«اقتصاد ما در یکی از دولتی ترین و بسته ترین ادوار تاریخی خود قرار دارد که این محدود شدن به دلیل دخالت های 10 سال اخیر دولت در ساختار اقتصادی به ویژه در شبکه بانکی رخ داده است.تا مدت ها نمی توانیم درباره اصلاح ساختاری نظام بانکی صحبت کنیم مگر اینکه به صورت پلکانی و بتدریج اقتصاد ایران را به سمت آزادسازی پیش ببریم و در چارچوب آن نیز شروع به اصلاح ساختار بانکی کنیم.» سعید لیلاز، اقتصاددان این‌طور درباره مشکل ساختار اقتصادی ایران و سهم نظام بانکی در این مشکلات صحبت کرده است. بسیاری دیگر از کارشناسان نیز وضعیت نظام بانکی را از مهم‌ترین مشکلات اقتصادی ایران می‌دانند. در روزهای اخیر نیز بحث درباره این مسئله شدت گرفته است.
حسن روحانی، رئیس‌جمهوری نیز روز گذشته رییس جمهور در جلسه ستاد اقتصاد دولت، از اجرای طرح تحول نظام بانکی به عنوان مهم‌ترین بسته مالی و پولی برای رونق اقتصادی کشور در سال ۹۵ خبر داد. روحانی با اشاره به اینکه اقتصاد کشور ما اقتصادی بانک محور است و امیدوارم گام به گام به سمت اقتصاد سرمایه محور حرکت کند، گفت: شفافیت در رابطه بین دولت و بانکها، درجه اعتماد عمومی به سیستم بانکی را بالا می برد و برای ایجاد رونق اقتصادی در کشور که هدف دولت در سال جاری است، باید بتوانیم تحرکی در فعالیت بنگاه های تولیدی با هدف اشتغالزایی ایجاد کنیم.
او همچنین تقویت بانکها را برای ارائه تسهیلات به بنگاه های تولیدی هدف اصلی طرح اصلاح نظام بانکی دانست و اظهار کرد:پرداخت بدهی دولت به پیمانکاران از طریق اوراق بهادار، رونق اقتصادی را تضمین می کند.
امروز نیز بانک مرکزی متن کامل برنامه اول اصلاح نظام بانکی را منتشر کرد. فاز اول برنامه اصلاح نظام بانکی در سه بسته «حل معضل جریان نقد و انجماد دارایی‌ها»، «ساماندهی بدهی‌های دولت» و «افزایش سرمایه بانکها» تعریف شده که در ادامه معرفی می‌شوند:
1-تخفیف معضل جریان نقد
هدف بخش اول برنامه اصلاحی مقدماتی که زیر نظر بانک مرکزی انجام می‌پذیرد، تقویت نقش نظارتی و سپس تقویت نقش سیاستگذاری پولی بانک مرکزی است. آسیب‌شناسی نظام بانکی نشان می‌دهد در صورت اقتدار ناظر بانکی، سازوکارهایی فعال می‌شدند که می‌توانستند مشکلات فعلی شبکه بانکی را در مراحل ابتدایی متوقف کنند. بنابراین، ضعف مقام ناظر که از ضعف زیرساخت‌ها و ابزارهای نظارتی هم نشات گرفته، به خاطر سلطه مالی دولت تشدید شده و ریشه ماندگاری مشکلات فعلی است. در نتیجه تقویت بانک مرکزی از این به بعد راهگشای بسیاری از معضلات نظام بانکی خواهد بود. در این راستا برنامه‌ای با 10 محور زیر در بانک مرکزی تدوین شده است:
-
مدیریت فعالانه بازار بین بانکی
-
تجهیز و تخصیص منابع شبکه بانکی
-
تعدیل نسبت سپرده قانونی بانک‌های تجاری
-
دسته‌بندی بانکها و نظارت بر رفتار بانک‌های مشکل‌دار
-
به‌کارگیری عملیات بازار باز در اجرای سیاستهای پولی
-
انتظام بخشی بازار پول با ساماندهی موسسات غیر مجاز
-
افزایش سرمایه بانک‌های غیردولتی
-
حل‌وفصل مطالبات غیرجاری بانکها
-
ادغام، اصلاح و بازسازی، تصفیه و انحلال بانکها و موسسات اعتباری
-
ارتقای نظارت موثر بر فعالیت بانکها
در برنامه‌های فوق‌الذکر، بانک‌مرکزی ضمن توجه ویژه به فراهم کردن محیطی باثبات برای کاهش غیردستوری نرخ سود، درصدد است در سیاست‌گذاری‌های پولی به جای استفاده از ابزارهای مستقیم که با غیررقابتی کردن فعالیت‌های بانکی و تخصیص غیربهینه منابع اعتباری از رشد فعالیت‌های واسطه‌گری بانکی جلوگیری کرده و کارایی نظام مالی را مخدوش می‌کنند، از ابزارهای غیرمستقیم و مبتنی بر سازکار بازار همچون عملیات بازار باز استفاده کند. برهمین اساس در تنظیم برنامه‌های عملیاتی اصلاح نظام بانکی، هماهنگی و همسویی کامل با «برنامه ملی سیاستهای پولی و ارزی» اقتصاد مقاومتی که بانک مرکزی متولی آن است، مورد توجه قرار گرفته شده است.
یکی از اهداف این بسته، حذف پیامدهای جنگ قیمتی بانکها و مؤسسات مالی در بازار سپرده‌پذیری برای تعدیل نرخ‌ها، متناسب با نرخ تورم در دوره زمانی محدود است. با این وجود، کاهش نرخ سود سپرده نمی‌تواند به صورت دستوری صورت پذیرد و در این رابطه ضروری است از طریق رفتار متمایز بانک مرکزی با بانکها با ابزارهای متعدد تنبیهی و تشویقی متناسب با تبعیت آن‌ها از بانک مرکزی و همچنین وضعیت شاخص‌های سلامت آن‌ها، فرآیندهای تشدید کننده جنگ قیمتی متوقف و پیامدهای کنونی آن خنثی شوند. در این رابطه، زیربرنامه‌های «دسته‌بندی بانکها و نظارت بر رفتار بانک‌های مشکل‌دار»، «تعدیل نسبت سپرده قانونی بانک‌های تجاری»، «ادغام، اصلاح و بازسازی، تصفیه و انحلال بانکها و موسسات اعتباری» و «ارتقای نظارت موثر بر فعالیت بانکها» طراحی شده‌اند.
از دیگر اهداف برنامه مذکور، ارتقای توان بانک مرکزی برای کنترل تورم (حفظ ثبات پولی) و بازگرداندن سلامت بانکی (حفظ ثبات مالی) است. «به‌کارگیری عملیات بازار باز در اجرای سیاستهای پولی» کمک می‌کند تا جهت کنترل تورم، تامین نقدینگی بانک مرکزی برگشت‌پذیر باشد. «حل‌وفصل مطالبات غیرجاری بانکها» که جزء اصلی‌ترین معضلات نظام بانکی است، نیازمند مجموعه‌ای اصلاحات ساختاری و نهادی و همچنین مجموعه‌ای عملیات است که در قالب این برنامه قابل‌انجام خواهد بود. برنامه «افزایش سرمایه بانک‌های غیردولتی» نیز برای ارتقای سلامت نظام بانکی، جلوگیری از بی‌ثباتی بانکی و افزایش توان تسهیلات‌دهی بانکها طراحی شده‌است. برای تحقق هدف این برنامه لازم است تمام زیر‌برنامه‌ها اجرایی شوند. اجرای موفق این طرح الزاماتی دارد که ممکن است در صورت عدم ایفا طرح را با عدم توفیق مواجه می‌کند:
-
تصویب قوانین مورد نیاز توسط مجلس شورای اسلامی
-
حمایت همه‌جانبه قوا و ارکان مختلف حکومتی از بانک مرکزی در نظارت و برخورد با مؤسسات مالی ناسالم
-
انتشار اوراق بدهی دولت و بازارپذیر شدن آن (برای استفاده در اعطای خط اعتباری وثیقه‌دار توسط بانک مرکزی، اجرای عملیات بازار باز و جلوگیری از خروج سپرده‌ها)
2-ساماندهی بدهی‌های دولت
بخش دوم برنامه اصلاحی که با محوریت وزارت امور اقتصادی و دارایی انجام می‌شود، ساماندهی بدهی‌های دولت و بازارپذیر کردن آن‌ها است. مشکل شبکه بانکی از دو بعد تنگنای مالی و پایداری مالی بر اقتصاد اثر گذاشته است. تنگنای مالی از مسیر کاهش منابع در دسترس بنگاه‌ها موجب تشدید رکود شده است. آسیب‌شناسی شبکه بانکی نشان می‌دهد بخشی از مشکل انجماد دارایی‌های بانکها به عدم بازپرداخت بدهی‌های دولت بر می‌گردد. عدم بازپرداخت بدهی‌های دولت، جریان نقد مرتبط با اصل و فرع این وام‌ها را متوقف کرده است. این امر در مراحل بعد از طریق تضعیف جریان درآمدی تولید‌کنندگان و کارفرمایان به پروژه‌های دولتی، سبب افزایش مطالبات غیرجاری بانکها شده است. در صورتی که دولت، اقدام موثری را برای ساماندهی بدهی‌های خود به انجام نرساند، «تداوم و حتی تشدید وضعیت رکودی فعلی» دور از انتظار نخواهد بود.
مقایسه ابعاد بدهی دولت، با سایر کشورها نشان می‌دهد پتانسیل استفاده از استقراض قاعده‌مند دولت در ایران وجود دارد. به نظر می‌رسد رو آوردن به یک ابزار جدید بتواند به دولت در حفظ و اجرای سیاستهای خروج از رکود و هموار سازی اثر شوک‌های وارده کمک کند. اوراق بهادارسازی بدهی‌های دولت در صورتی که با رعایت الزامات منطقی اجرایی شود می‌تواند اعتبار دولت از دید آحاد اقتصادی را افزایش دهد، ابزار مناسبی برای اعمال سیاست پولی و استمرار کاهش تورم در اختیار بانک مرکزی بگذارد و منبع مالی جدیدی برای استقراض‌های آتی دولت فراهم آورد. برای اطمینان از پایداری کاهش تورم، باید ابزارهای لازم در اختیار بانک مرکزی برای اعمال سیاستهای پولی قرار گیرد. برای این امر باید انباشتی از اوراق بهادار در ترازنامه شبکه بانکی وجود داشته باشد که ابزاری برای سیاست پولی قاعده‌مند در اختیار بانک مرکزی قرار گیرد. بنابراین اهداف مورد انتظار از اجرای این برنامه را می‌توان به صورت زیر برشمرد:
-
رفع تنگنای اعتباری با تسویه مطالبات بانکها: تجربه کشور در طول سال‌های گذشته بیانگر آن است که طلبکاران از دولت با انبوهی از مطالبات در سمت راست ترازنامه خود مواجه هستند که به صورت حبس شده باقی مانده و عملاً باعث تشدید مشکلات مالی برای بنگاه‌های مربوطه می‌شوند.
-
تقویت ابزارهای سیاست پولی: انتشار اوراق بهادار از جمله عواملی است که می‌تواند به کشف نرخ سود حقیقی در اقتصاد کمک کند و منجر به تعیین نرخ سود در بازار شود و جایگزین سیاستهای توصیه‌ای و دستوری تعیین نرخ سود شود. لذا انتشار اوراق بدهی منجر به تقویت ابزارهای سیاست پولی و اجرای عملیات بازار باز می‌شود.
-
اعتباردهی به پشتوانه وثیقه
-
توسط بانک مرکزی: پرداخت اعتبار توسط بانک مرکزی به بانکها می‌تواند ضمن کاهش هزینه و نظام‌مند کردن تأمین مالی بانکها، منجر به مدیریت اضافه برداشت‌ها شود.
-
تقویت ابزار سیاست مالی: دولت با لحاظ ارقام مربوط به میزان انتشار اوراق مذکور در قوانین بودجه سنواتی می‌تواند از انتشار اوراق بدهی به عنوان ابزاری برای اجرای سیاستهای مالی (افزایش یا کاهش مخارج دولت) استفاده کند.
-
ساماندهی بدهی‌های دولت: ابزاری برای پرداخت بدهی‌های دولت و رفع تنگنای مالی دولت در پرداخت بدهی‌ها و تعهدات خود فراهم می‌آورد.
البته باید توجه داشت که هدف از اجرای این برنامه، بازپرداخت اصل بدهی‌های دولت نیست. در واقع، در نتیجه این اقدام یک بدهی نقدناشونده به یک بدهی نقدشونده تبدیل می‌شود، ولی اصل بدهی دولت کماکان پابرجاست. اوراق بهادار اسلامی منتشر شده به ازای بدهی‌های دولت، در مرحله اول در بازار سرمایه به فروش نمی‌رسند، بلکه به طلبکاران از دولت (بانکها، پیمانکاران و بخش خصوصی و سایر) واگذار می‌شوند. به این منظور از اوراق تسویه، اسناد خزانه و صکوک استفاده می‌شود. بخشی از اوراق با ایجاد اتاق تسویه بین دولت، پیمانکاران و بانکها تسویه می‌شود. در این چارچوب، به هر یک از طلبکاران سبدی متشکل از اوراق یک تا پنج‌ساله واگذار می‌شود که نرخ اوراق می‌تواند براساس نرخ تورم تعیین شود.
اجرای موفق این طرح الزاماتی دارد و پیش‌بینی می‌شود در صورت عدم ایجاد پیش‌شرط‌های لازم، نتایج حاصله به مراتب بدتر از حالت عدم اجرای طرح باشد:
-
لحاظ هزینه مالی در بودجه سالانه و بازپرداخت دقیق و به‌موقع اصل و سود این اوراق ضروری است
-
مدیریت متمرکز بدهی‌ها و اوراق بدهی دولت و تعیین سقف انتشار متناسب با تولید ناخالص داخلی الزامی است
-
ایجاد بدهی جدید دولت با اولویت تامین از طریق انتشار اوراق در بازار سرمایه باید صورت گیرد
-
بانک مرکزی در جهت اعمال سیاست پولی، متناسب با اهداف اقتصاد کلان می‌تواند از این اوراق به عنوان وثیقه و یا اجرای عملیات بازار باز استفاده نماید
-
توثیق این اوراق در رابطه بانکها و بانک مرکزی و اجرای عملیات بازار باز این اوراق را ارزشمند می‌کند و باعث می‌شود بازار آن به سرعت شکل بگیرد
-
قوانین مورد نیاز در مجلس شورای اسلامی باید تصویب شود
-
دقت بر ملاحظات شرعی بانکداری اسلامی در طراحی و انتشار این اوراق صورت گیرد
-
اجازه قانونی برای وزارت امور اقتصادی و دارایی برای پرداخت مبالغ سررسید اصل و سود اوراق از سرجمع منابع بودجه کشور اخذ شود
3- افزایش سرمایه بانکها
بر اساس اصول بانکداری و بر اساس مقررات کمیته بال به منظور مهار درجه ریسک‌پذیری مدیران بانکها در استفاده از سپرده‌های افراد جامعه، لازم است بانکها یک سطح حداقلی از پوشش ریسک را از طریق سرمایه سهامداران فراهم کنند. بنابراین تمام بانکها من جمله بانک‌های دولتی باید با توجه به اندازه ترازنامه خود، شرایط حداقل سرمایه را دارا باشند. برهمین اساس، بخش سوم این برنامه ارتقای کفایت سرمایه بانک‌های دولتی و غیردولتی برای ارتقای سلامت شبکه بانکی و افزایش قدرت تسهیلات‌دهی بانکها است.
در این چارچوب، موضوع افزایش سرمایه بانک‌های دولتی (تجاری و تخصصی) با مسئولیت سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور انجام می‌شود. ضمن آنکه مساله الزام و نظارت بر افزایش سرمایه بانک‌های خصوصی با محوریت بانک مرکزی خواهد بود. در رابطه با افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، نکته قابل توجه آن است که بخشی از این برنامه سرمایه نقدی جدیدی را وارد بانک کرده و علاوه بر احیای سلامت این بانکها، موجبات افزایش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌های دولتی را فراهم می‌سازد. بخشی دیگر از این برنامه صرفاً اصلاحات در ترازنامه را انجام می‌دهد که موجب بهتر شدن پوشش ریسک بانک می‌گردد که اجرای آن به ویژه از منظر توسعه روابط بین‌المللی بانکها اهمیت دارد. لازم به ذکر است در برنامه حاضر صرفاً نگاه به بالا بردن سطح سرمایه در بانکها نیست؛ بلکه تأمین این سرمایه، مشروط به اصلاحات و تجدید ساختار بانکها خواهد بود تا از این طریق زمینه بروز مشکلات و برگشت به وضعیت کنونی از بین برود. برخی از روش‌های قابل استفاده جهت افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از طرق و ظرفیت‌های ذیل دنبال خواهد شد:
-
ظرفیت‌های قانون بودجه سال 1395 برای افزایش سرمایه
-
افزایش سرمایه از محل واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانکها و بیمهها
-
ظرفیت‌های قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور
-
ظرفیت‌های قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)
-
انتشار اوراق مشارکت
-
افزایش سرمایه از محل صندوق توسعه ملی
الزامات اجرای موفق این طرح به شرح ذیل است:
-
تصویب قوانین مورد نیاز در مجلس شورای اسلامی
-
تخصیص بودجه مورد نیاز جهت افزایش سرمایه مطابق با بندهای پیش‌بینی شده در طرح
-
نظارت بانک مرکزی بر تجدید ساختار بانکها
الزامات اجرای موفق برنامه مقدماتی اصلاح نظام بانکی
ماهیت به هم پیوسته ارتباطات میان بازیگران بازار مالی، اقدامات اصلاحی را به شکل مجموعه ای از عوامل منظم و مرتبط با یکدیگر در می آورد که عدم اجرا یا اجرای ناقص آن حتی ممکن است سلامت بانکی را با سرعت بیشتری نسبت به وضعیت کنونی با مشکل مواجه سازد. اقدامات اصلاحی در ترتیب اجرا، الزامات، هزینه‌های اجرا و زمان ثمردهی متفاوت خواهند بود، بنابراین اجماع دستگاه‌های اجرایی کشور بر برنامه اصلاح نظام بانکی و صبوری لازم برای به نتیجه رسیدن آن شرط لازم هر اقدامی است. به عبارت دیگر، ماهیت اصلاحات با هزینه همراه است، که البته پرداخت این هزینه‌ها برای ممانعت از ایجاد هزینه‌های بزرگتر آتی است. در نتیجه اجماع سیاست‌گذاران بر اجرای بسته‌های اصلاحی می‌تواند هزینه‌های جانبی اصلاحات را کاهش دهد؛ در مقابل، ناهماهنگی در اجرای اصلاحات می‌تواند اثرات مثبت هر یک از اقدامات را خنثی و وضعیت نهایی را نامطلوب‌تر از قبل کند.
اعمال اصلاحات ساختاری در حوزه نظام بانکی بدون انجام اصلاحات متناسب در حوزه مالیه دولت و بازار سرمایه در ارتقای نظام مالی کشور مثمرثمر نخواهد بود (ضرورت رعایت ترتیب و توالی مجموعه اقدامات سیاستی و التزام به اجرای کامل آن ـ و نه اجرای ناقص و گزینشی آن) و گذر از این مرحله سخت، نیازمند مشارکت و همراهی تمامی دستگاه‌های مرتبط اعم از دولتی و نهادهای حاکمیتی است. لذا اصلاح نظام بانکی مستلزم نقش فعال‌تر بازار سرمایه در تامین مالی اقتصاد، افزایش قابل توجه جذب منابع خارجی، راه‌اندازی بازار بدهی اوراق دولتی، ساماندهی بدهی دولت به شبکه بانکی و قاعده‌مند شدن رفتار مالی دولت بوده و ضروری است برنامه‌های مدون و سازگار در این زمینه از سوی متولیان مربوطه همزمان اجرا شود. در عین حال ضرورت دارد در تنظیم سیاستهای کلان اقتصادی به سازگاری میان اجزای مختلف سیاستگذاری توجه ویژه شود؛ چراکه یکی از دلایل بروز بی‌ثباتی‌های اقتصادی در چند دهه گذشته، عدم سازگاری میان سیاستهای اقتصاد کلان و تمرکز بیش از اندازه و افراطی بر استفاده از ظرفیت سیاستهای انبساط پولی برای تحرک بخشی به اقتصاد بوده که غالباً به صورت تشدید فشارهای تورمی بدون حصول به نتایجی ماندگار در زمینه رشد اقتصادی، منجر شده است. برهمین اساس، در تنظیم سیاستهای آتی اقتصادی، سازگاری و هم‌افزایی میان اجزای مختلف سیاستگذاری پولی، مالی، ارزی و تجاری الزامی به نظر می‌رسد.