معاونت اقتصادی اتاق ایران در بولتن اقتصادی آبان 98 که با عنوان «صندوق توسعه ملی» منتشر کرده، دلایل شکل‌گیری و تجربه کشورهای مختلف در ایجاد صندوق‌های ثروت حاکمیتی (SWFs) یا صندوق‌های ثروت ملی را موردبررسی قرار داده است.
یکی از تحولات رخ داده در نقش دولت‌ها در خلال فرآیند جهانی‌شدن، پیدایش عرصه‌های جدید فعالیت برای آن‌ها بوده که مشهودترین آن، انجام انواع سرمایه‌گذاری‌های خارجی در کشورهای سرمایه‌پذیر و بازارهای مالی از طریق صندوق‌های ثروت حاکمیتی (SWFs) و یا صندوق‌های ثروت ملی است.
SWFs، صندوق‌های سرمایه‌گذاری یا نهادهایی متعلق به دولت هستند که کشورهای مالک آن‌ها معمولاً از درآمدهای حاصل از فروش منابع طبیعی، به‌ویژه نفت، بهره برده و یا از دارایی و ذخایر ارزی خود به‌واسطه سرمایه‌گذاری‌های داخلی و خارجی، دارای عوایدی هستند. این صندوق‌ها بسته به اهداف اعلام شده، انواع مختلف داشته و استراتژی‌های سرمایه‌گذاری متنوعی را دنبال می‌کنند.
نکته قابل‌توجه، حجم بالای دارایی‌های ارزی این صندوق‌ها است که سبب اثرگذاری بالای آن‌ها در بازارهای مالی و به‌طورکلی در اقتصاد جهانی می‌شود. در حال حاضر مجموع دارایی 81 صندوق از بزرگ‌ترین صندوق‌های ثروت حاکمیتی در دنیا، بالغ‌بر 8000 میلیارد دلار است که رقم بسیار چشمگیری است. ازنظر دارایی و همچنین میزان شفافیت فعالیت‌ها، صندوق نروژ رتبه نخست را بین سایر صندوق‌ها در اختیار داشته که نمونه کاملی از یک صندوق موفق را ارائه می‌دهد.
به‌طورکلی موفقیت صندوق‌های ثروت حاکمیتی، به عواملی ازجمله اقتدار سیاست‌های مالی و تعهد به آن‌ها، عمل بر اساس قاعده مالی، اجتناب از مصلحت‌زدگی، اراده سیاسی دولت و تعهد به مدیریت محتاطانه درآمد بستگی دارد. در واقع چنانچه مدیریت بودجه و انگیزه‌های سیاسی و اقتصادی دولت با اهداف صندوق در یک راستا باشد، احتمال موفقیت آن در دستیابی به اهداف افزایش می‌یابد.
در ایران، در سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه (83- 1379)، با هدف جلوگیری از انتقال شوک‌های نفتی به اقتصاد و حفظ ثبات بودجه عمومی در زمان کاهش قیمت نفت، حساب ذخیره ارزی با استناد به ماده 60 قانون مذکور ایجاد شد که در گذر زمان و به‌واسطه برداشت‌های بی‌قاعده و مکرر از این حساب نتوانست عملکرد مطلوبی را ارائه دهد. پس‌ازآن و از ابتدای اجرای برنامه پنجم توسعه (94- 1390) و طبق ماده 16 قانون مذکور، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شد.
اگرچه طبق قانون برنامه پنجم، دولت موظف به واریز 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی به صندوق توسعه ملی و افزایش سالانه 3 درصدی این سهم بوده و صندوق نیز موظف به ارائه تسهیلات از منابع صندوق به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی با هدف تولید و توسعه سرمایه‌گذاری در داخل و خارج از کشور با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی بود، اما از سال 95 و مغایر با سیاست‌های برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی مجدداً به 20 درصد تقلیل یافت و عملکرد این صندوق تحت تأثیر مسائل سیاسی و حاشیه‌ای قرار گرفت.
طبق آخرین گزارش منتشر شده توسط صندوق توسعه ملی از عملکرد این صندوق از ابتدای تأسیس تا پایان سال 1397، بخش قابل‌توجهی از منابع صندوق، خارج از روال مندرج در اساس‌نامه هزینه شده است. این مسئله بیانگر لزوم توجه و بررسی بیشتر در زمینه غلبه فشارهای سیاسی در برداشت از صندوق توسعه ملی است که موجبات تخصیص ناکارای منابع را فراهم می‌آورد.
تکالیف بودجه‌ای متعدد تحمیل شده به صندوق، علاوه بر نشان دادن عدم استقلال صندوق، مجوزی برای برداشت ریالی از منابع صندوق، علی‌رغم مغایرت با اساس‌نامه آن نیز بوده است. همچنین شیوه فعلی تخصیص تسهیلات صندوق به پروژه‌ها، به نحوی است که سبب بالا رفتن احتمال عدم بازدهی مناسب در سرمایه‌گذاری با استفاده از منابع صندوق می‌شود.
لذا ضروری است که ضمن تعیین رابطه مناسب دولت با صندوق و تأمین استقلال آن، اصلاح ساختار صندوق به نحوی در دستور کار قرار گیرد که با تمرکز بر فعالیت‌های سودآور، زمینه انباشته شدن درآمدهای نفتی و رشد اندازه صندوق و در نتیجه سودآور شدن آن را فراهم آورد.
به‌ویژه در شرایط فعلی که دولت به دلیل تحریم‌های بین‌المللی امکان دسترسی به بازارهای مالی بین-المللی را در شرایط اضطرار و نیاز به استقراض ندارد، باید سازوکارهایی برای ثبات بخشیدن به بودجه و استقلال آن از درآمدهای نفتی اندیشیده شود که مصونیت صندوق توسعه ملی را تضمین نماید.
در نهایت باید گفت که موفقیت صندوق توسعه ملی، به میزان زیادی بر افزایش سرمایه‌گذاری، تأمین ثبات اقتصادی، ایجاد پس‌انداز بین‌النسلی و حمایت از اقتصاد داخلی مؤثر است. وقوع این مهم نیز بدون همگرایی ملی و ایجاد اراده فراجناحی بر اجتناب از مصلحت‌گرایی مقطعی و اهتمام به اثربخشی صندوق در اقتصاد ملی، ممکن نخواهد بود.
متن کامل بولتن آبان 1398 معاونت اقتصادی اتاق ایران با عنوان «صندوق توسعه ملی» را اینجا مشاهده کنید.