اجرای این کار هم وجود دارد و در این زمینه کمبودی نداریم. اما در این‌باره نیز مسائل مدیریتی و اجرایی به قوت خود باقی است. اگر مدیریت خوبی در این‌باره اجرا شود و نخواهند از طریق چاپ پول این کار را انجام دهند، تورم نیز به‌وجود نخواهد آمد.

اقتصاد ایران همواره به نفت متکی بوده است. این اتکا به نفت باعث شده که 2حوزه انتشار اوراق بکر بماند و از ظرفیت‌های مالیاتی نیز استفاده خوبی نشود. این فرصت‌ها حالا فراهم است و خوشبختانه دولت در تنگنایی قرار گرفته که چه بخواهد و چه نخواهد مجبور به قدم برداشتن به این سمت شده است. اجبار و اضطراری که دولت به‌خاطر نداشتن دسترسی به درآمدهای نفتی در آن گرفتار شده او را وادار کرده است که اصلاحاتی در نظام مالیاتی اعمال و به درآمدهای دیگر نیز فکر کند. این را باید به فال نیک گرفت. ولی یادمان باشد انجام این اصلاحات در ساختار بودجه، مشکل دولت را حل می‌کند، اما این به‌معنای حل مشکل اقتصاد ایران نیست. تامین هزینه‌های عمومی از سوی دولت به‌معنای گشایش در اقتصاد نیست. درست است که کسری بودجه به اقتصاد ضربه می‌زند، اما رفع این کسری، موجب رشد اقتصاد نخواهد شد. همچنان ایرادات بسیاری مثل ایرادات در فضای کسب‌و‌کار وجود خواهد داشت و وقتی ارتباطمان با دنیا به چند کشور محدود شود، نمی‌توانیم یک اقتصاد رو به رشد و بالنده داشته باشیم.

در آخر باید به این موضوع نیز توجه کرد که این تحلیل فقط بر مبنای اطلاعات ارائه شده در لایحه بودجه بود اما نباید فراموش کرد که لایحه بودجه شفافیت لازم را ندارد. روی کاغذ و در ظاهر شاید ببینیم که کسری بودجه نخواهیم داشت، ولی در عمل کسری قابل‌ملاحظه‌ای داشته باشیم. نبود شفافیت در مفاد لایحه، امکان تحلیل صحیح را از کارشناسان سلب می‌کند.