مدتی است که مرکز پژوهش‌های مجلس محورهای اصلی لایحه بودجه سال 1398 را بررسی می‌کند؛ یکی از این محورهای موردبررسی «افزایش سرمایه بانک‌های دولتی» است. در بخشی از این گزارش آمده است: افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و هجوم به بازار دارایی‌ها در ماه‌های ابتدایی سال 1397 موجب شد بر این باور تأکید شود که موعد تخلیه آثار تورمی نقدینگی پس از 1392 فرارسیده است. انباشت نقدینگی که از سال 1392 تاکنون به‌طور متوسط سالیانه 28 درصد رشد کرده است و به سطح 1693 هزار میلیارد تومان مهرماه 1397 رسیده، ظرفیت ایجاد تورم بالایی داشت. از سویی دیگر، حساب‌های فصلی منتشرشده از سوی بانک مرکزی نشان می‌دهد نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در فصل اول سال جاری 0.8-درصد و نرخ رشد مصرف خصوصی 0.3 -درصد بوده است. کاهش سرمایه‌گذاری و همچنین کاهش مصرف خصوصی حاکی از وقوع رکود اقتصادی در کنار تورم بوده و سیاست‌گذاری برای حداقل کردن هم‌زمان نوسانات اسمی و حقیقی اقتصاد را به اولویت اول سیاست‌گذاری اقتصادی تبدیل کرده است.
تابع تولید اقتصاد کشور به‌شدت وابسته به نهاده‌های وارداتی است و نرخ ارز یکی از متغیرهایی است که در زمان تخلیه آثار تورمی نقدینگی، جهش قیمتی را تجربه می‌کند؛ بنابراین تورم با مختصات جهش قیمت ارز نه‌تنها موجب جانشینی محصولات نهایی بنگاه‌های داخلی به‌جای واردات و رونق بنگاه‌ها نمی‌شود، بلکه شوک هزینه‌ای به بنگاه‌ها وارد کرده و ازآنجایی‌که جانشینی نهاده‌های تولید در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر نیست، هزینه‌های تولید را در کشور افزایش می‌دهد. در شرایط بروز شوک هزینه، می‌بایست با تسهیل تأمین مالی بیرونی، به بنگاه فرصت داد تا ساختار هزینه‌ای خود را متناسب با قیمت‌های نسبی جدید اصلاح کند و با اتکا به درآمدهای آتی (پس از اصلاح ساختار هزینه‌ای)، مسیر تولید خود را هموار سازد.
علاوه بر سازوکار فشار هزینه، خود رکود نیز موجب افزایش دوره بازگشت وجوه نقد بنگاه‌ها و به‌تبع آن، افزایش نیاز بنگاه به تأمین مالی سرمایه در گردش می‌شود. بنابراین تحلیل سازوکارهای طبیعی اقتصادی نشان می‌دهد در شرایط فعلی بنگاه‌های اقتصادی نیاز به همراهی جدی نظام بانکی دارند و غفلت از این مسئله، پیامدهای شدیدی برای متغیرهای اقتصاد کلان دارد. گذشته از سازوکارهای طبیعی که در سطور فوق بدانها اشاره شد، برخی از پارامترهای حاکم بر فضای تولید کشور، نظیر عدم وجود ابزارهای مشتقه مالی، مداخلات گسترده قیمتی، مشکلات ناشی از تحریم و ... نیاز بنگاه‌ها به نقدینگی و تسهیلات بانکی را مضاعف می‌کند. به همین دلیل عدم همراهی پولی نظام بانکی با بنگاه‌ها در کشور ما هزینه‌های ناشی از رکود را بسیار بیشتر از حد معمول افزایش خواهد داد و زمینه‌سازی در راستای همراهی پولی نظام بانکی اهمیت ویژه‌ای دارد.
تورم تولیدکننده ارزش واقعی تسهیلات اعطایی نظام بانکی به بنگاه‌ها را کاهش می‌دهد، فلذا حفظ وضعیت گذشته در تأمین مالی سرمایه در گردش بنگاه‌ها، مستلزم افزایش اسمی میزان تسهیلات اعطایی است. نمودار زیر این روند را نشان می‌دهد؛ در تجربه رکود تورمی سال 1391 نیز میزان تسهیلات دریافتی به شاخص تورم تولیدکننده، یک سیر نزولی یافت و ارزش واقعی تسهیلات اعطایی در سال 1392 معادل ارزش واقعی تسهیلات اعطایی در سال 1386 گردید. این مسئله موجب شد که در نظرسنجی‌ها از واحدهای تولیدی از سال 3 1392 تا 1395 همواره مشکل تأمین مالی از بانک‌ها به‌عنوان مهم‌ترین مشکل بنگاه‌های تولیدی عنوان شود.
همراهی پولی نظام بانکی به معنای اتخاذ سیاست پولی انبساطی بانک مرکزی با کاهش هزینه خلق پول هدفمند برای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و همچنین افزایش قدرت تسهیلات دهی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است. سیاست پولی بانک مرکزی و هدایت خلق پول بانکی، عمدتاً فاقد جنبه بودجه‌ای است؛ اما افزایش تسهیلات‌دهی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری از جهاتی به بودجه کشور ارتباط پیدا می‌کند. یکی از محدودیت‌های بانک‌ها و مؤسسات اعتباری در اعطای تسهیلات نسبت کفایت سرمایه است.
سرمایه نظارتی شامل سرمایه پرداخت‌شده، سود انباشته و اندوخته‌های بانک‌ها به‌مثابه سرمایه نظارتی الیه یک و همچنین درصدی از ذخایر مطالبات مشکوک الوصول بانک‌ها و مبلغ حاصل از مازاد تجدید ارزیابی دارایی‌های آن‌ها به‌عنوان سرمایه نظارتی الیه دو است. دارایی‌های بانک‌ها نیز بر اساس ریسک، وزنده‌ی شده و در مخرج کسر قرار می‌گیرد، ضریب ریسک تسهیلات اعطایی بانک‌ها در جدول زیر قابل‌مشاهده است:
باتوجه به ضرایب ریسک و سهم انواع تسهیلات از مانده تسهیلات اعطایی شبکه بانکی می‌توان گفت، افزایش هر واحد تسهیلات به‌طور متوسط بیش از یک واحد به دارایی‌های موزون به ریسک بانک‌ها افزوده و کفایت سرمایه بانک‌ها را کاهش می‌دهد. بنابراین همان‌طور که ابتدا اشاره شد یکی از محدودیت‌های بانک‌ها در همراهی پولی، نسبت کفایت سرمایه است و به‌منظور افزایش توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها می‌بایست سرمایه نظارتی (صورت کسر فوق)بانک‌ها را افزایش داد.
در بخش از گزارش آمده است: بانک‌های دولتی به دلیل مدل کسب‌وکار غیر بهینه، به یک موتور تولید زیان تبدیل‌شده‌اند که موجب از بین رفتن سرمایه بانک می‌شود و تا زمانی که آن موتور تولید زیان متوقف نگردد، تنها باگذشت مدت‌زمان اندکی پس از تزریق سرمایه جدید، مجدداً به وضعیت فعلی بازخواهیم گشت. در پاسخ به این نکته باید گفت که وجود موتور زیان در همه بانک‌ها یک واقعیت واضح است و البته وضعیت بانک‌های دولتی در مقایسه با برخی بانک‌های غیردولتی بهتر است. گذشته از اینکه سیاست‌های پولی و مالی دولت چقدر در زیان‌دهی و تضعیف مدل کسب‌وکار بانک‌ها دخیل بوده، دولت مالک تمامی زیان‌های بانک‌های دولتی است و در موعد اصلاح نظام بانکی نیز می‌بایست این شکاف ترازنامه‌ای را از محل منابع دولتی پُر کند و این افزایش سرمایه قبل از اصلاح نظام بانکی، شکاف و مبلغ موردنیاز برای جبران شکاف را کاهش خواهد داد. ضمن اینکه نمی‌توان با عدم افزایش سرمایه، عملیات بانکی بانک‌های دولتی را تا زمان اصلاح نظام بانکی متوقف کرد، از طرفی خود دولت مهم‌ترین مقصر در به تعویق افتادن اصلاح نظام بانکی است و نباید به‌واسطه تعلل دولت، بانک‌های دولتی را با عدم افزایش سرمایه جریمه کرد.
وضعیت سرمایه بانک‌های دولتی دستورالعمل کفایت سرمایه بانک‌ها ابلاغی بانک مرکزی برای بانک‌هایی که نسبت کفایت سرمایه‌ای کمتر از 8 درصد دارند، مجازات‌های زیر را در نظر گرفته است. در حال حاضر برخی از بانک‌های دولتی نسبت کفایت سرمایه زیر 8 درصدی دارند و طبق این دستورالعمل، مشمول مجازات‌های در نظر گرفته‌شده هستند. در چنین وضعیتی هیئت‌مدیره بانک‌های دولتی خود می‌توانند مصداق مجازات سلب صلاحیت قرار گیرند؛ فلذا طبق قاعدهای که بانک مرکزی تعیین کرده، انبساط ترازنامه‌ای بانک‌های دولتی در راستای همراهی پولی به نفع هیئت‌مدیره بانک‌ها و مؤسسات اعتباری نیست. افزایش سرمایه بانک‌ها و مؤسسات اعتباری حتی به‌نحوی‌که ذخایر نقدی بانک‌های دولتی را بهبود نبخشد، می‌تواند از این حیث مفید باشد و محافظه‌کاری بانک‌های دولتی را کاهش دهد.
جزئیات آخرین افزایش سرمایه بانک‌های دولتی نشان می‌دهد، همگی در سال 1396 و عمدتاً از محل تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و ذیل تبصره «35 » قانون بودجه سال 1395 افزایش سرمایه داشته‌اند. اما میزان دارایی‌های بانک‌های دولتی در حدی است که بدون در نظر گرفتن انتظار همراهی پولی بانک‌ها با بخش واقعی اقتصاد، افزایش سرمایه بیشتری طلب می‌کند.
نتیجه‌گیری
نتیجه گزارش چنین است: اقتصاد کشور نیازمند همراهی پولی نظام بانکی است و بانک‌های دولتی در این میان نقش بسیار محوری دارند، اما مشاهده وضعیت ترازنامه‌ای و کفایت سرمایه بانک‌های دولتی نشان می‌دهد بانک‌های مذکور در وضعیت مناسبی نبوده و برای اینکه بتوانند تسهیلات اعطایی خود را افزایش داده و مانع از تعمیق رکود محتمل‌الوقوع سال آتی گردند نیازمند افزایش سرمایه هستند. در این گزارش پیشنهادشده است افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از دو محل صورت گیرد:
- اصل و سود و وجه التزام خطوط اعتباری و اضافه برداشت‌های بانک‌های دولتی از بانک مرکزی
- انتشار و واگذاری اوراق دولتی به بانک‌های دولتی
بانک‌های دولتی با اهرم کردن این سرمایه خواهند توانست میزان تسهیلات اعطایی خود را به شکل معناداری افزایش دهند. در قبال این افزایش سرمایه و با توجه به اینکه افزایش تقاضای سرمایه در گردش مهم‌ترین نیاز بنگاه‌ها در سال آتی خواهد بود و بانک‌ها موظف‌اند تسهیلات اعطایی سال 1398 را با اولویت تأمین سرمایه در گردش بنگاه‌ها اعطا نمایند. باید توجه داشت که سازوکار اول پیشنهاد افزایش سرمایه، خالص بدهی دولت را افزایش نمی‌دهد، چراکه در ازای افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی، سرمایه دولت در بانک‌های دولتی را افزایش داده است. ذکر این نکته نیز ضروری است که بی‌انضباطی مالی دولت و بانک‌های دولتی به‌هیچ‌وجه پذیرفته نیست و جلوگیری از بی‌انضباطی مالی دولت همواره مورد تأکید مرکز پژوهش‌های مجلس بوده است. لکن اضافه برداشت‌های بانک‌های دولتی لزوماً ناشی از بی‌انضباطی دولت نبوده و از عوامل دیگری که در متن گزارش بدانها اشاره‌شده ازجمله سیاست پولی بانک مرکزی و عملکرد مخرب برخی بانک‌های خصوصی نشئت‌گرفته است. لذا با توجه به چشم‌انداز اقتصاد کشور در سال آتی، افزایش توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها با افزایش سرمایه ضرورت جدی دارد و تنگناهای بودجه‌ای دولت نیز افزایش سرمایه از محل دیگری را عملاً غیرممکن ساخته است. بنابراین در چنین شرایطی استفاده از بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی می‌تواند راهگشا باشد.
پیشنهادها کدام است؟
- کل مانده بدهی بانک‌های ملی، سپه، کشاورزی، توسعه صادرات، توسعه تعاون، صنعت و معدن به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تا پایان سال 1397 بابت اصل، سود و وجه التزام خطوط اعتباری و اضافه برداشت‌های آن‌ها تا سقف 100 هزار میلیارد ریال، به‌حساب بدهی دولت به بانک مرکزی منتقل و مبلغ مذکور به‌عنوان افزایش سرمایه دولت در هریک از بانک‌ها منظور می‌شود. بانک‌های فوق‌الذکر موظف به اعطای تسهیلات با اولویت تأمین سرمایه در گردش بنگاه‌های تولیدی هستند.
- دولت موظف به افزایش سرمایه بانک‌های ملی، سپه، کشاورزی، توسعه صادرات، توسعه تعاون، صنعت و معدن به میزان صد هزار میلیارد ریال از محل انتشار اوراق دولتی است. این اوراق بدون فروش در بازار مستقیماً به بانک واگذارشده و ذیل سرفصل مطالبات از دولت، دارایی بانک محسوب می‌شود. در قبال واگذاری این دارایی به بانک، سرمایه دولت در بانک دولتی افزایش می‌یابد.
الف- این اوراق، قابل توثیق نزد بانک مرکزی است.
ب- نرخ سود اسمی سالیانه این اوراق معادل نرخ سود علی‌الحساب سپرده سرمایه‌گذاری مدت‌دار یک‌ساله، مصوب شورای پول و اعتبار، در زمان انتشار اوراق است
ج-. میزان افزایش سرمایه (سهم) هریک از بانک‌های مذکور، توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین می‌شود.
متن کامل گزارش را در اینجا بخوانید.