خلقتش کج بود، ناکارآمد شد و مقصد شد ناکجاآباد؛ این سرنوشت خصوصی‌سازی در ایران است. اما قرار بود نوشداروی تن رنجوری باشد که دنبال معجون شفابخشی برای حیات می‌گشت. با خصوصی‌سازی، نگاه‌های متفاوت سیاست‌گذار‌های ایرانی و مردان سیاست به «نگاه یک» تبدیل شد و این نگاه در سال 84 با اعلام سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در 5 بند اصلی (الف، ب، ج، د، ه) علنی شد؛ زمانی به درازای عیان شدن نگاه پر اشک و آه اقتصاد ایران در چنبره همه آزمون‌ها و خطاها. مسیرِ طولانی طی شده بود، مسیری سخت و پرسنگلاخ. از مصادره کارخانه‌های خصوصی شروع شده بود تا روزگاران سپری بر اقتصاد دولتی در روزهای سخت جنگ؛ و تدبیری که اقتصاد ره به سلامت برده بود با تنی بیمار از زمان آتش‌باران، تا شروع سیاست ملی‌زدایی در سال 1368 و در نهایت سیاست تعدیل اقتصادی که خود منتقدان زیادی دارد. اما هیچ‌کدام نتوانسته بود تن رنجور اقتصاد ایران را شفا بخشد. عده‌ای به‌دنبال معجزه بودند و دم مسیحایی و هر کس در پی نسخه‌ای و تدبیری. قانون اساسی اقتصاد را به سه‌حوزه تقسیم کرده بود: دولتی، تعاونی و خصوصی؛ اما تا عمل فاصله بسیار بود. سیاست کلی اصل 44 که ابلاغ شد، فکر می‌کردند حتما راه نجاتی یافت شد برای فربه‌شدن کودک نحیف بخش خصوصی. حالا حدود یک‌دهه از آن زمان می‌گذرد و هیولای اقتصاد ایران به پشت‌سر نگاهی می‌اندازد. گفته وزیر راه و شهرسازی دولت یازدهم، شاید همان راز سربه‌مهر اقتصاد ایران باشد که می‌گوید «خصوصی‌سازی در ایران کج و ناکارآمد متولد و توسط سیاستمداران مصادره شد.»
اما هدف روشن بود: «افزایش بهره‌وری عوامل انسانی در بنگاه‌های اقتصادی»؛ «افزایش کیفیت کالای تولید شده»؛ «بهبود سرمایه‌گذاری و سرمایه‌گذاری مجدد در بنگاه‌ها» و «بهبود وضع مدیریت بنگاه‌ها.» نقشه راه همین بود و مقصد معلوم. ولی یک پرسش همچنان بی‌جواب مانده است. فاصله امروز ما با این اهداف معین شده تابه‌کجاست؟ یک‌دهه زمان خوبی برای بازخوانی سرگذشت خصوصی‌سازی در ایران است. شاید در کنش و واکنش سیاست و اجرا، باید به قضاوت و تصمیم دیگر رسید؛ تصمیمی بی‌پروا.
گذشت آنچه گذشت
زمانی علی‌اصغر یوسف‌نژاد، عضو کمیسیون ویژه اصل 44 گفته بود: «با ادامه این رویه‌ها، درحال تبدیل کردن اقتصاد دولتی به اقتصاد شبه دولتی هستیم.» اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، در دولت نهم و دهم شروع شد به چند روش؛ انتقال سهام یا دارایی به اشخاص حقیقی یا حقوقی طلبکار از دولت که بعدا به رد دیون شهره شد، انتقال مستقیم سهام یا دارایی بابت سهام عدالت، عرضه یا فروش سهام یا دارایی به عموم متقاضیان. واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی، کوچکترین هدف خصوصی‌سازی بود؛ اما هدف اصلی چیز دیگری بود. اقتصاد باید مسیر رقابتی‌شدن را طی می‌کرد. هدف نهایی شکل‌گیری بازار بود که خود جان‌مایه رقابت است و رقابت‌پذیری؛ اگرچه عده‌ای شکل‌گیری بازار را مقدم بر خصوصی‌سازی می‌دانند و دلیل عدم‌موفقیت خصوصی‌سازی ایران را شکل نگرفتن بازار قبل از شروع روند خصوصی‌سازی عنوان می‌کنند. اما دولت نهم و دهم به درآمدزایی بیشتر اندیشه می‌کرد تا رقابت؛ هر شخص حقیقی یا حقوقی پول بیشتری به اموال دولت در زمان واگذاری می‌داد، سند به نام او می‌خورد. زمانی که اقتصاد بخش خصوصی سرمایه اندکی داشت و تحریم‌ها رمقی در تن‌اش باقی نگذاشته بود، گروهی دیگر به‌میدان رقابت یا رقابت‌ناپذیری قدم گذاشتند. آنها نهادهای عمومی غیردولتی بودند که بعدها به زبان عامه «خصولتی» نام‌گذاری شدند. این‌چنین بود که مرحله اول خصوصی‌سازی در ایران کج بنیان گرفت و هشدار یوسف‌نژاد به شکل‌گیری نطفه یا تولد این اقتصاد شبه‌دولتی در ایران همین است؛ رنج‌نامه‌ای که هر روز از دل بخش خصوصی بیرون می‌آید. اقتصادی که رقابت بر مناسبات آن حاکم نیست و حضور عده‌ای با رانت قدرت و سیاست گره خورده بود. نحوه تولدشان و البته سهم‌گیری آنها از این واگذاری‌ها که آمار سازمان خصوصی‌سازی در ایران خود نمایان‌گر آن است. سازمان خصوصی‌سازی از بدو تاسیس‌اش در سال 80 تا به امروز، 142 هزار و 700 میلیارد تومان واگذاری انجام‌داده که حدود 62000 میلیارد تومان در فضای رقابتی و در مزایده یا بورس بوده است. سهام عدالت و رد دیون مستقیم هر کدام 30 هزار میلیارد تومان سهم دارند. سهم بخش خصوصی واقعی که با پول خود سهام خریده‌اند تا سال 92 زیر 5 درصد است. خصوصی‌سازی بدون بخش‌خصوصی انجام شد.
خصوصی‌سازی ایرانی به کجا می‌رود؟
خصوصی‌سازی در ایران همیشه پرحاشیه بود و در این حاشیه هر کس نقش خود را بازی می‌کند. سیاستمداران محلی و ملی در کنار هم مهره بازی شطرنج سیاست هستند و اقتصاد. در سال‌های 86 تا 92 قانون‌گذار و دولت هر دو در این حاشیه و متن کنار هم هستند وتسهیل‌گر کار هم، در واگذاری‌ها با حجم بالا هم در شروع سهام عدالت و هم در اجرای رد دیون‌ها. عباس آخوندی، وزیر راه و شهرسازی آن را به بار کجی تعبیر می‌کند که هرگز به منزل نمی‌رسد. مثل واگذاری که در پتروشیمی، بنگاه انحصاری که سال‌ها در اختیار دولت بوده، انجام می‌شود. این واگذاری در بازار رقابتی انجام نمی‌شود. انحصار از دولت به بخش دیگری منتقل می‌شود مثل نیروگاهی که از مالکیت آن از وزارت نیرو به وزارت دفاع منتقل می‌شود. یا خصوصی‌سازی شرکت صدرا همان مشت نمونه خروار است؛ معامله‌ای که هر دو طرف آن زیان بود و شکست. هم صدرا صدمه دید هم بانک ملی به‌عنوان خریدار آن. صدرا شرکت بزرگی بود که در بازارهای جهانی حضور داشت ولی سرنوشت امروز آن محکوم به شکست است. چرا فرجام خصوصی‌سازی صدرا این‌قدر تلخ بود؟ صدرا جزو معدود شرکت‌های مهندسی ایران بود که در سطح بازار جهانی کار می‌کرد با مشتریانی از سراسر جهان. این شرکت باید در بازارهای جهانی واگذار می‌شد نه اینکه در بازار ایران. باید برای صدرا در سطح بین‌المللی برنامه‌ریزی می‌شد و واگذارکننده‌ها باید مطمئن می‌شدند شرکتی که صدرا را می‌خرد یک برنامه توسعه بازار جهانی برای آن دارد. بانک ملی شرایط خرید و توسعه صدرا را نداشت و قادر نبود برنامه‌ای برای توسعه بازارهای جهانی داشته باشد. اما سرنوشت صدرا طور دیگری رقم خورد و شد آنچه باید نمی‌شد.
نقشه راه کدام است؟
راهی به عمر حدود سه‌دهه طی شده است، و حالا می‌گویند موج دومی برای خصوصی‌سازی باید در راه باشد. از همان زمان شروع خصوصی‌سازی در ایران، این دولت بود که چنین وظیفه‌ای را برعهده گرفته بود. باید مدیران دولتی بر شاخه‌ای از خوان نعمت می‌نشستند و ریشه آن را می‌بریدند. شاید برای همین است که امروز از نبود عزم کافی و جدی مدیران دولتی در خصوصی‌سازی سخن می‌گویند. راستی اگر روزی، دولت این وظیفه را محول کند چه کسی از طرف دولت می‌تواند این وظیفه مهم را برعهده گیرد و خصوصی‌سازی را انجام دهد؟ یک نهاد متعلق به دولت می‌تواند این نقش را ایفا کند یا یک نهاد یا سازمان خارج از دولت باید متصدی خصوصی‌سازی باشد؟ آنچه مشخص است این است‌که متصدی واگذاری‌ها باید از دستگاه‌های بهره‌بردار جدا باشد. آیا دولت می‌تواند واگذاری را با تمام فرآیندها به صورت بوروکراتیک انجام دهد یا برای واگذاری نیاز به استفاده از نهاد بازاردارد؟ یعنی در انجام روند واگذاری، فرآیند واگذاری یک اقدام اقتصادی است که در محیط بازار باید توسط عوامل بازار صورت گیرد. اجرای فرآیند واگذاری توسط بوروکراسی دولتی منجر به موفقیت نمی‌شود. این آموزه در ایران شنیده نشده است. هنوز هم واگذاری بنگاه‌های دولتی توسط دولت صورت می‌گیرد. پرسش دیگر اما به روش خصوصی‌سازی برمی‌گردد؛ آیا بنگاه‌های بزرگ مثل مخابرات، فولاد مبارکه و فولاد اهواز را می‌توان یک‌شبه واگذار کرد؟ آیا این بنگاه‌های بسیار بزرگ را می‌توان از طریق مزایده به چند نفر فروخت؟ خصوصی‌سازی‌های گذشته ذهن را به نتایج خوبی نزدیک نمی‌کند. برای شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ‌مقیاس، باید مالکیت این‌بنگاه‌ها را به صورت گسترده میان مردم توزیع کرد. این سیاست هم با عدالت اجتماعی سازگارتر است، و همین‌طور مقاومت در شکل‌گیری و انباشت سرمایه را از بین می‌برد. در سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری یکی از اهداف خصوصی‌سازی، گسترش مالکیت و عرضه سهام به عموم مردم است. در قانون اجرای اصل44 هم بسیار به این موضوع تاکید شده است. اما آنچه عمل شد ضد قانون بود. قانون از فروش بنگاه از طریق عرضه عمومی سهام در بورس‌های داخلی یا خارجی می‌گوید. بنابراین اگر قرار است شرکت‌های بزرگ‌مقیاس عرضه شود، باید در واقع این سهام به عموم مردم عرضه شود. عرضه بلوکی سهام، باید در اولویت دوم باشد نه اولویت اول. اما آنچه اتفاق افتاد، برعکس بود. با عرضه بلوکی، سهام نمی‌توانست خریدار مردمی داشته باشد، تنها خریدار این بازار شبه‌دولتی‌ها بودند این‌چنین بود که اقتصاد شبه‌دولتی متولد شد.
اقتصاد در بن‌بست سیاست
سیاست بر اقتصاد سایه افکنده، سایه‌ای سخت و سنگین. این را در لحظه‌لحظه روزهای واگذاری مالکیت دولتی می‌توان شاهد بود. حالا برای رهایی از مشکلات درهم تنیده اقتصاد، اقتصاددان‌ها از سهم قدرت و حاکمیت می‌گویند. محسن رنانی، در کتاب «اقتصاد سیاسی مناقشه اتمی ایران»، برای تبیین اقتصاد و سیاست در ایران، اصطلاح «دولت نفوذهای ناهمگن» را به‌کار می‌برد؛ «نهادهای مختلف در درون دولت‌ها، در جهت‌های مخالف هم حرکت می‌کنند و انرژی ذخیره شده در سیستم را هدر می‌دهند.» او به اهداف تئوری اقتصاد نوکلاسیک، که خیلی از تئوری‌های توسعه هم بر همان تئوری‌های نوکلاسیک هستند اشاره می‌کند: آزادسازی قیمت‌ها، انباشت سرمایه، خیز اقتصادی، کوچک کردن دولت، گسترش طبقه‌ی متوسط و نظایر این‌ها به نوعی بر بستر و با پیش فرض وجود یک اقتصاد بازاری مطرح شده‌اند. اما مفروضات این تئوری برای جامعه نرمال و عادی در نظر گرفته شده است که مناسبات آنها با عقل تعریف می‌شود. اجزای حکومت state در آنجا، باهم در ربط عقلانی هستند و حکومت یک کل یکپارچه است و همکاری و مشارکت سازگار اجزا برای تحقق یک هدف واحد یا تعدادی هدف معین وجود دارد. اما حکومتی که هر پاره‌ای از قدرت سیاسی یا قانونی یا اقتصادی‌اش را یک گروه یا یک طبقه یا یک جناح در اختیار گرفته است و قدرت بین گروه‌های مختلف پاره‌پاره شده است «حکومت نفوذهای ناهمگن» است که در آن هر بخش دنبال تحقق اهداف مورد نظر خودش است. در این گسل ناهمگن، عملکردهای متنافر باعث عدم موفقیت برنامه‌های اقتصادی و حتی اجتماعی دولت می‌شود. اقتصاد ما در تله سیاست به دام افتاده است و سیاست ما هم در بن بست فقدان عزم سیاسی برای ایجاد تحولات اساسی و اتخاذ تصمیمات بزرگ، زمین‌گیر شده. برای همین رنانی معتقد است که مشکلات اقتصادی ما، راه حل اقتصادی ندارد. تصمیمات بزرگ سیاسی تنها راه‌حل این مشکلات است و کلید گشایش اقتصاد در دست سیاستمداران است؛ شاید کلید سیاستمداران، بر قفل خصوصی‌سازی در ایران بچرخد.
شروعی نادرست؛ در انتظار فرجامی درست
شروع خصوصی‌سازی شروع نادرستی بود؛ هم در روش و هم در نوع واگذاری‌ها. اگر خصوصی‌سازی از بازارهایی که از ابتدا غیرانحصاری بود شروع می‌شد، سپس سراغ بازارهایی که بنگاه‌های دولتی در آنها قدرت انحصاری داشت اما ماهیت بازار رقابتی بود نتیجه متفاوت از امروز می‌شد. اگر سهام بانک‌ها، بیمه‌ها، صنایع سنگین، صنایع فولاد و... به تدریج در بازار عرضه می‌شد و مرحله آخر نوبت بازارهای انحصار طبیعی نظیر مخابرات، راه‌آهن، زیرساخت‌های حمل و نقل، آب، برق و گاز می‌رسید؛ شاید نتیجه بهتر از امروز بود. اما در واگذاری‌هایی که دولت انجام داد نظم و ترتیبی حاکم نبود و فرآیندها وارونه طی شد. این مسیری است که خصوصی‌سازی از آن سر درآورده است. اگر عده‌ای از عدم نظارت ناظران بر برخی از بنگاه‌های واگذار شده می‌گویند، برخی دیگر در انتظار موج دوم خصوصی‌سازی به انتظار نشسته‌اند تا این پروژه به تقویت شهروندان بیانجامد نه هسته سخت قدرت در نظام سیاسی مستقر. فرجامی که از شروع نادرست انتظار می‌رود با چرخشی درست در مسیر. ذائقه اقتصاد ایرانی با شروع خصوصی‌سازی دچار تغییر شد؛ خصوصی سازی سیاست اقتصادی جهت تعادل بخشیدن بین دولت و بازار و البته بیشتر به نفع بازار است. این حرکت با هدف افزایش کارایی فعالیت‌های اقتصادی صورت می‌گیرد زیرا به لحاظ تئوریک خصوصی‌سازی متکی بر این اندیشه است که محیط بازار زمانی برقرار می‌شود که رقابت کامل برقرار باشد و بخش خصوصی طوری عمل می‌کند که کارایی اقتصادی حاصل شود. خصوصی‌سازی اقداماتی است‌که در قالب آن سطوح مختلف کنترل، مالکیت و مدیریت از دست بخش دولتی خارج و به دست بخش خصوصی سپرده می‌شود. این حرکت به سمت تعادل بازار و دولت با روش‌های متفاوتی صورت می‌گیرد که از جمله می‌توان به تقویت مالکیت بخش خصوصی، ابزارهای مالی و نهادهای قانونی مالی، آزاد سازی و انتخاب سیاست‌های مختلف توسط دولت مثلا طراحی سیاستی که موجب توسعه بخش خصوصی می‌شود، اشاره کرد. راه‌هایی که می‌توان خصوصی سازی را از طریق آن انجام داد شامل: تدابیر سازمانی، تدابیر عملیاتی و تدابیر مالکیتی است.
حالا این تغییر ذائقه پس از دو دهه به‌دنبال تعادل‌بخشی دوباره بر روابط اقتصادی دولت، مردم و بنگاه‌های خصوصی است؛ راهی که دورنمای ان در قانون اساسی نمایان شده است.