ضوابط استقرار واحدهای تولیدی، با حکمرانی خوب نسبتی ندارد

«استفاده از ظرفیت لایحهٔ شفافیت، جهت اصلاح نظام تصمیم‌گیری در راستای نیل به اهداف توسعهٔ پایدار»؛ عنوان نشست تخصصی است که کمیسیون توسعه پایدار، محیط‌زیست و آب اتاق ایران برگزار کرد.

در اولین جلسه این نشست حمید جلال‌وندی، مدیرکل دفتر ارزیابی سازمان محیط‌زیست؛ داریوش جرس و مینا شهیدی کارشناسان دفتر ارزیابی زیست‌محیطی؛ رستمی، رئیس گروه فاضلاب دفتر حفاظت و مدیریت زیست‌محیطی آب و خاک سازمان حفاظت محیط‌زیست و نماینده‌هایی از سازمان برنامه و بودجه، وزارت نفت، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، وزارت جهاد کشاورزی، معاونت علمی‌وفن‌آوری ریاست‌جمهوری، تشکل‌های اقتصادی و اعضای کمیسیون توسعه پایدار، محیط‌زیست و آب حضور داشتند.

جلسه با خوشامدگویی، بیان موضوع و ضرورت بررسی آن توسط فرشید شکرخدایی، رئیس کمیسیون توسعه‌ی پایدار، محیط‌زیست و آب آغاز شد و حسن فروزانفرد، نایب‌رئیس کمیسیون به مطالعات صورت‌گرفته و مقایسه روند مجوزدهی به فعالیت‌های اقتصادی میان ایران و جهان پرداخت.

مهم‌ترین موضوعی که در این نشست بررسی شد ضوابط و معیارهای استقرار واحدها و فعالیت‌های صنعتی و تولیدی، ارزیابی اثرات زیست‌محیطی و روند مجوزدهی به فعالیت‌های اقتصادی از منظر حکم‌رانی خوب بود. برای همین در ابتدای نشست امین صدرنژاد، دبیرکل اتحادیه صنایع بازیافت گزارشی را با همین عنوان ارائه کرد.

صدرنژاد در ابتدای گزارش خود از جایگاه محیط‌زیست می‌گوید: «تمام سیستم‌ها را در هر سطحی که تحلیل کنیم در می‌یابیم، که همه بستر محیط‌زیست قرارگرفته‌اند.»

او ادامه می‌دهد که محیط‌زیست امری اجتماعی و پویاست و محیط‌زیست مسئله همه است.

او وقتی از محیط‌زیست می‌گوید به حکمرانی خوب اشاره می‌کند: حکمرانی در لغت به معنای تصمیم‌گیری است؛ حکمرانی خوب بر پایه قانون‌مداری، مردم‌سالاری و بهره‌وری بنا شده است. حکمرانی خوب در سه بعد بازار، شهروندان و حاکمیت قابل تبیین است و هر سه اینها برهم اثر مستقیم دارند.

صدرنژاد می‌گوید: بر همین اساس چند دهه است که مفهومی به نام حکمرانی خوب، با ۸ شاخص شفافیت، مشارکت، پاسخگویی، مسئولیت‌پذیری، برابری، اجماع و اقناع‌محوری، قانون‌مداری و کارآمدی و اثربخشی در سطوح مختلف، از خانواده تا شرکت تا جامعه مطرح شده‌است. حکم‌رانی خوب در جوامع اما، در میان سه رکن حاکمیت، شهروندان و بازار قرار می‌گیرد و بر پایه قانون‌مداری، مردم‌سالاری و بهره‌وری بنا می‌شود.

کد آیسیک، خدمات، تولید و پروانه بهره‌برداری

در بخش دیگر این گزارش صدرنژاد به فعالیت‌های مولد، کد آیسیک و مقایسه طبقه‌بندی آن در جهان و ایران اشاره کرد: «کلیه فعالیت‌های مولد در جهان زیر کدهای آیسیک طبقه‌بندی می‌شوند و کدهای آیسیک از ابتدایی‌ترین فعالیت‌های خدماتی و تولیدی در پاسخگویی به نیازها انسان، تا نیازهای عالی را شامل می‌شود. اما در ایران کدهای آیسیک صرفا منحصر به حدود ۱۴۰۰۰ کد فعالیت صنعتی (و نه خدماتی) و بعضا نامرتب در وزارت صمت است که ظاهرا از سال ۲۰۱۰ تاکنون پابه‌پای جهان به‌روز نشده‌است.»

او در ادامه فعالیت‌های صنعتی را به دو دسته مشمول ارزیابی اثرات زیست‌محیطی و غیرمشمول ارزیابی اثرات زیست‌محیطی تقسیم کرد و با طرح این پرسش که «چه پروژه‌هایی می‌توانند مجوز فعالیت بگیرند؟» ادامه داد: «سه دسته پروژه می‌توانند فعالیت خود را آغاز کنند:

• اول پروژه‌های غیرمشمول ارزیابی که شهرک صنعتی پیشنهادی آنها ردهٔ استقرارشان را پذیرا باشد، یا اصلا ردهٔ استقرار خود را با تغییر ظرفیت، با شهرک صنعتی تطبیق دهد.
• دوم پروژه‌های مشمول ارزیابی که گزارش ارزیابی و گزینهٔ مکانی آنان تأیید یا تأیید مشروط گردد و از آزمون ضوابط استقرار به سلامت‌گذر کنند.
• سوم فعالیت‌های صنعتی چراغ خاموش، غیرقانونی و فراقانونی!»

پروژه‌های نیمه‌تمام، فاقد پروانه و طرح توسعه و زمینه قانون‌گریزی بخشی دیگری از این گزارش است: «بنا به گفته معاون وزیر کشور، در ایران ۸۶۰۰۰ پروژهٔ نیمه‌تمام وجود دارد. علاوه بر این، به دلایلی چون ناکارآمدی مکانیزم‌های نظارتی و منحصر بودن نظارت به فعالیت‌های قانونی، عدم وجود شفافیت مالی و ناکارآمدی نظام مالیاتی، فرسایش سرمایهٔ اجتماعی، پیچیدگی و دست و پاگیر بودن قوانین و مقررات و ناآگاهی بسیاری از فعالان اقتصادی از آن‌ها و... بسیاری از پروژه‌های نیمه‌تمام یا در هر حال بهره‌برداری وجود دارند که فاقد پروانهٔ بهره‌برداری هستند. اما روند اخذ پروانهٔ بهره‌برداری برای این پروژه‌ها به‌قدری پیچیده است که اساساً صنعت‌گر را از فعالیت قانونی دلسرد یا منصرف کند.»

ضوابط استقرار چیست؟

پیشینهٔ ضوابط استقرار در ایران بخش دیگر این گزارش است: «الزام به رعایت ضوابط سازمان حفاظت محیط‌زیست در مادهٔ ۱2 قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا که در سال 1374 تصویب‌شد مورد تأکید قرارگرفته‌است. بر همین اساس در سال 1378 ضوابط و معیارهای استقرار صنایع در ۶ ماده تدوین شد و در سال 1390 ضوابط و معیارهای استقرار واحدها و فعالیت‌های صنعتی و تولیدی در ۱2 تدوین شد و ضوابط استقرار واحدهای صنایع پیشرفته و فعالیت‌های دانش‌بنیان در سال 1394 تدوین شد. همچنین ضوابط استقرار در ۱۹ ماده در سال 1396 موردبازنگری قرار گرفت.»

صدرنژاد افزود: «به‌طورکلی ضوابط استقرار چنین است که بر اساس نام، ظرفیت و ابعاد فعالیت، ۷ ردهٔ استقرار تعیین می‌گردد. هر ردهٔ استقرار باید فواصلی مشخص از سکونتگاه‌ها، مراکز جمعیتی، سرمایه‌های طبیعی، رودخانه‌ها، چاه‌ها و قنات‌ها و باغ‌ها داشته باشد. طبق گفته‌های تدوین‌کنندگان این ضوابط، دلیل تدوین آن ایجاد بازدارندگی در برابر موج دست‌اندازی و تخریب محیط‌زیست بوده است. معیار تعیین فواصل نیز شناخت و دانش تدوین‌کنندگان از صنایع مختلف در جلسات هم‌اندیشی بوده است.»

وی در ادامه چنین گفت که «به جز این نیز از دهه ۴۰ به بعد که در جهت محرومیت‌زدایی شعاع فعالیت ۱۲۰ کیلومتر خارج از تهران، ۵۰ کیلومتر خارج از اصفهان، ۳۰ کیلومتر خارج از ۸ کلانشهر دیگر برای صنایع تعریف گردید، معافیت‌هایی در برخی موارد استثنا برای برخی صنایع صادر شد که خود نشان از ناکارآمدی بحث تعیین شعاع فعالیت دارد.»

حکمرانی خوب و ضوابط استقرار

صدرنژاد در این بخش از گزارش درباره مشکلات ضوابط استقرار و ارتباط آن با حکمرانی خوب چنین عنوان کرد: «مشکلات عمده ضوابط استقرار عبارتند از

• عدم تناظر میان کدهای آیسیک در وزارت صنعت، معدن و تجارت و عناوین گروه‌ها و رده‌های واحدهای صنعتی، تولیدی و معدنی در ضوابط استقرار (۱۴۰۰۰ کد آیسیک در وزارت صمت و ۱۲۰۰ کد فعالیت در سازمان
• عدم تناسب میان ابزارها و مسئولیت‌ها و اختیارات قائم به شخص و زمینه‌های بروز فساد در کمیتهٔ مادهٔ ۷
• ماهیت واکنشی و گفتمان سلبی ضوابط استقرار در غیاب آینده‌نگری
• تأثیرپذیری از رشد صنعتی و نه تأثیرگذاری پویا و خلاق در جهت توسعهٔ پایدار
• ایجاد محدودیت فواصل در ابتدای فعالیت به‌جای هدایت و تشویق به کارآمدسازی، بهبود عملکرد و بهره‌گیری از فن‌آوری‌های نوین

 بر این اساس می‌توان بیان کرد که ضوابط استقرار اساسا نسبت چندانی با حکمرانی خوب ندارد.»

ارزیابی اثرات زیست‌محیطی و ارزیابی راهبردی زیست‌محیطی

بخش بعدی گزارش به ارزیابی اثرات زیست‌محیطی اختصاص داشت. به این ترتیب که سابقه دانش ارزیابی اثرات زیست‌محیطی یا EIA به دههٔ ۷۰ میلادی باز می‌گردد و امروزه دامنهٔ آن به گستره‌های دیگری چون ارزیابی اثرات اجتماعی، اقتصادی، سلامت و... رسیده است. فرآیند ارزیابی شامل ۶ مرحله‌ی غربال‌گری، شناخت دامنه و میزان اثرات، مطالعه و تهیه گزارش، بررسی، تصمیم‌گیری و نظارت بر حسن اجراست.

بر اساس گفته‌های صدرنژاد «در ایران اما اولین بار بحث الزام به ارزیابی اثرات زیست‌محیطی در بند الف تبصرهٔ ۸2 برنامهٔ دوم توسعه در سال 1373 مطرح شد، چنین که طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی و خدماتی باید قبل از اجرا و در مرحله انجام مطالعات امکان‌سنجی و مکان‌یابی بر اساس الگوهای مصوب شورای عالی حفاظت محیط‌زیست مورد ارزیابی زیست‌محیطی قرار گیرد.

اما پاسخ به این سوال که اساسا چه پروژه‌هایی را در کجا می‌توان بهتر انجام داد، در ارزیابی راهبردی زیست‌محیطی یا SEA بیان می‌گردد و از SEA است که می‌توان مزیت‌های رقابتی و ظرفیت‌های اقلیمی را شناخت و بر اساس آنها امر هدایت‌گری پروژه‌ها و سرمایه‌گذاری‌ها را پیش برد.»

حکمرانی خوب و ارزیابی اثرات زیست‌محیطی

صدرنژاد در ادامه چنین افزود که «فرآیند ارزیابی اثرات زیست‌محیطی در ایران، علی‌رغم ظرفیت‌های بسیار برای تقویت شاخص‌های حکم‌رانی خوب، شامل کاستی‌های اساسی است که اعم آنها عبارتند از:

• عدم شفافیت گزارش‌های ارزیابی برای مردم و نقش‌آفرینان و فرسایش سرمایه‌ی اجتماعی
• عدم وجود مکانیزم‌های هدایت‌گری به مسئولیت‌پذیری زیست‌محیطی در فرآیند ارزیابی و مجوزدهی
• تغییر جایگاه ارزیاب به مشاور و عدم استقلال رأی ارزیاب به دلیل رابطه‌ی مالی خطی میان سرمایه‌گذار – مشاور (مکانیزم مالی پرداخت در صورت تصویب و اعمال فشار سرمایه‌گذار به مشاور برای تصویب گزینه‌ی اصلح)
• بازار کم‌رونق و سرد مشاوره و داوری گزارش‌ها
• بروکراسی فرساینده، خلأ ضمانت‌های اجرایی و ناکارآمدی مکانیزم‌های نظارتی
• عدم تناسب اختیارات و ابزارهای دفتر ارزیابی سازمان حفاظت محیط‌‌زیست با مسئولیت‌های گسترده و خطیر آن

با تمام این اوضاع اما می‌توان با ارائه‌ی راهکاری به نام بیمه‌ی مسئولیت زیست‌محیطی باعث رشد کارآمدی و اثربخشی در این حوزه شد.»

مجوزدهی و بیمه مسئولیت زیست‌محیطی

صدرنژاد در این بخش بیمه مسئولیت زیست‌محیطی را به عنوان راهکار مطرح کرد. او چنین گفت که «اساسا جایگاه مجوز و مجوزدهی به پروژه‌ها کجاست؟ چه سهمی از مسئولیت عملکرد مجوز گیرنده، بر عهدهٔ مجوز دهنده است؟ چه کسی و در چه جایگاهی باید به پروژه‌ها مجوز دهد؟»

وی افزود: «آیا بازار آزاد است که تعیین می‌کند چه پروژه‌ای باید انجام شود؟ پس مسئولیت در برابر محیط‌زیست چه می‌شود؟‌ اینکه امروزه 90 شرکت در جهان، عامل تولید ۶3 درصداز گازهای گلخانه‌ای از انقلاب صنعتی تاکنون هستند محصول بازار آزاد است. پس آیا باید با محدودسازی و برخورد سلبی به توسعه‌ی پایدار رسید؟ جواب این سوال نیز در با نگاهی به وضع کنونی اقتصاد و محیط‌زیست کشور روشن می‌شود.»

صدرنژاد در پایان از راهکارهای کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت کمیسیون از جمله پیشنهاد جایگزینی بیمه‌ی مسئولیت زیست‌محیطی به جای تأییدیه زیست‌محیطی و تأثیر آن در رشد شاخص‌های حکم‌رانی خوب در فرآیندهای برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت در جامعه چنین گفت:

• رشد شاخص‌های مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی در جامعه
• قرارگیری ارزیاب در جایگاه بازوی مطالعاتی بیمه و نه مشاور سرمایه‌گذار و ایجاد جریان مالی میان سرمایه‌گذار – بیمه - ارزیاب به جای جریان خطی مالی میان سرمایه‌گذار – مشاور و توانمندسازی و پیشرفت حوزه‌ ارزیابی
• هدایت کسب‌وکارها به افزایش بهره‌وری، بهبود عملکرد زیست‌محیطی و تعریف راهکارهای خلاقانه کاهش آلایندگی (Mitigation Plan) و بیمه‌های عملکرد زیست‌محیطی (Environmental Surety Bond) و اعتبارات کربن (Carbon Credit)
• برقراری مکانیزم و ضمانت جبران خسارات ناشی از پروژه‌ها
• کارآمدسازی و پویایی مکانیزم‌های نظارت عالی سازمان‌حفاظت محیط‌زیست در بستر زمان

و راهکارهای کمیسیون را چنین بیان کرد:

• راهکارهای کوتاه‌مدت (۱ تا ۲ سال) عبارت از تشکیل کارگروهی متشکل از سازمان حفاظت محیط‌زیست و اتاق بازرگانی و برقراری ارتباط مستقیم و پویا در راستای حرکت به سوی توسعه‌ی پایدار کشور؛ شفافیت و انتشار گزارش‌های ارزیابی اثرات زیست‌محیطی پروژه‌ها برای جامعه (بهره‌گیری از ظرفیت لایحه شفافیت)؛ یکسان‌سازی کد فعالیت‌های مولد اقتصادی هم‌گام با نظام جهانی آیسیک
• راهکارهای میان‌مدت (۲ تا ۵ سال) عبارت از تدوین مقررات فنی زیست‌میحطی و جایگزینی بیمه‌ی مسئولیت زیست‌محیطی به جای تأییدیه‌ی زیست‌محیطی (لغو ضوابط استقرار و تغییر جایگاه ارزیابی اثرات؛ ساماندهی انجمن ارزیابی اثرات زیست‌محیطی به تشکل اقتصادی مرجع در این حوزه و تشکیل کارگروهی متشکل از انجمن، اتاق و سازمان برای غربال‌گری پروژه‌های مشمول ارزیابی در بستر اقلیم؛ شناسایی و ساماندهی تشکل‌ها، سمن‌ها و نهادهای مدنی توسعه‌ی پایدار کشور در راستای تببین گفتمان مسئولیت زیست‌محیطی و مدیریت تعارض منافع در پروژه‌ها؛ پیگیری و بررسی لایحه‌ی ارزیابی اثرات زیست‌محیطی در مجلس و بهره‌گیری از ظرفیت فرآیند ارزیابی اثرات در حکم‌رانی خوب
• راهکارهای بلندمدت (۵ تا ۱۰) عبارت از یافتن مزیت‌های رقابتی اقلیم‌های کشور با مطالعات SEA و هدایتگری پروژه‌ها به بهبود عملکرد و زمینه‌سازی همکاری برای اقلیم.

 لایحه شفافیت در خدمت شفافیت

نوبت به حسن فروزان‌فرد، نایب رئیس کمیسیون توسعه پایدار، محیط‌زیست و آب اتاق ایران که می‌رسد او از مکانیزم دریافت مجوز می‌گوید. اینکه مشاور در تعامل با کارفرما است و منابع مالی‌اش از این طریق تأمین می‌شود و تاثیری منفی که این مسئله بر روند کار او می‌گذارد.

به گفته فروزان‌فرد در این نشست باید از این بسترهای قانونی و از فرصت‌های قانون در جهت بهبود محیط کسب و کار و بررسی اثرات زیست‌محیطی طرح‌ها و پروزه‌های تولید و صنعتی بهره گرفت.

 حمید جلال‌وندی، مدیرکل دفتر ارزیابی سازمان محیط‌زیست ضمن تشکر از اتاق ایران به دلیل توجه به موضوع، با تأیید مطالب بیان شده از جمله مسئولیت‌پذیری زیست‌محیطی، کیفیت گزارش‌های ارزیابی، ساختار قراردادهای ارزیابی، ناآگاهی سرمایه‌گذاران به حقوق و مسئولیت‌های قانونی خود، عدم وجود فرآیندهای نظارتی مستمر؛ به بزرگترین چالش پیش روی دفتر ارزیابی، یعنی پروژه‌های نیمه‌تمام یا فاقد پروانه بهره‌برداری، یا پروژه‌های منتج از مصوبات سفرهای استانی و دستورات مقام‌های بلندپایه‌ کشوری در خصوص انجام حتمی پروژه‌ها پرداخت.

او تاکید کرد «از میان ۵۲۰۰ پروژه مربوط به ضوابط استقرار در دفتر ارزیابی، 90 درصد مورد موافقت قرار گرفته، ۵درصد مغایر با مصوبات دولت بوده، و 5 درصد مورد مخالفت سازمان قرار گرفته‌است که بر همین اساس نمی‌توان ضوابط استقرار را مانعی جدی بر سر راه کسب‌وکار دانست، هر چند که ضوابط استقرار منوط به استانداردهای خروجی نبوده‌است.»

به گفته جلال‌وندی: «از سال ۸۱ تاکنون نیز، از میان ۲۱۳۰ پروژه مشمول ارزیابی اثرات زیست‌محیطی، ۷۲درصد تأیید و تأیید مشروط، ۷درصد رد و ۲۱درصد بلاتکلیف بوده‌است.» 

در ادامه این جلسه، فرزام پوراصغر از سازمان برنامه و بودجه به بیان برخی از مشکلات ضوابط استقرار پرداخت و بیان کرد «با توجه به نرخ بالای زاد و ولد در دهه‌ی ۶۰ (حدود ۱۶ میلیون نفر)، و اینکه این جمعیت اکنون به سن ۳۰ تا ۴۰ سال رسیده‌اند، ایران اکنون با پنجره طلایی جمعیتی خود و فرصتی بی‌نظیر برای رشد و شکوفایی روبروست، اما باید از این فرصت بهترین بهره را ببرد و همه دستگاه‌ها کارآمدتر، چابک‌تر و اثربخش فعالیت کنند. چرا که عدم بهره گرفتن از این فرصت، ممکن است آنرا تبدیل به چالش‌های جدی اجتماعی و اقتصادی در آینده کند.»

بعد از ارائه گزارش، هر کدام از افرادی که در جلسه حضور داشتند درباره بیمهٔ مسئولیت زیست‌محیطی، مشخصات آن، چگونگی عملیاتی شدن و قانون موجود در این حوزه گفتند و تأثیر این بیمه در مسئولیت‌پذیری صنعت و تولید در جامعه؛ همچنین از قرارگیری ارزیاب در جایگاه بازوی مطالعاتی بیمه و نه مشاور سرمایه‌گذار، ایجاد جریان مالی میان سرمایه‌گذار – بیمه - ارزیاب به‌جای جریان خطی مالی میان سرمایه‌گذار – مشاور، توانمندسازی و پیشرفت حوزه ارزیابی، هدایت کسب‌وکارها به افزایش بهره‌وری، بهبود عملکرد زیست‌محیطی و تعریف راهکارهای خلاقانه کاهش آلایندگی و بیمه‌های عملکرد زیست‌محیطی شورِتی) و اعتبارات کربن، برقراری مکانیزم و ضمانت جبران خسارات ناشی از پروژه‌ها و کارآمدسازی و پویایی مکانیزم‌های نظارت عالی سازمان‌حفاظت محیط‌زیست در بستر زمان، گفته شد.

در پایان این نشست پیشنهاد شد کارگروهی متشکل از نماینده سازمان حفاظت محیط‌زیست، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران و سایر نهادهای نقش‌آفرین تشکیل شود. قرار شد این کارگروه هر دو هفته یک بار جلسه تشکیل دهند و بعد از شش ماه پیشنهادهای خود را در قالب طرحی برای مراجع بالاتر مانند شورای عالی محیط‌زیست ارائه کنند.