طرح قانون بانکداری؛ تحکیم انحراف

صنعت بانکداری کشور هیچ زمانی بیش از زمان ما در مخاطره نبوده است. چهاردهه گذشته دوران افول نظام بانکی در زمینه‌های مختلف بوده است. به‌طوری‌که اگر برای این صنعت بخواهیم یک دستاورد ذکر کنیم، باید از بانکداری الکترونیک یاد کنیم. همین دستاورد گواه بر امکان اصلاح و پیشرفت و توسعه در این صنعت است. بانکداری کشور در دهه۱۳۴۰ از پیشرفته‌‌ترین بخش‌های اقتصاد ملی بوده است. با کمی تسامح بگوییم که بانکداری ایران در دهه۱۳۴۰ در اوج و در حال حاضر در حضیض است. حال سوال این است که تفاوت این دوران در چیست؟ پاسخ را باید در کیفیت حکمرانی عمومی اقتصاد و مدیریت و کیفیت تمشیت امور در بانکداری مرکزی جست‌وجو کرد.

بانک مرکزی هرچند با تصویب قانون پولی و بانکی در اردیبهشت۱۳۳۹ تاسیس شد، لکن از زمینه آماده‌شده در بانک ملی ایران که وظایف بانکداری مرکزی را عملا عهده‌‌دار بود، برخوردار شد. بنابراین با استفاده از قدرت قانونی حاصل از قانون پولی و بانکی جدید در همان اولین سال تاسیس توانست هدف اصلی خود یعنی کنترل تورم و حفظ ارزش پول ملی را محقق کند و تورم را از ۱۳درصد به کمتر از ۸درصد کاهش دهد.

این موفقیت با پایداری کم‌نظیری در سراسر دهه ۱۳۴۰ ادامه داشت، به شکلی که متوسط نرخ تورم در دهه ۱۳۴۰ به کمتر از ۲درصد رسید. تورم دهه۱۳۴۰ به میزان ۷/ ۱درصد بود. این سطح از تورم برای رشد با ثبات اقتصاد سطح ایده‌‌آل در حد جهانی است. سوال اصلی این است که چرا و چطور چنین عملکرد درخشانی به یکی از بدترین و نازل‌‌ترین عملکردها تبدیل شد؟

پاسخ ساده است، حکمرانی بد اقتصادی، بی‌‌توجهی به دستاوردهای علمی، سیاستگذاری صلاحدیدی و غلط، جدایی از قافله جهانی و عقب‌‌ماندگی در زمینه‌های مختلف، اصرار بر رویه‌های شکست‌خورده و نامربوط و مصادره به مطلوب و شعارزدگی و آدرس غلط دادن و عوام‌‌زدگی و برخورد ایدئولوژیک.

آنچه گذشت باعث رشد نفوذ گروه‌های ذی‌نفع در بخش عمومی و خصوصی، به‌ویژه طی دو دهه گذشته در نظام بانکی شده است. قبل از آن، برنامه سوم و چهارم توسعه، سنگ بنای اصلاحات تدریجی و جبران تدریجی مافات را پایه‌‌گذاری کرد. اما از نیمه دهه۱۳۸۰ به بعد توفان همه‌جانبه‌‌ای طومار امید را درهم‌پیچید و فرآیند تخریبی همه‌جانبه‌‌ای از سوء حکمرانی و تحریم‌‌های اقتصادی، تورم‌های حدود ۲۰درصد را به سطوحی حدود ۴۰درصد در سال‌های اخیر رسانده است. سهم سرکوب مالی و تسهیلات تکلیفی و موسسات غیر مجاز و تکالیف قانونی مخرب و البته گروه‌های ذی‌نفع و بانفوذ در این تخریب غیر قابل انکار است. حالا همان فرهنگ قانون‌گذاری مسوول تخریب‌‌ها، دست‌اندرکار تغییر قانون حاکم بر صنعت بانکداری است. مخالفت همه‌جانبه نزدیک به صددرصد مدیران ارشد بانکی کشور با طرح قانون بانکداری که این روزها در مجلس مطرح است، نشان از نگرانی بسیار بزرگ دلسوزانی است که با قاطعیت می‌توان ادعا کرد ذی‌نفع نیستند و در فرآیند سیاسی و اقتصادی از گروه‌های ذی‌نفع مستقل هستند. این مدیران در دهه‌های اخیر همواره نسبت به رویه های حاکم معترض بوده و به موقع هشدارهایی داده‌اند که اگر شنیده می‌‌شد، کار به اینجا نمی‌رسید.

رویه‌های حاکم، حاصلی جز دست درازی به اندوخته‌ها و قدرت خرید مردم نداشته و ندارد. بارزترین جلوه این دست‌درازی در تورم خودنمایی می‌‌کند. این در حالی است که مسوولان وضع موجود که با اشغال مناصب سیاستگذاری و بی‌توجهی به توصیه‌های کارشناسی دلسوزان و اتخاذ سیاست‌های غلط و تکرار مکرر آنها، باعث این فلاکت اقتصادی و فقر گسترده شده‌‌اند، انگشت اشاره را به سمت غلط گرفته‌‌اند و فریاد عدالت‌خواهی و مبارزه با فقر سر می‌دهند «تا نشان سم اسبت گم کنند - ترکمانا نعل را وارونه زن». رویه‌های حاکم از همه قوانین و مقررات و عوامل دیگر موثرتر هستند. اما قوانین حاکم در این میانه نقش اساسی دارند. اگر بانکداری مرکزی و صنعت بانکداری می‌تواند از زمینه‌‌سازی برای توسعه و رشد پایدار تا رکود و بی‌‌ثباتی برای اقتصاد ملی را باعث شود، یکی از مهم‌ترین علل چنین تفاوتی در نظر و عمل را باید در ترتیبات نهادی و قانونی نظام بانکداری جست‌وجو کرد.

طرح قانون بانکداری که این روزها در مجلس مورد بحث و بررسی است، نمونه خطرناکی از ترتیبات نهادی و قانون بد و حمایت از عقب‌‌ماندگی است که خواسته یا ناخواسته باعث فقر بیشتر و زمینه‌‌سازی برای دامن زدن به رشد نهادهای ناکارآمد است که از ثروت ملی بهره می‌برند.

طرح قانون بانکداری را از برش‌‌های مختلف می‌توان مورد بررسی قرار داد. برای مثال مهم‌ترین شاخص بانکداری مرکزی موضوع استقلال بانک مرکزی است که در دهه‌های اخیر مقبولیت و پذیرش عام در سطح جهانی و ملی پیدا کرده است. ادعا این است که در طرح جدید بانک مرکزی از زوایای مختلف در جایگاه فرودست‌تر از قانون قدیمی پولی و بانکی قرار گرفته است. در حقیقت طرح جدید تمام دستاوردهای بشری درباره استقلال بانک مرکزی را کنار گذاشته و نوعی آشفتگی و پریشانی در این زمینه را پیشنهاد کرده است. دستاوردهای جهانی و الگوهای پذیرفته‌‌شده و استاندارد برای استقلال حداقل سه جنبه را دربر‌می‌‌گیرد:

۱- برای بانک مرکزی جز تعیین هدف، امر دیگری از بیرون ساختار قانونی و عملیاتی آن تعیین تکلیف نشود.

۲- بانک مرکزی برای نیل به اهداف باید از استقلال کامل در هدایت عملیات برخوردار باشد. من‌جمله برای انتخاب ابزار هدایت سیاست پولی و نظارت بر بخش مالی برای اطمینان از ثبات و سلامت نظام بانکی به‌طور کامل خودمختار باشد.

۳- بانک مرکزی در سازمان‌دهی، بودجه‌ریزی و مدیریت داخلی خود خودمختاری و اختیار کامل داشته باشد.

البته در برابر اختیارات مذکور بانک مرکزی باید پاسخگو باشد. این پاسخگویی در برابر دولت یا پارلمان یا مرجع معین دیگری خواهد بود. وگرنه هیچ مرجعی در ساختار حکمرانی بانک مرکزی دخالت دیگری نباید داشته باشد.

قانون بانک مرکزی قبل از هر چیز باید هدفی روشن برای بانک مرکزی تعیین کند و امکان دخالت در بانک مرکزی را از طریق تامین خودمختاری مطلق برای بانک، از بین ببرد. البته برای نیل به موفقیت بانک مرکزی لازم است علاوه بر هدف صحیح، تامین خودمختاری عملیاتی، برخورداری از همکاری‌های بین‌‌المللی، تجهیز بانک مرکزی به‌ویژه با نیروی انسانی تراز بین‌‌المللی و برخورداری از ظرفیت تحلیلی ممتاز برای رصد بازار و تامین ثبات قیمتی و ثبات مالی در اقتصاد، از نهایت درجه اهمیت برخوردار است.

ترتیبات نهادی مذکور همگی ذیل هدف ثبات قیمتی، بخوانید کنترل تورم و ثبات نهادها و بازارهای مالی تعریف می‌شوند. عدم سلطه مالی دولت و استقلال قواعد مالی-بودجه‌‌ای دولت از قواعد و سیاست‌‌های پولی و بانکی و امثال اینها همگی ذیل ترتیبات پیش‌‌گفته باید تعریف شوند. از همه موارد گفته‌شده که بگذریم بدون برخورداری از محیط اقتصادی و سیاستی کارآمد و باثبات نمی‌‌توان از بانک مرکزی انتظار معجزه داشت.

طرح بانکداری از چنین کیفیتی تقریبا تهی ا‌‌ست. در طرح بانکداری مورد بحث در مجلس از الگوهای ترکیبی، ناسازگار، بعضا نامربوط و فرسوده و قدیمی و به‌هم‌‌ریخته‌‌ای پیروی شده است که نه تنها نسبت به قوانین پولی و بانکی مصوب ۱۳۳۹ و ۱۳۵۱ عقب‌‌رفته‌‌تر است، بلکه اساسا الگوی دل‌بخواهی و بی‌‌بدیل و بی‌‌سابقه‌‌ای دارد که به جرات می‌‌توان ادعا کرد کاری من‌‌درآوردی و ترکیبی از الگوی بنگاه‌داری خصوصی و نهادسازی عقب‌‌افتاده و واپس‌‌گراست.

این در حالی است که پس از گذشت نزدیک به ۱۵۰سال از تاریخچه بانکداری و بیش از ۶۰سال تجربه بانکداری مرکزی، انتظار نبود که چنین طرحی را با چنان کیفیت نازل و آشفته‌‌ای که در مواردی امتزاجی از خیال‌‌پردازی‌های آشفته است، برخلاف اجماع عقلا و با کنار گذاشتن نظرات متخصصان و مشفقان و بی‌توجه به شکنندگی‌‌های موجود، به نوعی با پنجه کشیدن به چهره مصالح ملی و با لجبازی و تک‌روی و نادیده گرفتن توصیه‌های عالمانه و مشفقانه، در این سطح مطرح شود و در آستانه رسیدگی و امکان تصویب قرار گیرد.

فقط برای مثال به نتیجه نظرسنجی از روسای کل و اعضای هیات عامل و مدیران اسبق بانک مرکزی و نظام بانکی اشاره کنم که بیش از ۹۸درصد آنها با لایحه بانکداری مخالف بودند.

 اما به جای استقبال از نظرات مذکور متاسفانه اولیای طرح در مجلس با به حاشیه بردن بحث و بی‌توجه به محتوای استدلال مخالفان شروع به حمله شخصی به ایشان کرده‌‌اند و بدون هیچ آشنایی عملی و حرفه‌‌ای با بانکداری مرکزی و بانکداری، خود را در اوج کبریایی نشانده و کشتی شکسته بانکداری را با طرح دل‌بخواه خود برای تصادمی عظیم با صخره‌ها پیش می‌‌برند.

طرح بانکداری مجلس فاقد حداقل‌های مورد نیاز یک بانک مرکزی مدرن است. به قول یکی از استادان ارجمند، طرح مذکور عقبگرد و بازگشتی است که به نظرم کشور را از سطح قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۳۹واپس‌تر می‌‌برد. این طرح نه تنها استقلال بانک مرکزی را تامین نمی‌‌کند، بلکه با تحکیم جایگاه وزرا و نمایندگان دولت و اجزای حاکمیت در ارکان بانک مرکزی و همچنین با تضعیف جایگاه رئیس کل بانک و سایر ترتیبات نهادی معیوب، فاتحه استقلال بانک را خوانده و بانک مرکزی را به نهاد کاهش‌‌دهنده ارزش اندوخته پولی کشور و تضعیف‌کننده موقعیت رقابتی فعالان اقتصادی و وضعیت مالی آحاد ملت تبدیل می‌کند.

این طرح سلطه مالی دولت و مجلس را بر بانک مرکزی توسعه و تحکیم می‌‌بخشد. شورای فقهی را برتر از شورای نگهبان می‌‌نشاند و زمینه را برای تخریب نهادی بانک مرکزی تحت لوای سلطه فقه آماده می‌کند؛ بدون اینکه هیچ فرآیندی برای پاسخگویی و حسابدهی آن فراهم کند.

طرح بانکداری قصد دارد جایگزین قوانین مادر در حوزه بانکداری شود. علاوه بر قانون پولی و بانکی، قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب شهریور ۱۳۶۲ (که قرار بود برای پنج سال اجرا شود؛ ولی نزدیک چهل سال است که میدان‌‌داری می‌‌کند) و قانون تاسیس موسسات اعتباری و بانکی، مهم‌ترین قوانینی است که با تصویب این طرح منسوخ خواهد شد. حال در شرایطی که ظرفیت تحول در قوانین مادر وجود ندارد، چنین جاه‌طلبی برای منسوخ کردن چند قانون، آن‌هم بدون برخورداری از اعتماد جامعه نخبگانی ذی‌ربط، سودایی خطرناک است.

تغییرات انجام‌شده در فرآیند شور اول و دوم طرح بانکداری عمدتا غیرشفاف و بدون ضابطه بوده و از پشتیبانی جامعه نخبگانی بی‌‌بهره بوده است. چنین فرآیندی فی حد ذاته معیوب و فاقد اعتبار لازم برای ادامه راه است و باعث تولد نوزادی ناقص خواهد بود. تغییرات قابل توجه و نسبتا مخفیانه و غیر شفاف انجام‌شده باعث آشفتگی و تنزل کیفی و عدم انسجام طرحی شده است که در شکل قبلی هم اشکالاتی اساسی داشت. طرح جدید ارکان جدیدی را در ضمن ارکان بانک مرکزی معرفی می‌کند، مانند شورای فقهی با اختیاراتی بسیار وسیع که مستلزم موازی‌کاری، تعارض و تضعیف ارکان حرفه‌‌ای و تاریخی و متناظر با ارکان بانک‌های مرکزی مرسوم جهان است. اهداف بانک مرکزی در طرح مذکور شامل حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال است که هدف کنترل تورم را کمرنگ و تضعیف می‌‌کند. به‌ویژه که حمایت از رشد و اشتغال مکررا در متن طرح آمده است.

خلاصه اینکه از طلا گشتن پشیمان گشته‌‌ایم - مرحمت فرموده ما را مس کنید

دست از ماجراجویی برداریم و امور را به متخصصان دلسوز و مجرب و کارآزموده و تجربه‌اندوخته بسپاریم.