معاونت اقتصادی اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، بولتن بهمن‌ماه 1397 را به موضوع «بررسی کلیات لایحه بودجه 98 و رویکرد پیشنهادی اتاق ایران» اختصاص داده و تلاش کرده است در ارزیابی ارقام کلان این لایحه، شیوه دولت در تنظیم و محاسبه این ارقام را با رویکرد پیشنهادی پارلمان بخش خصوصی مقایسه کند.
سند بودجه مهم‌ترین ابزار دولت برای تحقق اهداف و سیاست‌گذاری‌های اقتصادی محسوب می‌شود و به‌طورکلی چشم‌انداز عملکرد یک‌ساله دولت را برای کلیه بازیگران اقتصادی روشن می‌کند. با عنایت به آنکه در سال پیشرو اقتصاد کشور درگیر شرایط تحریمی است، اهمیت توجه به برنامه‌ریزی دولت در قلاب سند بودجه 98 به‌نحوی‌که بتواند نقش درخور توجهی در راستای خنثی‌سازی اثر تحریم‌ها و بهره‌گیری هر چه بیشتر از ظرفیت‌های بخش خصوصی ایفا کند، دوچندان می‌شود.
بر این اساس، با توجه به آنکه، نظام بودجه‌ریزی در مرحله تدوین لایحه بودجه 98 نیز، از نقطه نظرات کارشناسی بخش خصوصی (اتاق ایران، اتاق اصناف و اتاق تعاون) استفاده کرده است، هدف از گزارش پیشرو، ارزیابی ارقام کلان لایحه بودجه پیشنهادی و مقایسه شیوه تنظیم آن با رویکرد پیشنهادی اتاق ایران است.
نکات حاصل شده از بررسی لایحه بودجه پیشنهادی
- بودجه کل کشور در لایحه بودجه 98، رشد بیش از 39 درصد را نشان می‌دهد که ناشی از رشد 52 درصدی بودجه شرکت‌های دولتی و رشد 83.7 درصد بودجه عمومی دولت است. این در حالی است که انتظار بر این بود که دولت به علت محدودیت‌های درآمدی که ناشی از شرایط تحریمی است اقدام عاجلی برای تعیین تکلیف شرکت‌های دولتی به‌ویژه شرکت‌های دولتی زیان‌ده انجام دهد، اما با استناد به رشد صورت گرفته در بودجه شرکت‌های دولتی در این زمینه اهتمامی از سوی دولت در لایحه بودجه 98 دیده نمی‌شود.
- منابع بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه 98 برابر با 407 هزار و 71 میلیارد تومان برآورد شده که نسبت به قانون بودجه سال 1397 معادل 41/5 درصد رشد یافته است. لذا با در نظر گرفتن تورم 34 درصدی برای سال آینده بر اساس پیش‌بینی صندوق بین‌المللی پول می‌توان نتیجه گرفت که لایحه پیشنهادی به‌صورت انقباضی تدوین شده است.
- منابع حاصل از فروش نفت در لایحه پیشنهادی حدود 142 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که موجب شده وابستگی بودجه به نفت به 35 درصد افزایش یابد. درحالی‌که پیش‌بینی می‌شود تحریم‌ها محدودیت‌های زیادی را بر قیمت نفت ایران، مقدار فروش نفت کشور و دسترسی به پول‌های حاصل از صادرات این منبع ایجاد کند و بخشی از منابع برآورده شده از این محل در سال 98 تحقق نیابد.
- منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی در لایحه بودجه 98 نسبت به قانون بودجه سال 97، به میزان 10/19 درصد کاهش یافته است. البته باید اشاره کرد که این میزان کاهش در واگذاری دارایی‌های مالی نشان‌دهنده کم شدن میزان انتشار اوراق تعهدزا نیست، بلکه به‌واسطه انتقال منابع حاصل از کاهش سهم صندوق توسعه ملی به ردیف درآمدهای حاصل از واگذاری دارایی سرمایه حاصل شده است. شایان توجه است که دولت در قسمت برآورد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی، پیش‌بینی کرده بخشی از منابع صندوق توسعه ملی در این زمینه مورد استفاده قرار گیرد که به علت عدم قابلیت پیش‌بینی منابع نفتی در سال آتی، صرفاً عدد 1 مقابل آن درج شده است. این به آن معناست که منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی در عمل می‌تواند بیشتر از رقم مندرج در لایحه بودجه باشد.
- درآمدهای مالیاتی در لایحه، معادل 153 هزار و 57 میلیارد تومان برآورد شده و نسبت به رقم مصوب سال قبل از رشد 8 درصدی و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال جاری رشدی 19 درصدی را ثبت کرده است. با توجه به آنکه پیش‌بینی صندوق بین‌المللی پول حاکی از آن است که اقتصاد کشور در سال 2018 رشد منفی 5/1 درصد را تجربه خواهد کرد و مرکز پژوهش‌های مجلس نیز رشد اقتصادی در سال 1397 حداقل منفی 5/5 درصد و حداکثر منفی 6/2 درصد پیش‌بینی کرده است؛ لذا با در نظر داشتن شرایط رکودی حاکم بر بازار، می‌توان نتیجه گرفت که در ارقام استحصالی دولت از محل درآمدهای مالیاتی برای سال آتی بیش برآورد وجود دارد که می‌تواند بودجه 98 را در عمل با کسری مواجه سازد.
- افزایش درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه پیشنهادی، از طریق افزایش 29 درصدی مالیات بر درآمد،27 درصدی مالیات بر کالا و خدمات و 18 درصدی مالیات بر ثروت دنبال شده است و با در نظر گرفتن شرایط رکودی و تحریمی پیشروی اقتصاد کشور مالیات بر اشخاص حقوقی و مالیات بر واردات به ترتیب به میزان 42/8 و 5 درصد نسبت به سال قبل کاهش یافته است؛ اما در این زمینه باید خاطرنشان ساخت که کاهش 42/8 درصدی فشار مالیاتی بر اشخاص حقوقی ناشی از کاهش 45 درصدی مالیات علی‌الحساب اشخاص حقوقی دولتی و کاهش 4 درصدی مالیات بر عملکرد شرکت‌های دولتی است، درحالی‌که مالیات نهادها و بنیان‌های انقلاب اسلامی به میزان 54 درصد و مالیات اشخاص حقوقی غیردولتی نزدیک به 6 درصد با رشد مواجه شده است.
با توجه به آنکه افزایش مالیات نهادها و بنیان‌های انقلاب اسلامی اقدامی است در راستای گسترش پوشش مالیاتی و هدفمند کردن معافیت‌های مالیاتی از این زاویه اقدام صورت گرفته در این زمینه در لایحه بودجه، مورد تأیید بخش خصوصی است؛ هرچند رقم مطلق در نظر گرفته شده برای مالیات نهادهای مذکور تنها 4/4 درصد از کل مالیات بر درآمد را شامل می‌شود که قابل‌توجه نیست؛ اما شایان توجه است که رشد مالیات شرکت‌های غیردولتی در شرایطی که رکود و تورم بر اقتصاد کشور سایه افکنده است و مشکل کمبود نقدینگی مهم‌ترین چلاش تولیدکنندگان بخش خصوصی است، به معنای تحمیل فشار مضاعفی بر تولیدکنندگان بخش خصوصی بوده با وظیفه دولت مبنی بر تسهیل محیط کسب‌وکار در شرایط دشوار کنونی و پیش رو چندان سازگار نیست.
- مجموع مجوزهای داده شده به دولت جهت انتشار اوراق مالی در لایحه بودجه 98، معادل 49 هزار میلیارد تومان است، درحالی‌که در بند «ن» تبصره «5» سقف استفاده دولت از اوراق مالی برای مصارف بودجه عمومی حداکثر معادل سقف پیش‌بینی شده در جدول 4 ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه تعیین شده است، لذا منابع حاصل از فروش و واگذاری اوراق مالی تنها تا سقف 44 هزار میلیارد تومان در جداول کلان لایحه بودجه 98 منعکس شده است. این نحوه عملکرد دولت درواقع توسعه بازار بدهی به‌منظور تأمین کسری خود از طریق انتشار اوراق بهادار است که موجب کاهش دسترسی نهادهای سرمایه‌گذاری خصوصی به منابع مالی می‌شود.
- لایحه بودجه 98 به‌صورت دو سقفی تدوین شده و گویای نا اطمینانی دولت نسبت به محقق شدن بخشی از محل‌های درآمدی برای سال آینده است. مطابق با بند «ب» ماده‌واحده لایحه، به دولت اجازه داده شده تا علاوه بر سقف 407 هزار و 77 میلیارد تومانی در نظر گرفته شده برای مصارف عمومی، از محل وصول مازاد منابع عمومی این قانون (به‌ویژه منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز)، اصلاحات ساختاری و همچنین برداشت مجاز از صندوق توسعه ملی، مصارف عمومی لایحه را تا سقف 40 هزار میلیارد تومان افزایش و جهت تقویت توان دفاعی و تخصیص اعتبارات ردیف‌های مندرج در جدول شماره «21» لایحه هزینه کند.
با توجه به آنکه پیش‌بینی می‌شود برداشت مازاد از منابع عمومی برای تحقق سقف دوم بودجه امکان‌پذیر نباشد و اصلاحات ساختاری ماهیت درآمدزایی نداشته و در بهترین حالت کاهش هزینه‌ها را به دنبال داشته باشد، لذا تنها راهی که دولت می‌تواند از طریق آن اعتبارات سقف دوم را تأمین نماید، برداشت از صندوق توسعه ملی است. ازآنجاکه، دولت در سقف اول بودجه نیز برای بخشی از منابع صندوق توسعه ملی برنامه‌ریزی کرده است و با توجه به محدود بودن منابع این صندوق، لذا تداوم این‌گونه رویکرد از سوی دولت ماهیت وجودی صندوق توسعه ملی را زیر سؤال خواهد برد.
- مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 98 برابر 407 هزار و 77 میلیارد تومان برآورد شده که نسبت به قانون بودجه سال 1397 بیش از 5 درصد افزایش‌یافته است. بررسی‌ها حاکی از آن است که هزینه‌های جاری دولت سهم 79 درصدی از مصارف عمومی دولت را به خود اختصاص داده و با توجه به آنکه پرداخت‌های مربوط به رفاه اجتماعی و جبران خدمت کارکنان بخش عمدهای از هزینه‌های جاری دولت را در لایحه به خود اختصاص داده‌اند و این دو جزء نسبت به قانون بودجه سال قبل به ترتیب 20 و 29 درصد افزایش یافته‌اند، می‌توان گفت که تعهدات اجتناب‌ناپذیر در لایحه بودجه 98 افزایش‌یافته است.
- تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه پیشنهادی معادل رقم سال قبل در نظر گرفته شده است، این در حالی است که اقتصاد کشور در سال آینده درگیر تورم بیش از 34 درصد خواهد بود و این مسئله در عمل حکایت از کاهش اعتبارات حقیقی طرح‌های عمرانی و رکود در فعالیت‌های عمرانی به علت تحلیل رفتن بخشی از منابع پیش‌بینی شده درازای تورم و افزایش هزینه‌ها را دارد. بر این اساس پیش‌بینی می‌شود نارسایی در تخصیص اعتبارات عمرانی در سال آتی شدت یابد و دولت در اتمام طرح‌های عمرانی ناتمام بر اساس برنامه زمانی تدوین شده با ناکامی مواجه شود.
- تملک دارایی‌های مالی در لایحه پیشنهادی به میزان 19 درصد کاهش یافته است. البته باید خاطرنشان ساخت که این کاهش ناشی از کم شدن میزان اعتبار موردنیاز برای بازپرداخت اوراق نیست، بلکه 77 هزار میلیارد ریال از اعتبار برای این کار در قلاب جدول 21 و به‌عنوان هزینه قابل‌انتقال به سقف دوم معرفی شده است. با توجه به آنکه بازپرداخت اصل و سود اوراق منتشره توسط دولت از مهم‌ترین 5 هزینه‌های دولت محسوب می‌شود، قرار گرفتن آن در جدول 21 و سقف دوم لایحه بودجه سال 1398 قابل توجیه نیست.
- کسری تراز عملیاتی دولت در لایحه بودجه 98، به بیش از 112 هزار میلیارد تومان رسیده است، با توجه به مازاد تراز سرمایه‌ای به میزان 86 هزار میلیارد تومان و مازاد تراز مالی به میزان 25 هزار و 99 میلیارد تومان، مشخص می‌شود دولت در لایحه پیشنهادی همانند سنوات گذشته قصد دارد برای پوشش بخشی از هزینه‌های جاری خود از طریق انتشار اوراق تعهدزا یا استفاده از درآمدهای نفتی (که ثروت بین نسلی محسوب می‌شود) اقدام کند؛ که این نحوه اقدام دولت به‌هیچ‌وجه قابل توجیه نیست.
پیشنهادهایی برای بودجه ضد تحریم
در راستای تنظیم سند بودجه‌ای واقع‌بینانه برای سال آتی که بتواند نقش قابل‌توجهی در خنثی کردن اثرات تحریم بر اقتصاد کشور و بهره‌گیری هر چه بیشتر از ظرفیت‌های بخش خصوصی ایفا کند، مجموعه پیشنهادهایی به شرح زیر ارائه می‌شود:
- ضرورت تغییر نگاه به بودجه‌ریزی کشور و تبعیت از اصل تقدم منابع بر مصارف: مطالبه بخش خصوصی از دولت در تصویب بودجه 98، پرهیز از ارائه تصویری اشتباه از منابع و مصارف است؛ زیرا آدرس غلط و ارائه اطلاعات اشتباه در سند بودجه، چشم‌انداز مبهمی برای فعالان اقتصادی ایجاد می‌کند.
- اصلاح ساختار هزینه‌های دولت: ضروری است گام‌هایی استوار در راستای کاهش هزینه‌های غیرضروری و انضباط مالی بر اساس برنامه‌ای منظم و اولویت‌بندی هزینه‌های خود بردارد. تعادل میان درآمدها و هزینه‌ها در بودجه‌ریزی، بدون چابک سازی دولت محقق نخواهد شد.
- هدفمند کردن معافیت‌های مالیاتی: دولت باید به سمت حذف معافیت‌های غیرقابل‌توجیه مالیات حرکت کند تا علاوه بر دستیابی به منبع درآمدی بهتر، فشار کمتری به بخش‌های مولد اقتصاد وارد کند.
- گسترده کردن پایه‌های مالیاتی: دراین‌ارتباط پیشنهاد می‌شود که دولت پایه‌های مالیاتی جدید و متعارفی، همچون اعمال مالیات بر عایدی سرمایه، بازار مسکن، طلا و ارز به‌منظور تأمین مالی مستمر تعریف کند. گسترش پایه‌های مالیاتی، به‌جای تحمیل فشار مالیاتی بر بخش‌های تولیدی ازجمله راهکارهایی است که دولت باید در دستور کار خود قرار دهد.
- پرهیز از تسلط مالی دولت بر نرخ ارز: الزامی است دولت‌ها جهت جلوگیری از جهش‌های نرخ ارز و فشار به اقشار جامعه و بخش‌های تولیدی، نرخ ارز را بر اساس متغیرهای کلان اقتصادی تعیین کنند و از تأثیرپذیری نرخ ارز از بودجه جلوگیری کنند. تجارب سال‌های گذشته حاکی از آن است که یکی از دلایل افزایش نرخ ارز در اواخر هرسال، کسری بودجه دولت‌ها بوده که برای پر کردن شکاف درآمد و هزینه به دست‌کاری ارز روی آوردند.
- لزوم بررسی بودجه شرکت‌های دولتی و بازبینی در نحوه مدیریت این شرکت‌ها: برای ایجاد شفافیت در بودجه و جلوگیری از هرج‌ومرج و سوءاستفاده و جابه‌جایی منابع، لازم است بودجه شرکت‌های دولتی نیز بررسی شود و در دسترس عموم قرار گیرد. بخش بزرگی از هزینه‌های این شرکت‌ها ناشی از ناکارآمدی و سوء مدیریت است که بازنگری و اصلاح ساختار را می‌طلبد. انتظار می‌رود دولت با عزمی جدی به دنبال اصلاح سیستم مدیریتی شرکت‌های خود بر اساس شایسته‌سالاری و چاره‌اندیشی در خصوص شرکت‌های زیان‌ده خود باشد.
- لزوم بهره‌مندی از ظرفیت‌های مشارکت عمومی - خصوصی در اتمام طرح‌های نیمه‌تمام: با عنایت به آنکه اعتبارات عمرانی همانند سال قبل در نظر گرفته شده و اقتصاد کشور در سال آتی با تورم بالا مواجه است، پیشنهاد می‌شود جهت اتمام طرح‌های عمرانی تا حد امکان از ظرفیت‌های بخش خصوصی استفاده شود و فرآیند ورود بخش خصوصی به عرصه پروژه‌های عمرانی تسهیل شود. همچنین ضروری است دولت با رفع چالش‌هایی که در اجرایی شدن تبصره 19 پیش روی فعالان بخش خصوصی وجود دارد، راه‌اندازی بازار الکترونیکی طرح‌های قابل مشارکت، شفاف‌سازی در فرآیند مشارکت، پوشش ریسک و ارائه بسته‌های حمایتی متنوع گام‌های استوار برای استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی در اتمام طرح‌های عمرانی ناتمام بردارد. از زاویه‌ای دیگر، دولت می‌تواند با تعاملی سازنده با بخش خصوصی نسبت به شناسایی چالش‌ها و جمع‌آوری خواسته‌های بخش خصوصی به‌منظور ورود به عرصه فعالیت‌های مشارکتی اقداماتی را در دستور کار قرار دهد تا از این گذر دولت بتواند از بار مالی طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام بر بودجه بکاهد و بر معضل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام فائق آید.
متن کامل بولتن بهمن‌ماه معاونت اقتصادی اتاق ایران را اینجا مشاهده کنید.