اقتصاد زیرزمینی با اقتصاد رسمی چه می‌کند؟

شماره بیست و سوم مجموعه بروشورهای اقتصاد به زبان ساده به بحث "اقتصاد زیرزمینی" اختصاص یافته است. در این گزارش تلاش شده است تا ضمن جمع‌آوری تعاریف متنوع و گسترده موجود از مبحث اقتصاد زیرزمینی، تصویر جامعی از این مفهوم برای خواننده ارائه شود.

اقتصاد زیرزمینی چیست؟

اقتصاد زیرزمینی به تمام فعالیت‌هایی گفته می‌شود که به عللی در حساب‌های ملی ثبت نمی‌شوند. تنوع بالای این فعالیت‌ها، ارائه یک تعریف جامع برای اقتصاد زیرزمینی را دشوار ساخته است. به کارگیری واژه‌های بسیار متنوع مانند اقتصاد زیرزمینی، اقتصاد سایه، اقتصاد موازی، اقتصاد غیررسمی و اقتصاد ثبت نشده با تعاریف یکسان یا دارای هم‌پوشانی زیاد، از جمله نشانه‌های این نابسامانی است.

بانک جهانی، اقتصاد زیرزمینی را شامل تمامی فعالیت‌های تولیدی (کالا و خدمات) تعریف می‌کند که ممکن است هم از جنبه اقتصادی مولد بوده و هم کاملاً قانونی باشند، اما به دلایلی مانند فرار از مالیات، اجتناب از مواجهه با استانداردهای خاص بازار کار (مانند حداقل دستمزد یا استانداردهای ایمنی) و یا اجتناب از درگیر شدن با بوروکراسی اداری، عمداً از مقامات عمومی پنهان می‌شوند.

فعالیت‌های زیرزمینی به 4 گروه دسته‌بندی می‌شود:

1-اقتصاد غیرقانونی: شامل درآمدهای ناشی از فعالیت‌های ناقض قوانین مرتبط با برخی از احکام حقوق تجارت؛ مانند تجارت مواد مخدر و یا پول‌شویی.

2-اقتصاد گزارش نشده: شامل آن دسته از فعالیت‌های اقتصادی که طبق قانون می‌بایست به سازمان امور مالیاتی گزارش شود و نشده است؛ مانند فرارهای مالیاتی.

3-اقتصاد ثبت نشده: شامل آن دسته از فعالیت‌های اقتصادی که ضوابط و مقررات مرتبط با ارائه گزارش به مراکز آمار دولتی را رعایت نمی‌کنند. اقتصاد ثبت نشده معادل همان درآمد ثبت نشده است؛ یعنی درآمدی که می‌بایست در نظام‌های حسابداری ملی ثبت شود، اما معمولاً این اتفاق نمی‌افتد؛ مانند فعالیت‌های تولیدی خانوار.

4-اقتصاد غیررسمی شامل آن دسته از فعالیت‌های اقتصادی که از صرف برخی هزینه‌ها طفره می‌روند و در نتیجه خود را از منافع و حقوق مندرج در قوانین و قواعد رسمی محروم می‌سازند. مانند فعالیت‌های غیررسمی در صنایع غذایی.

دیدگاه‌های رایج درباره اقتصاد زیرزمینی

درباره اقتصاد زیرزمینی دو دیدگاه رایج وجود دارد که یکی معتقد به نقش عواملی از قبیل بار مالیاتی و تأمین اجتماعی به عنوان عوامل اصلی ایجاد اقتصاد زیرزمینی است و دیگری بر نقش عوامل نهادی تاکید داشته و اقتصاد زیرزمینی را در بستر نقصان‌های نهادی بررسی می‌کند.

در دیدگاه اول تصریح می‌شود که عوامل اقتصادی، به منظور فرار از بار مالیاتی و پرداخت‌های مربوط به تأمین اجتماعی (به عنوان نوعی مالیات مستقیم)، از اقتصاد رسمی خارج می‌شوند. لذا هر چه بار مالیاتی بیشتر باشد (نرخ‌های مالیاتی بالاتر و سیستم مالیاتی پیچیده‌تر باشد)، سهم اقتصاد زیرزمینی افزایش می‌یابد؛ چرا که بنگاه‌ها به منظور فرار از پرداخت مالیات و افزایش سودآوری، ترجیح می‌دهند که در بخش غیررسمی فعالیت کنند. البته به این نگاه انتقاداتی هم وارد شده است. برای مثال در صورتی که افزایش درآمد مالیاتی به دلیل افزایش کارایی و بازدهی سیستم مالیاتی باشد، حجم اقتصاد زیرزمینی می‌تواند کاهش هم داشته باشد.

دیدگاه دوم اما تصویری جامع‌تر و کامل‌تر از عوامل ایجاد اقتصاد زیرزمینی ارائه می‌دهد. از نقطه‌نظر این دیدگاه، وجود نقصان‌های نهادی نظیر ناامنی حقوق مالکیت، فساد، قوانین و مقررات پیچیده، غیرشفاف و ناکارآمد، عدم حاکمیت قانون و مواردی از این دست، باعث بالارفتن هزینه‌های مبادله می‌شوند و این علامت را به فعالان اقتصادی می‌دهند که فعالیت-های شفاف در چنین چارچوب نهادی ناکارآمدی، پر هزینه خواهد بود. هزینه‌های مبادله نامتعارف، از مصادیق بارز ناکارآمدی چارچوب نهادی است که مشارکت‌های رسمی اقتصادی و سیاسی را محدود می‌کند.

عوامل نهادی اثرگذار بر افزایش حجم اقتصاد زیرزمینی

عوامل نهادی مختلفی که بر ایجاد و گسترش اقتصاد زیرزمینی اثرگذار هستند عبارتند از:

• فساد

فساد از جمله نقصان‌های نهادی است که توسط بسیاری از متفکرین از اصلی‌ترین دلایل وجود اقتصاد زیرزمینی معرفی شده است. در یک دولت ناکارآمد که درگیر فساد گسترده است، اعتماد شهروندان به حاکمیت به شدت کاهش می‌یابد و بنابراین اشتیاق افراد برای همکاری در فعالیت‌های رسمی کم می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهند که افزایش شفافیت و پاسخ‌گویی دولت، فضا را برای فساد مالی و اداری و ارتشاء محدود می‌کند.

• حقوق مالکیت

زمانی‌که فعالان اقتصادی از امنیت حقوق مالکیت خود به عنوان یکی از مهم‌ترین نهادها، اطمینان نداشته باشند و تعرض به حقوق مالکیت فکری و معنوی یک تهدید جدی برای آنها محسوب شود، انگیزه‌ای برای فعالیت‌های شفاف و رسمی ایجاد نمی‌شود. بر خلاف کشورهایی که سیستم‌های حقوق مالکیت در آنها پیشرفته و امن است و سرمایه در فعالیت‌های بهره‌ور و تولیدی به‌کار گرفته می‌شود، در کشورهای فقیر، به سختی می‌توان حقوق مالکیت شفاف را برقرار نمود و از مزایای آن بهره‌مند شد. ایجاد نهادهای برقرار کننده و محافظت کننده از حقوق مالکیت، کلید بهره‌مندی از ظرفیت‌های بالقوه در بخش رسمی اقتصاد است. اهمیت این نهادها در کشورهای در حال توسعه به مراتب بیشتراست؛ چرا که بخش غیررسمی در این کشورها حجم بیشتری دارد و لذا پتانسیل رشد بالقوه در آنها بیشتر است.

• بار مقرراتی

بار سنگین قوانین و مقررات، عدم شفافیت و پیچیدگی نامتعارف ساختار قانونی، آزادی افراد و دامنه فعالیت بنگاه‌ها را محدود می‌کند و بر عملکرد بازار اثر منفی می‌گذارد. قوانین ناکارآمد دشواری‌هایی را برای توزیع مجدد منابع، انباشت سرمایه، رقابت و نوآوری در اقتصاد رسمی ایجاد می‌کنند. همچنین نظارت ناکافی بر اجرای قانون و عدم ترغیب صحیح افراد به رعایت آن، گرایش به فعالیت در فضایی خارج از سیستم قانونی و حرکت به سمت اقتصاد زیرزمینی را تقویت می‌کند. اگر چه یک سطح مشخص از قوانین برای کاهش نااطمینانی و تضمین حقوق مالکیت لازم است، اما قوانین بیش از حد، هزینه‌ها و موانع سرمایه‌گذاری، استخدام و یا عملکرد مناسب در اقتصاد رسمی را افزایش می‌دهد. کشورهایی که ساختار نهادی با کیفیت‌تری دارند، سعی در ایجاد یک محیط قانونی هوشمندانه‌تر برای بهبود شرایط کسب وکارها دارند، نه این‌که تنها به چند گروه محدود منفعت برسانند. این کشورها مقررات را به صورت حداقل، شفاف و منصفانه تنظیم می‌کنند که به کاهش اقتصاد زیرزمینی می‌انجامد.

• کیفیت خدمات بخش عمومی

دولت‌ها نقش پررنگی را در جامعه بازی می‌کنند؛ نظیر تنظیم قوانین و مقررات، ایجاد امنیت، تأمین خدمات عمومی، ایجاد زیرساخت‌ها و مواردی از این دست. از اینرو این امکان وجود دارد که رفاه عمومی در نتیجه صلاحدیدهای دولتی افزایش و یا کاهش یابد. اما تأمین بهتر کالاهای عمومی توسط دولت مشخصاً منجر به افزایش حجم اقتصاد رسمی می‌شود.

رابطه بین اقتصاد زیرزمینی و کیفیت خدمات بخش عمومی، یک رابطه دو طرفه است. به این مفهوم که رشد اقتصاد زیرزمینی نیز می‌تواند منجر به کاهش درآمد دولت، در نتیجه کاهش کیفیت کالاهای عمومی و کاهش کارایی مدیریت عمومی شود. بنابراین انگیزه افراد و بنگاه‌ها برای انتقال به اقتصاد زیرزمینی بیشتر افزایش می‌یابد و مجدداً، کاهش درآمد مالیاتی دولت، افت کیفی و کمی خدمات عمومی را به همراه خواهد داشت.

• پاسخ‌گویی دولت و حق مشارکت مردم

اگر شهروندان بدانند که ترجیحات آنان توسط نهادهای سیاسی به خوبی نمایندگی شده و خدمات دولتی به طور مناسبی به آن‌ها ارائه می‌شود، اعتماد آن‌ها به دولت و نیز تمایل ایشان برای مشارکت در اقتصاد رسمی افزایش می‌یابد. همچنین قوانینی هم که از طریق مشارکت بالای شهروندان تصویب می‌گردد، بیشتر تبعیت می‌شود و تمایل برای اجرای آنها بیشتر است. مشارکت مردم در اقتصاد رسمی، به جلوگیری از سوء استفاده برخی از سیاستمداران از قدرت، کمک کرده و به شهروندان فرصت می‌دهد که خواسته‌های خود را اعلام نمایند.

• دموکراسی

در یک سیستم فدرال، رقابت میان حوزه‌های قدرت و نیز پویایی افراد به مثابه مانعی برای سیاست‌مداران عمل می‌کند؛ چرا که در چنین سیستمی، انتخاب‌ها به سمتی خواهند رفت که سیاست‌های اتخاذ شده به ترجیحات اکثریت رای‌دهندگان نزدیک‌تر باشد. یکی از دغدغه‌های اصلی نهادهای دموکراتیک ایجاد یک اجماع عمومی در بین مالیات‌دهندگان و تأمین خواسته‌های آنان است. یک سیستم دموکرات کارآمد، علاقه‌مند به فراهم کردن آن چیزی است که مردم می‌خواهند. بررسی‌ها نشان می‌دهد هر چه یک کشور عناصر دموکراتیک مستقیم بیشتری داشته باشد، اعتماد افراد و بنگاه‌ها به نهادهای رسمی بیشتر بوده و حجم اقتصاد زیرزمینی در آن کشور کوچک‌تر است.

تأثیر اقتصاد زیرزمینی بر اقتصاد رسمی چگونه است؟

 تأثیر اقتصاد زیرزمینی بر سیاست عمومی، چندوجهی و به صورت بالقوه بسیار مهم است. کانال‌های اثرگذاری این پدیده بر اقتصاد رسمی که در نهایت سبب کاهش رفاه کل جامعه می‌شود، عبارتند از:

• فرار مالیاتی

اقتصاد زیرزمینی سبب کاهش درآمدهای دولت و در نتیجه کاهش کیفیت و کمیت خدمات عمومی ارائه شده توسط دولت و افزایش فشار مالیاتی بر مالیات دهندگان به منظور جبران درآمدهای از دست رفته می‌شود. نرخ بالاتر مالیات، خود سبب گرایش بیشتر به سمت بازار غیرقانونی و ایجاد یک تسلسل باطل می‌شود.

• اخلال در رقابت

از آن‌جا که فعالان اقتصاد زیرزمینی متحمل برخی از هزینه‌ها نمی‌شوند و به دنبال دور زدن برخی از موانع هستند، بطور مثال فرار مالیاتی دارند و از رعایت برخی مقررات مانند مقررات بازار کار، بهداشت، بیمه و استانداردهای محیط کار سرباز می‌زنند؛ لذا در برابر تولیدکنندگان اقتصاد رسمی، در زمینی هم‌سطح به رقابت نمی‌پردازند. به عبارت دیگر، فعالان بازار غیررسمی به دلایل مذکور سبب ایجاد اخلال در رقابت در سطح بازار می‌شوند.

• خنثی نمودن اثر سیاست‌های دولت

فعالیت‌های اقتصاد زیرزمینی معمولاً نامنظم، پراکنده و غیرقانونی است و به همین دلیل در گزارش حساب‌های ملی محاسبه نمی‌شود. این عدم جامعیت حساب‌های ملی موجب
سیاست‌گذاری بر پایه اطلاعات غلط می‌شود. اثر سوء این موضوع را می‌توان در تصمیم‌گیری‌های کلان اقتصادی در قالب بودجه سالانه و برنامه‌های بلندمدت اقتصادی دید.

• کاهش بهره‌وری

کسب وکارهای زیرزمینی به دلیل گریز از حیطه نظارت دولتی اغلب پنهانی و کوچک‌مقیاس هستند. در نتیجه تعداد زیادی از این کسب و کارها از صرفه‌های ناشی از مقیاس بهره‌مند نمی‌شوند. علاوه بر آن ممکن است سرمایه‌گذاری کمتر و حضور نیروی کار بی‌کیفیت در چنین بنگاه‌هایی، پتانسیل استفاده از فناوری‌های نوین به عنوان یکی از عوامل افزایش بهره‌وری را در آنها کاهش دهد. همچنین فعالیت‌های اقتصادی زیرزمینی به دلیل ماهیت غیررسمی خود، از برخی حمایت‌های قانونی و تسهیلات اعتباری بی‌بهره می‌شوند. نتیجه آنکه فضای حاکم بر کسب و کار این بنگاه‌ها الزاماً مساعد نیست و در نتیجه بهره‌وری را متأثر می‌سازد.

• نهادینه شدن توسعه‌نیافتگی

حجم بالای فعالیت‌های غیررسمی اقتصادی، یکی از ویژگی‌های کشورهای توسعه‌نیافته و در حال توسعه است. نبود ساختارهای نهادی کارآمد و رسمی در این کشورها موجب بالارفتن هزینه‌های مبادله و در نتیجه تشویق صاحبان کسب و کار به دور زدن قوانین و ساختارهای نهادی رسمی و حرکت به سمت بازار غیررسمی می‌شود. قانون‌گریزی موجود در فعالیت‌های غیررسمی منجر به اختلال جدی در نظم قانونی می‌شود و نبود حاکمیت قانون منجر به عدم حفاظت از حقوق مالکیت می‌شود. چنین ساختاری فعالان اقتصادی را به سمت مبادلات شخصی که مشخصه کشورهای توسعه نیافته است سوق داده و در نتیجه سبب استمرار توسعه نیافتگی می‌شود.

بررسی اقتصاد زیرزمینی در ایران

وجود تفاوت میان آمارهای درآمد و هزینه خانوارها، میزان و ارزش پرونده‌های قاچاق کالا، عمیق‌تر شدن فاصله طبقاتی، ناکارآمدی سیاست‌های دولت و عواملی از این دست در اقتصاد ایران، نشان‌دهنده وقوع بخشی از فعالیت‌های اقتصادی در بخش زیرزمینی است. اغلب بررسی‌های انجام شده در ایران به اثرات منفی اقتصاد زیرزمینی و نیز افزایشی بودن حجم آن صحه می‌گذارند.

در مورد حجم اقتصاد زیرزمینی در ایران تا کنون مطالعات متعددی صورت گرفته است. در مطالعات بین‌المللی حجم اقتصاد زیرزمینی در ایران برای سال 2007 معادل 17.3 درصد و برای سال 2009 معادل 16.95 درصد از تولید ناخالص داخلی تخمین زده شده است. مطالعات داخلی نیز طی چند دهه اخیر به برآورد حجم اقتصاد زیرزمینی پرداخته‌اند. بر اساس اولین مطالعه تجربی صورت گرفته، اندازه اقتصاد زیرزمینی در سال 1365 حدود 8 درصد تولید ناخالص داخلی بوده است. پس از آن مطالعه دیگری نشان داد که طی دوره 73- 1357، بر اساس سری‌های زمانی مختلف، حجم اقتصاد زیرزمینی بین 18 تا 36 درصد اقتصاد رسمی در نوسان بوده است. دوره 77- 1347 نیز در بررسی دیگری مد نظر قرار گرفته و نتیجه‌گیری شده که نسبت اقتصاد زیرزمینی به تولید ناخالص داخلی از حدود 8 درصد در سال 1347 به بیش از 22 درصد در سال 1377 بالغ شده است. همچنین در تحقیق دیگری که برای دوره 80-1350 صورت گرفته، حجم اقتصاد زیرزمینی از حدود 10 درصد در ابتدای دوره، به 22 درصد در سال 1380 بالغ شده است. طولانی‌ترین دوره بررسی شده جهت اندازه‌گیری حجم اقتصاد زیرزمینی در ایران، یک دوره 40 ساله از سال 1353 تا 1392 را در بر می‌گیرد. طبق این بررسی، حجم اقتصاد زیرزمینی از 7 درصد تولید ناخالص داخلی در سال 1353 به 38.5 درصد در سال 1392 بالغ شده است. پیش‌بینی‌ها نیز حاکی از ادامه روند افزایشی در دوره برنامه ششم (99- 1395) است.

اما علت اصلی ایجاد اقتصاد زیرزمینی با توجه به شرایط خاص حاکم بر اقتصاد ایران چیست؟ نگاهی به وضعیت نهادی در کشور گویای آن است که چارچوب نهادی موجود از کارآمدی لازم برای فعالان اقتصادی برخوردار نیست و یکی از دلایل گسترده شدن اقتصاد زیرزمینی به نابسامانی نهادی در کشور برمی‌گردد. بررسی وضعیت ایران در گزارش‌های بین‌المللی که محیط نهادی کشورها را پایش می‌کنند، نشان‌دهنده نیاز جدی کشور به بازنگری و اصلاح زیرساخت‌های نهادی است.

یکی از این گزارش‌ها، گزارش سالیانه رقابت‌پذیری است که هر ساله توسط مجمع جهانی اقتصاد منتشر می‌شود و با بررسی رکن نهادها (به عنوان یکی از ارکان شاخص رقابت‌پذیری)­ به بررسی وضعیت نهادی کشورها می‌پردازد. بر اساس آخرین گزارش رقابت‌پذیری در سال 18-2017، وضعیت نهادی ایران در رکن نهادها، نابسامان ارزیابی شده است.

جدول (1): بررسی وضعیت نهادی کشور بر اساس گزارش رقابت‌پذیری 18-2017

Source: The Global Competitiveness Report 2017-18

شاخص ادراک فساد (CPI) که درجه فساد موجود در میان مقامات اداری و سیاستمداران را نشان می‌دهد و توسط سازمان شفافیت بین‌الملل برای کشورها محاسبه می‌شود نیز همواره نمره ایران را نامناسب ارزیابی کرده است. در سال 2016 نمره ایران از 100(بهترین وضعیت)، 29 بوده و از بین 176 کشور، رتبه 131 را کسب نموده است. Source: The Global Competitiveness Report 2017-18

شاخص حقوق مالکیت بین‌المللی هم که توسط اتحادیه حقوق مالکیت تهیه می‌شود و با تمرکز بر محیط حقوقی و سیاسی، حقوق مالکیت فیزیکی و حقوق مالکیت فکری، میزان حمایت کشورها را از حقوق مالکیت بررسی می‌کند، وضعیت ایران را در حمایت از حقوق مالکیت رضایت‌بخش اعلام نمی‌کند. در سال 2017 نمره ایران 4.5 از 10(بهترین وضعیت) بوده است که حاکی از ضعف کشور در این حوزه است.

شاخص‌های حکمرانی بانک جهانی در سال 2017، با تمرکز بر عواملی نظیر حق اظهار نظر (شهروندان) و پاسخگویی (دولت)، ثبات سیاسی و فقدان خشونت، اثرگذاری دولت، کیفیت مقررات، حاکمیت قانون و کنترل فساد، وضعیت نامساعد کشور را در این زمینه‌ها نشان می‌دهد. مروری بر شاخص‌های فوق از اولین سال محاسبه تاکنون، همواره نشان از وضعیت نامناسب کشور داشته است که متعاقباً اثرات خود را بر محیط اقتصادی و فعالیت در بخش رسمی و غیر رسمی نیز نشان می‌دهد.

شاخص انجام کسب‌وکار بانک جهانی در سال 2018 نیز وضعیت محیط کسب‌وکار کشور را که بستری برای انجام فعالیت‌های اقتصادی رسمی به شمار می‌رود، مناسب ارزیابی نمی‌کند. ایران با نمره 56.48 از 100(بهترین وضعیت)، در جایگاه 124 ام در بین 190 کشور قرار دارد. علاوه بر نقش نقصان‌های نهادی ذکر شده در اقتصاد زیرزمینی در ایران، عوامل دیگری از جمله بار مالیاتی، بیکاری و تحریم‌های اقتصادی نیز بر گسترش این پدیده نقش دارند.

ضعف‌های نهادی از قبیل فساد فراگیر، عدم امنیت حقوق مالکیت، بار مقرراتی بالا، کیفیت نامناسب خدمات بخش عمومی و عدم پاسخ‌گویی دولت و ناکارآمدی سیستم مالیاتی، سبب تشدید عواقب وجود اقتصاد زیرزمینی در کشوری مانند ایران خواهد شد. لذا شناسایی، بررسی و اصلاح نهادهای حاکم بر کشور، باید در دستور کار دولت قرار گیرد.

 متن کامل شماره بیست‌وسوم بروشور "اقتصاد به زبان ساده" در این لینک قابل‌دسترسی است.