دلایل افزایش نرخ ارز از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس

موضوع جدیدترین پژوهش مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی وضعیت بازار ارز در ایران است. در این گزارش علل افزایش نرخ ارز و اقدامات دولت و بانک مرکزی برای کنترل بازار ارز بررسی‌شده است.

ایران، به‌واسطه ارز حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی و پتروشیمی همواره دارای تراز تجاری مثبت بوده است و براساس گزارش صندوق بین‌المللی پول در حال حاضر حدود 111 میلیارد دلار ذخایر ارزی دارد. باوجوداین در ماهه‌ای پایانی سال 1396 و نیز از ابتدای سال 1397، بازار ارز کشور با تلاطم آن قابل‌توجهی همراه بود و نرخ ارز در بازار آزاد طی سه‌ماهه منتهی به 20 فروردین‌ماه 97، بیش از سی درصد افزایش یافت.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس علل افزایش نرخ ارز را باید در دو دسته بررسی‌شده است: عوامل زمینه‌ای و عوامل تشدیدکننده.

 مهم‌ترین عوامل زمینه‌ای که در طول سالیان گذشته ایجادشده و کشور را از ناحیه نظام ارزی آسیب‌پذیر کرده است، عبارت‌اند از: رشد افسارگسیخته نقدینگی، محدودیت‌های بانک‌های ایرانی در ارتباط با بانک‌های بین‌المللی و به‌تبع نقل‌وانتقال وجوه و جایگزین شدن صرافی‌ها، وابستگی مسیرهای انتقال وجوه ارزی کشور به برخی نقاط خاص مانند دوبی در امارات متحده عربی، وابستگی به ارزهای واسط مانند دلار و یورو، وابستگی به پیام‌رسان متمرکز سوئیفت، واردات مدیریت نشده قاچاق و...؛

اما عواملی که منجر به تشدید افزایش نرخ ارز شدند، عبارت‌اند از: افزایش شدید خروج سرمایه به‌واسطه نااطمینانی در فضای اقتصادی کشور و اظهارنظرهای مقامات آمریکایی مبنی بر خروج از برجام و نیز ایجاد محدودیت‌های جدید در مسیرهای نقل‌وانتقال ارزی کشور در دوبی، ترکیه و چین که به دلایل مختلف اعم از مالیات قانون مالیات بر ارزش‌افزوده در دوبی، تشدید نظارت‌ها و ... به محدود شدن مسیرهای تنفس ارزی کشور منجر شده است و انتقالات ارزی کشور را دشوارتر، پرریسکتر و پرهزینه‌تر کرده است و لذا مدیریت بازار ارز را با مشکل مواجه کرده است.

برآوردهایی که از خروج سرمایه از کشور در سال 1396 شده است، نشان‌دهنده بیش از 14 میلیارد دلار کسری حساب سرمایه و حدود 12 میلیارد دلار افزایش بدهی ارزی بانک‌ها در نه‌ماهه اول سال 1396 است. در پی افزایش خروج سرمایه از کشور، از ابتدای سال 1395 تا آذرماه 1396، ذخایر ارزی بین‌المللی کشور، 16.3 میلیارد دلار کاهش‌یافته است. مهم‌تر اینکه این روند که از سال 1395 آغاز و در سال 1396 تشدید شده است، احتمالاً در سال 1397 با خروج ایالات‌متحده آمریکا از برجام، وضع مجدد تحریم‌ها و تشدید شرایط سخت اقتصادی ادامه خواهد یافت و ضروری است برای جلوگیری از آن برنامه‌ریزی کرد و اقدامات مؤثر انجام داد.

دولت و بانک مرکزی از 21 فروردین‌ماه تاکنون اقداماتی را باهدف مدیریت بازار ارز انجام داده‌اند که مهم‌ترین آن‌ها عبارت است از: اعلام تک‌نرخی شدن نرخ ارز، تعهد برای تأمین ارز موردنیاز برای کلیه مصارف مجاز به قیمت 42000 ریال برای هر دلار، الزام کلیه صادرکنندگان به فروش ارز حاصل از صادرات به شبکه بانکی و تلاش برای انتقال عملیات ارزی از شبکه صرافی به بانک‌ها. اگرچه موضع‌گیری فعال دولت و بانک مرکزی در ارتباط با بازار ارز، خوب است؛ ولی ارزیابی کارشناسی حاکی از نقاط ضعف قابل‌توجه است و برخی از مسائل مهم نیز مورد غفلت قرارگرفته است.

دولت به‌جای اصرار بر تک‌نرخی کردن ارز در این مقطع تلاش خود را معطوف به ساماندهی و مدیریت عرضه و تقاضای ارز و اجرای پیمان‌سپاری ارزی باهدف بازگشت کلیه درآمدهای ارزی کشور به چرخه اقتصاد و جلوگیری از خروج سرمایه و تأمین مالی قاچاق کند و تعهد خود برای تأمین ارز واردات را محدود به کالاهای ضروری کند. همچنین ضروری است بانک مرکزی نسبت به ساماندهی بازار آزاد ارز و اجرای پیمان‌سپاری ارزی برای کلیه صادرکنندگان به قیمت توافقی، اقدام کند و با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت امور اقتصادی و دارایی تدابیری برای جلوگیری از بیش اظهاری و دیگر اظهاری در واردات کالاهای ضروری و کم اظهاری در درآمد صادراتی، اتخاذ نماید و به مرحله اجرا درآوردند.

دلایل افزایش نرخ ارز چیست؟

برای تبیین بهتر علل افزایش نرخ ارز ضروری است بازار حواله و بازار نقد را به‌صورت مجزا تحلیل کنیم و در هریک از این بازارها میان عوامل طرف تقاضا و عوامل طرف عرضه تفکیک قائل شویم. از سوی دیگر ماهیت برخی از عوامل زمینه‌ای است درحالی‌که برخی دیگر عاملی تشدیدکننده محسوب می‌شوند. پیش از بیان عوامل تشدیدکننده ) علل نزدیک (افزایش نرخ ارز، باید عوامل زمینه‌ای) میان‌مدت و بلندمدت(مؤثر تحلیل شود، زیرا در بستر شرایطی که عوامل زمینه‌ای ایجاد کرده‌اند، علل تشدیدکننده منجر به تکانه ارزی می‌شوند. علاوه بر این برای حل اساسی مشکلات بازار ارز کشور ضروری است که عوامل زمینه‌ای موردتوجه قرار گیرند. در ادامه در دو بخش عوامل زمینه‌ای و تشدیدکننده در بازارهای حواله و نقد را در قالب جدول بیان خواهیم کرد و به توضیح مهم‌ترین آن‌ها خواهیم پرداخت. نکته قابل‌توجه این است که عمده مشکلات کشور در حوزه ارزی معطوف به بازار حواله‌های ارزی است و در بازار اسکناس اگرچه مشکلاتی وجود دارد ولی از اهمیت کمتری برخوردار است:

عوامل مؤثر بر بازار حواله

- رشد نقدینگی

عامل زمینه‌ای اصلی تقاضای ارز به‌ویژه تقاضای سفته‌بازی و حفظ ارزش پول، رشد نقدینگی گسترده است. حجم نقدینگی در کشور به‌واسطه وضعیت نامناسب ترازنامه شبکه بانکی و نرخ بهره بالا به‌شدت در حال گسترش است و در بهمن‌ماه 1396 با نرخ رشد 8/18 درصدی نسبت به بهمن‌ماه 1395 به 14900 هزار میلیارد ریال رسیده است.

نکته قابل‌توجه این است که توزیع نقدینگی در بین آحاد مختلف جامعه به‌شدت نامتوازن است و بخش کوچکی از اقتصاد، مالک بخش قابل‌توجهی از نقدینگی هستند. چنانچه بخش بسیار کمی از این نقدینگی وارد بازار ارز شود، تا لطمات شدیدی ایجاد خواهد شد. برای مثال چنانچه تنها 2 درصد از نقدینگی کشور وارد بازار ارز شود ) در بازار حواله به شکل خروج سرمایه و در بازار نقد به شکل خرید اسکناس(، بر مبنای هر دلار 42000 ریال، تقاضایی به میزان 17.7 میلیارد دلار ایجاد خواهد کرد. درهرحال به دلیل بالا بودن نرخ بهره بانکی و به هزینه تعمیق رکود و افزایش بیکاری در اقتصاد، از ورود این نقدینگی جلوگیری شده است؛ اما در صورت ایجاد نوسانات شدید، امکان تحقق سودهایی بالاتر از نرخ بهره بانکی وجود خواهد داشت که می‌تواند نوسان‌های شدیدی در متغیرهایی مانند نرخ ارز و نرخ بهره ایجاد کند.

- کاهش نرخ سود بانکی در شهریورماه 1396

بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در 11 مردادماه 1396 طی بخشنامه هشت بندی حداکثر نرخ سود علی‌الحساب سپرده‌های سرمایه‌گذاری یک‌ساله و سپرده‌های کوتاه‌مدت عادی را به ترتیب به 15 و 10 درصد کاهش داد. البته این نرخ‌ها پیش‌تر در تاریخ چهاردهم تیرماه 1395 ابلاغ‌شده بود، اما بانک‌ها آن را اجرا نمی‌کردند و به سپرده‌های سرمایه‌گذاری یک‌ساله نرخ‌های 20 درصدی و بالاتر پرداخت می‌کردند. بخشنامه 8 بندی مردادماه 1396 با اهتمام بانک مرکزی از سوی بانک‌ها جدی گرفته شد و پس از بازه زمانی که پیش‌بینی‌شده بود، نرخ سود سپرده‌ها کاهش یافت. این اقدام با وضع محدودیت‌های جدید بر صندوق‌های سرمایه‌گذاری در اوراق بهادار با درآمد ثابت ازجمله ممنوعیت ایفای نقش بانک‌ها در این صندوق‌ها و فروش واحدهای صندوق‌ها در باجه بانک‌ها همراه شد. پیش‌ازاین بخشنامه، بخش قابل‌توجهی از مردم به‌واسطه بالا بودن نرخ سود سپرده، پول خود را در سپرده‌های سرمایه‌گذاری یک‌ساله نگهداری می‌کردند، اما با کاهش آن انگیزه برای به جریان انداختن سپرده‌های سرمایه‌گذاری‌ها افزایش یافت. اگرچه کاهش نرخ سود یکی از الزامات اقتصاد ایران است، ولی کاهش این نرخ درزمانی که اقتصاد کشور در آستانه تنش‌های سیاسی و ارزی قرار دارد، بدون درنظرگرفتن ملاحظات این تنش‌ها نادرست بود.

- تأمین مالی قاچاق کالای ورودی به کشور

تخمین‌های متفاوتی در خصوص حجم واردات غیررسمی کالای (قاچاق) در کشور منتشر می‌شود. براساس گزارش ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، حجم قاچاق کالای ورودی به کشور از 17.2 میلیارد دلار در سال 1392 به 12.1 میلیارد دلار در سال 1395 کاهش‌یافته است. تأمین مالی این حجم از قاچاق نیاز به منابع قابل‌توجهی ) بیش از 10 میلیارد دلار دارد که البته طبیعتاً به‌صورت غیر شفاف صورت می‌گیرد. با توجه به ساماندهی برخی از مشکلات در گمرکات کشور مانند الکترونیکی شدن اظهارنامه‌ها و کاهش حجم قاچاق از آن‌ها، در حال حاضر یکی از مهم‌ترین مبادی ورود کالای قاچاق به کشور، می‌تواند مناطق آزاد باشد

- تشدید خروج سرمایه از کشور

مهم‌ترین مصادیق خروج سرمایه عبارت است از: سرمایه‌گذاری و خرید دارایی در خارج کشور مانند خرید مسکن، سرمایه‌گذاری در قالب احداث شرکت یا خرید دارایی مالی ) اوراق بهادار، سپرده بانکی یا رمز ارزها(. همچنین مهم‌ترین سازوکار خروج سرمایه استفاده از ارز حاصل از صادرات غیرنفتی است، درواقع صادرکننده ارز حاصل از صادرات غیرنفتی را به چرخه اقتصادی کشور بازنمی‌گرداند تا صرف واردات موردنیاز شود و یا شخصاً اقدام به خروج سرمایه می‌کند و یا منابع ارزی را در اختیار فرد دیگری که چنین قصدی دارد قرار می‌دهد و معادل ریالی آن را در ایران از وی دریافت می‌کند.

- محدودیت بانک‌ها در نقل و انتقالات ارزی

پس از تفاهم‌نامه برجام تعداد روابط کارگزاری بانک‌های ایرانی رشد چشمگیری داشته است، ولی افزایش روابط کارگزاری نتوانسته است گشایش چندانی در انتقالات ارزی و گشایش اعتبارات اسنادی فراهم کند و کماکان بانک‌های متوسط و بزرگ بین‌المللی به دلیل ریسک‌های سیاسی ناشی از احتمال خروج آمریکا از برجام و وضع تحریم‌های جدید و همچنین ترس از جریمه توسط نهادهای نظارتی آمریکا به دلیل تعامل با اشخاص تحریمی و نیز ریسک‌های مالی ناظر بر سالمت بانک‌های ایرانی و رعایت قوانین بین‌المللی تمایلی به برقراری ارتباط با ایران ندارند و مهم‌تر آنکه بانک‌های خارجی و طرف‌های تجاری خارجی نیز تمایلی به برقراری ارتباط و افتتاح حساب و قبول حواله‌های بانک‌های کارگزار بانک‌های ایرانی نیز ندارند و این موضوع مشکلات فراوانی را برای انتقالات ارزی کشور و دسترسی کشور به منابع ارزی خود به وجود آورده است.

محدود شدن مسیرهای رسمی انتقالات ارزی، لاجرم کشور را به سمت مسیرهای غیررسمی سوق داده است و در حال حاضر بخش قابل‌توجهی از انتقالات ارزی کشور از طریق صرافی‌ها انجام می‌شود. نکته قابل‌توجه اینکه بخش قابل‌توجهی از صرافی‌هایی که مثلاً در کشور امارات متحده عربی امور مربوط به ایران را انجام می‌دهند، صرافی‌های بزرگ و معتبری نیستند و عمدتاً مجوز قانونی برای عملیات صرافی را ندارند و تحت مجوز عمومی فعالیت تجاری، جابجایی وجوه ارزی را کارسازی می‌کنند. حذف نظام بانکی از ارتباطات مالی تبعات قابل‌توجهی مانند عدم امکان عقد قراردادهای بلندمدت و تعامل با شرکای بزرگ و همچنین استفاده از تسهیلات اعتباری بانک‌های خارجی در قالب گشایش اعتبار اسنادی را به همراه داشته است و همچنین به افزایش هزینه انتقالات ارزی کشور منجر شده است.

- محدود شدن مسیرهای انتقالات ارزی در فضای بین‌المللی

همان‌گونه که پیش‌تر بیان شد بخش قابل‌توجهی از نقل انتقالات ارزی کشور از مسیر صرافی‌ها و از طریق مناطق محدودی ) مانند دوبی، ترکیه و چین(صورت می‌گیرد. در ماهه‌ای اخیر به‌واسطه تحولات فنی و سیاسی در این کشورها، نقل و انتقالات ارزی کشور نسبت به گذشته دشوارتر شده است و این عامل را می‌توان به‌عنوان یکی از مهم‌ترین علل نوسانات اخیر ارزی دانست. مسئولین کشور زمان کافی برای تنوع‌بخشی به بسترهای نقل و انتقالات ارزی داشتند، اما به‌واسطه امید به گشایش‌های برجام و تسهیل نقل و انتقالات ارزی از مسیر بانک، اقدام مؤثری در این حوزه انجام‌نشده است.

افزایش هزینه نقل و انتقالات ارزی به‌واسطه وضع مالیات بر ارزش‌افزوده در دوبی و افزایش شفافیت مالی ناشی از تکمیل اظهارنامه معاملات فصلی برای پرداخت مالیات بر ارزش‌افزوده، به همراه تشدید سختگیری‌ها و نظارت‌ها بر نقل و انتقالات مالی در دوبی به‌واسطه افزایش تنش‌های سیاسی بین ایران و برخی از کشورهای عربی که به افزایش ریسک کار کردن با ایران منجر شده است، منجر به ایجاد اختلالاتی در مسیر نقل و انتقالات ارزی کشور شده است. با توجه به اینکه دوبی به‌صورت تاریخی سهم قابل‌توجهی در نقل و انتقالات ارزی ایران به‌ویژه در دوره تحریم‌ها داشته است، این تحویلت تأثیر قابل‌توجهی بر بازار ارز کشور گذاشت.

در چین نیز که بزرگ‌ترین شریک تجاری ایران است، سختگیری در نقل و انتقالات ارزی به بهانه اجرای ملاحظات FATF گسترش یافت و از نقل و انتقالات ارزی کشور به‌ویژه ارز حاصل از صادرات نفت و محصولات پتروشیمی دشوارتر شد.

- برگزاری مزایده توسط دارندگان بزرگ ارز برای فروش ارز به بالاترین قیمت

 یکی از عوامل افزایش نرخ ارز در ماهه‌ای اخیر آن بود که برخی از صادرکنندگان عمده داخلی مانند پتروشیمی‌ها و پیمانکاران شرکت ملی نفت که با این شرکت به‌صورت ارزی تسویه‌حساب کرده بودند، در جهت افزایش منافع خود و سهامدارانشان اقدام به فروش ارز حاصل از صادرات خود به‌صورت مزایده می‌کردند. این اقدام ایشان که برای افزایش درآمدهای ریالی این شرکت‌ها صورت می‌گیرد، به کم اثر شدن مداخلات بانک مرکزی برای کاهش نرخ ارز منجر شده و یکی از علل افزایش نرخ ارز محسوب می‌شود.

عوامل مؤثر بر بازار اسکناس (نقد)

اظهارات مقامات آمریکایی در ارتباط با خروج از برجام و وضع تحریم‌های جدید

از اواخر سال 1396 اظهارات مقامات آمریکایی مبنی بر عدم تعلیق قانون اختیارات دفاع ملی آمریکا و خروج آمریکا از برجام در تاریخ 22 اردیبهشت‌ماه 1397 و وضع تحریم‌های جدید مانند قانون کاتسا و اضافه شدن اشخاص جدید به لیست SDN، به افزایش نااطمینانی در اقتصاد کشور و انتظار افزایش نرخ ارز منجر شد. در این شرایط تقاضای ارز چه به صورت حواله برای خروج سرمایه از کشور و چه به صورت نقد برای حفظ ارزش دارایی‌ها و یا سفته‌بازی افزایش یافت. با توجه به محدودیت‌های بیشتر بازار نقد به‌واسطه دشواری ورود و عرضه اسکناس به ایران، شاهد رشد قابل‌توجهی در قیمت ارز اسکناس بودیم و در شرایطی نرخ ارز اسکناس بر نرخ حواله آن پیشی گرفت که در گذشته کم‌سابقه بود.

فقدان سازوکار مناسب برای توزیع اسکناس و محول کردن مدیریت تخصیص به صرافی‌ها

یکی از رویه‌های بانک مرکزی برای پاسخ به تقاضای ارز اسکناس و همچنین کنترل نرخ ارز، عرضه دلار به‌صورت اسکناس از طریق صرافی‌ها عموماً به قیمت کمتر از قیمت بازار است. با توجه به اینکه بانک مرکزی سازوکاری برای شناسایی متقاضیان واقعی ارز و محدودیت برای خرید ارز توسط هر شخص نداشته است، در ماه‌های گذشته شاهد صف‌های طولانی در مقابل صرافی‌ها برای دریافت اسکناس ارزی به قیمت ارزان‌تر از بازار و فروش در بازار آزاد و کسب منفعت قابل‌توجه بودیم. این درحالی‌که بود که صرفاً بانک مرکزی صرافی‌های عامل توزیع اسکناس را موظف به درج کد ملی) صرفاً با ارائه کپی کارت ملی نه حضور شخص(نموده بود و محدودیتی برای فروش ارز به هر کد ملی وضع نکرده بود و افراد این امکان را داشتند که به هر میزان دلخواه ارز اسکناس خریداری کنند. از سوی دیگر فروش ارز به‌صورت اسکناس بدون نیاز به حضور شخص به سوءاستفاده بسیاری از اشخاص از کدهای ملی سایرین منجر می‌شد.

اقداماتی که دولت برای به سامان رساندن بازار ارز انجام داده است عبارت‌اند از:

پیشنهادها کدام است؟

در ادامه پیشنهادهایی برای برون‌رفت از شرایط حاضر در دو بخش پیشنهادهای » عاجل و فوری «و» میان‌مدت و بلندمدت«ارائه خواهد شد:

بخش اول: پیشنهادهایی که قابلیت اجرا به‌صورت عاجل و فوری دارد و اجرای فوری آن‌ها ضرورت دارد:

به رسمیت شمردن بازار آزاد تحت نظارت و مدیریت بانک مرکزی؛ پیشنهاد می‌شود دولت به جای اصرار بر تک‌نرخی کردن ارز در این مقطع تلاش خود را معطوف به ساماندهی عرضه و تقاضای ارز و اجرای پیمان‌سپاری ارزی باهدف بازگشت کلیه درآمدهای ارزی کشور به چرخه اقتصاد و جلوگیری از خروج سرمایه و تأمین مالی قاچاق کند.

براساس برخی مصوبات و اظهارات مسئولان دولتی، بخشی از واردات توسط بانک مرکزی تأمین ارز نخواهد شد و بخشی از صادرکنندگان نیز می‌توانند پروانه صادراتی خود را واگذار کنند. همچنین بخشی از نیاز ارز مسافرتی یا دانشجویی نیز توسط بانک مرکزی تأمین نخواهد شد. همه این گزاره‌ها دال بر شکل‌گیری یک بازار دوم برای عرضه و تقاضای ارز است که حاکمیت می‌تواند در مقابل آن دو موضع اتخاذ کند:

الف: به رسمیت نشناختن آن و مصداق قاچاق دانستن معامله در این بازار و تلاش برای ممانعت از آن با اقداماتی پلیسی و امنیتی که درنهایت منجر به فعالیت آن به‌صورت زیرزمینی یا در شبکه‌های اجتماعی خواهد شد.

ب: به رسمیت شناختن این بازار و تلاش برای مدیریت و نظارت بر آن. با توجه به تجربه کشور در سال‌های گذشته و همچنین پیشرفت فناوری و گسترش شبکه‌های اجتماعی اکیداً توصیه می‌شود برای رویکرد دوم برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری و رویکرد اول تنها محدود به مبارزه با تأمین مالی قاچاق و پول‌شویی شود.

بخش دوم: پیشنهادهایی که در میان‌مدت و بلندمدت باید پیگیری شود:

-انعقاد پیمان‌های پولی با طرف‌های تجاری

-طراحی پیام‌رسان مالی غیرمتمرکز به‌عنوان جایگزین پیام‌رسان‌های مالی متمرکز مانند سوئیفت

-ساماندهی قاچاق و واردات به مناطق آزاد

-ممانعت از افزایش ناگهانی سرعت گردش پول

-ارائه پیشنهادهای جذاب سرمایه‌گذاری برای مدیریت تقاضای تبدیل دارایی و تقاضای سفته‌بازی

-ساماندهی سفرهای سیاحتی خارجی و برنامه‌ریزی برای جذب توریست

-تلاش برای مدیریت متمرکز ارز گردشگری

-توسعه استخراج (ماینینگ) رمز ارزها. 

متن کامل این گزارش را در این لینک بخوانید.