«شکنندگی» به زبان ساده

به‌منظور آشنایی هرچه بیشتر علاقه‌مندان با مفاهیم اقتصادی و به‌کارگیری صحیح این موارد در تحلیل‌های اقتصادی، ایده تهیه و ارائه بروشورهایی با عنوان «اقتصاد به زبان ساده» در معاونت اقتصادی اتاق ایران مطرح و توسط مرکز پژوهش‌های اتاق ایران به اجرا درآمده است. در شماره چهل‌وچهارم این بروشور اقتصادی به موضوع «شکنندگی» و نشانه‌های آن در اقتصاد ایران پرداخته‌شده است.

در بخشی از این گزارش در تبیین مفهوم شکنندگی آمده است: شکنندگی چالشی است که برخلاف انتظار عمومی، به موازات افزایش آزادی و شکوفایی اقتصادی در برخی از مناطق جهان افزایش یافته است. البته تعاریف متعددی از شکنندگی وجود دارد. همه این تعاریف به ابعاد مشابهی از شکنندگی در حوزه‌های اقتصادی، سیاسی، امنیتی و اجتماعی اشاره دارند. به عنوان مثال بانک جهانی، در تعریفی که در سال 2013 ارائه داده است، حکومت‌های شکننده را حکومت‌هایی تعریف می‌کند که با چالش‌های جدی توسعه، از قبیل ظرفیت‌های نهادی ضعیف، حکمرانی بد، بی‌ثباتی سیاسی و خشونت‌های مداوم و متواتر یا آثار ناشی از درگیری‌های شدید در گذشته، روبه‌رو هستند.

همچنین سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OEC) شکنندگی را ترکیبی از در معرض خطر قرار داشتن و عدم توانایی حاکمیت و جامعه در مدیریت، جذب و یا کاهش اثرات خطر مذکور تعریف می‌کند که می‌تواند نتایج نامطلوبی از جمله خشونت، عدم کارکرد نهادها، آوارگی، بحران‌های انسانی و غیره را به همراه داشته باشد. در گزارشی که در سال 2016 توسط این سازمان و تحت عنوان گزارش حکومت‌های شکننده منتشر شده، پنج بُعد برای شکنندگی تعریف شده است: اقتصادی، محیطی، سیاسی، امنیتی و اجتماعی. در این چارچوب، هر کدام از این ابعاد در 6 حالت (از سطح محدود تا سطح شدید) درجه بندی می‌شود.

به عنوان یک تعریف جامع که در بسیاری از منابع موجود آمده، شکنندگی به مجموعه‌ای از موانع برای دستیابی به صلح، امنیت و توسعه پایدار اطلاق می‌شود که با حاکمیت ضعیف، ظرفیت‌های نهادی محدود، یکپارچگی اجتماعی پایین و مشروعیت اندک مشخص شده و سبب عدم کارایی قراردادهای اجتماعی و کاهش تاب‌آوری می‌شود.

دلایل ایجاد شکنندگی و ابعاد آن؟

شکنندگی، ابعاد متعددی دارد: بُعد اقتصادی، سیاسی، امنیتی و اجتماعی. تعاریفی هم وجود دارند که بُعد محیطی و یا جنبه‌های خاصی از ابعادی نظیر عدالت، کنترل داخلی و یا ناهمگونی جمعیت را هم در نظر می‌گیرند. با وجود این تفاوت‌ها، همه تعاریف موجود، نتایج مشابهی را دست می‌دهند.

به عبارت دیگر، همه مدل‌های مذکور شرایط شکننده را شامل تضعیف قراردادهای اجتماعی به دلیل حاکمیت ضعیف، عدم کفایت نهادی، پیوستگی اجتماعی پایین و مشروعیت اندک می‌دانند که نتیجه آن، تاب‌آوری پایین اجتماعی است. شدت شکنندگی درجات مختلفی داشته و این شدت در ابعاد و زمان‌های مختلف، ممکن است متفاوت باشد.

باید گفت اگرچه بیشتر تعاریف و شاخص‌ها، بر عملکرد دولت تاکید دارند، اما در نظر داشتن این مسئله نیز اهمیت دارد که شکنندگی می‌تواند ناشی از روابط ناکارآمد میان گروه‌های مختلف در جامعه، از جمله روابط آن‌ها با دولت باشد. در واقع شکنندگی به دلیل این‌که نشانه‌ای از تضعیف قراردادهای اجتماعی است، باید از دو جنبه موانع اجتماعی و موانع حاکمیتی مورد بررسی قرار گیرد.

به طور کلی تصمیمات جامعه بین‌المللی در مورد چالش‌های ناشی از شکنندگی همواره تحت تأثیر سه ملاحظه مهم قرار داشته است: افزایش نیاز به تأمین منابع مالی در زمان حوادث و فجایا و بعد از آن، رها شدن کشورهایی که از رشد و دستیابی به توسعه پایدار جا مانده‌اند و از همه مؤثرتر، شوک بین‌المللی ناشی از موج تروریسم.

شکنندگی و رابطه آن با تاب‌آوری؟

طی دهه‌های اخیر، همه کشورهای دنیا با پدیده شوک‌های برون‌زا مواجه بوده‌اند. نظریه‌پردازان توسعه، با بررسی هزینه‌ها و دستاوردهای شوک‌های برون‌زا در کشورهای مختلف جهان، مشاهده کردند که میزان استفاده از فرصت‌ها و مهار تهدیدهای بالقوه ناشی از این شوک‌ها، بیش از هر چیز تابع میزان توانایی دولت‌ها در واکنش مناسب و به موقع در مقابل این شوک‌ها بوده که به این ویژگی تاب‌آوری[2] گفته می‌شود. کشورهایی با قدرت انعطاف بیشتر می‌توانند واکنش‌های به موقع و مناسبی بروز دهند و تهدیدها را به فرصت تبدیل کنند، در حالی که کشورهایی با عدم آمادگی کامل، حتی قادر هستند فرصت را نیز به تهدید تبدیل نمایند. در ادبیات جهانی، تاب‌آوری را به توانایی حکومت و جامعه در جذب، سازگاری و تحول در راستای پاسخ به یک شوک یا استرس بلندمدت تعبیر نموده‌اند. ویژگی اساسی تاب‌آوری، یک پیمان اجتماعی محکم میان حکومت و جامعه در مورد نقش و مسئولیت متقابل آن‌ها است. تعامل میان دولت و جامعه که اساس پیمان اجتماعی را تشکیل می‌دهد، در خلال مکانیسم‌های نهادی رسمی و غیر رسمی اتفاق می‌افتد که در صورت ارتباط سازنده، به تدریج سبب ایجاد اعتماد و منفعت دوجانبه شده و منبع مهمی برای حفظ ثبات در زمان بحران خواهد بود.

همانطور که پیش‌تر اشاره شد، شکنندگی سبب از کار افتادن قراردادهای اجتماعی و کاهش تاب‌آوری می‌شود. تجربه کشورها نیز نشان می‌دهد که حکومت‌ها و جوامع با ثبات در مقابل شوک‌های داخلی و خارجی عملکرد بهتری دارند. اما حکومت‌های شکننده معمولاً در مارپیچی از ضعف و خشونت گرفتار می‌شوند. بخش زیادی از این مسئله به ظرفیت‌های تاب‌آوری برمی‌گردد. جوامعی که تحت تأثیر حاکمیت ضعیف، محدودیت ظرفیت‌های نهادی، اتحاد اجتماعی اندک و مشروعیت پایین قرار دارند، بیشتر دچار از کارافتادن تدریجی قراردادهای اجتماعی، از بین رفتن تاب‌آوری اجتماعی و قرار گرفتن در سطوح پایین توسعه انسانی و اقتصادی می‌شوند. این کشورها اغلب درجات زیادی از خشونت و عدم احترام به قانون را تجربه می‌کنند.

افزایش ثبات اقتصاد کلان، افزایش کارایی بازارها، حکمرانی خوب و توسعه اجتماعی از جمله عواملی هستند که جوامع را به سمت افزایش تاب‌آوری سوق می‌دهند. در ادامه بحث خواهد شد که اقداماتی از جمله افزایش ثبات اقتصاد کلان و تقویت نهادی، در راستای کاهش شکنندگی نیز به کار برده می‌شود و لذا کاهش شکنندگی و افزایش تاب‌آوری دو سیاست هم‌سو و هم‌راستا بوده که نقش مهمی در فرآیند توسعه کشورها دارد.

بررسی وضعیت شکنندگی در ایران

اگرچه ارائه یک تصویر صحیح از میزان شکنندگی اقتصاد ایران، نیازمند تحلیلی یکپارچه از سیستم اقتصادی، سیاسی، امنیتی، اجتماعی و محیطی و تعامل میان آن‌ها است، اما شکی نیست که دائمی بودن مخاطرات ناشی از نوسانات منابع نفت و تحریم‌های بین‌المللی که از سال گذشته با شدت بیشتری اعمال شد، سبب کاهش توان دولت برای مقابله با بحران‌های داخلی و خارجی شده است.

در بخش دیگر این گزارش آمده است: در طی سه‌دهه اخیر، اقتصاد ایران با فراز و نشیب‌های بسیاری مواجه بوده است. بحران‌های متعدد ارزی، کسری بودجه، تورم، حجم بالای نقدینگی نامتناسب با عملکرد اقتصادی کشور، بحران در سیستم بانکی، شوک ناشی از افزایش تحریم‌های بین‌المللی و مسائلی از این دست دائماً گریبان‌گیر اقتصاد کشور بوده است. در کنار بحران‌های اقتصادی، بحران‌های طبیعی نظیر سیل و زلزله، خشکسالی، و همچنین خشونت‌های ناشی از اعمال تحریم‌ها همه در کنار یکدیگر کشورمان را با وضعیتی نه چندان باثبات طی سال‌های اخیر روبه‌رو ساخته است. در چنین شرایطی، شیوع بیماری کرونا و گسترش سریع این ویروس در کشورمان از ماه‌های پایانی سال 98 نیز بر آشفتگی‌های کشور افزوده و عملاً با بحران انسانی مواجه ساخته است.

شاخص شکنندگی برای دولت ایران از سال 2006 مورد محاسبه قرار گرفته است. رتبه و مجموع نمرات کسب شده توسط ایران در فاصله سال‌های 19- 2006 در جدول شماره یک آورده شده است. نکته قابل توجه این که اگرچه جایگاه کشور از نظر شاخص شکنندگی دولت‌ها در طی سال‌های مورد بررسی در نوسان بوده است، اما آن‌چه مشخص است، این است که طی این دوره، مجموع نمرات شاخص‌های شکنندگی ایران همواره بالای 80 بوده و کشور را ذیل عنوان کشورهای با هشدار بسیار شدید قرار داده است.

در تمام سال‌های دوره بررسی، مجموع نمرات کسب شده توسط ایران بالاتر از 80 بوده که نشان دهنده وضعیت نامساعد کشور در این شاخص است. در سال 2019، به ترتیب شاخص‌های «شکاف میان نخبگان و دولت» و «شکایات عمومی» با نمرات 9.6 و 9.5 بدترین وضعیت را در بین شاخص‌های دیگر داشته‌اند. بعد از آن «مشروعیت دولت» با نمره 9، «حقوق بشر و حاکمیت قانون» با نمره 8.9 و سپس «فقر و افول اقتصادی» و «دستگاه‌های امنیتی» هر دو با نمره 6.9 قرار می‌گیرند.

در بخش نهایی این گزارش آمده است: شکنندگی ترکیبی است از موانع دستیابی به صلح، امنیت و توسعه پایدار که مشخصه آن حاکمیت ضعیف، ظرفیت‌های نهادی محدود، یکپارچگی اجتماعی پایین و مشروعیت اندک حاکمیت است. در یک فضای شکننده کارایی قراردادهای اجتماعی از بین رفته و توانایی حکومت و جامعه در سازگاری و پاسخ‌گویی به شوک‌های داخلی و خارجی دستخوش تضعیف قرار می‌گیرد.

از آنجا که شکنندگی سبب افزایش فقر و خشونت شده و پیامدهای منفی ناشی از آن به یک منطقه جغرافیایی مشخص محدود نشده و قابل سرایت است، شناخت و تلاش برای مبارزه با آن از اهمیت بالایی برخوردار است.

هیچ کدام از تعاریف موجود از شکنندگی نمی‌توانند مرز مشخص و واضحی میان شرایط شکننده و غیر شکننده قائل شوند. لذا چالش اصلی، تشخیص زودهنگام وضعیت بحرانی و مبارزه با شکنندگی از یک سو و تعیین اولویت در برنامه‌ها و اقدامات مورد نیاز و نهادهای مسئول انجام این اقدامات از سوی دیگر است.

این امر در مورد اقتصاد ایران، به دلیل سوءمدیریت‌های انجام شده در دهه‌های اخیر و کارنامه عملکردی غیر قابل قبول، اهمیت بسیار بالایی دارد. تکیه صرف به درآمدهای نفتی و تبدیل شدن به اقتصاد تک محصولی اصلی‌ترین و ریشه‌دارترین کانون آسیب‌پذیری کشور در حوزه اقتصادی است که باعث ایجاد ضعف در بنیه تولیدی کشور شده است. وابستگی بیش ازحد اقتصاد به نفت، کشور را در برابر هر شوک نفتی به شدت آسیب پذیر و شکننده کرده و هزینه‌های هنگفتی را برای کشور به همراه داشته است.

لذا به نظر می‌رسد اولویت در اصلاح وضعیت و حرکت به سمت تاب‌آوری، تجهیز کشور به گونه‌ای است که تاب مقابله با شوک‌های برون‌زا را داشته باشد. تا زمانی که آمادگی لازم برای مدیریت مخاطرات بالقوه ایجاد نشود، بروز هر تکانه‌ای می‌تواند به بحرانی جدی بدل شود. در شرایط فعلی که در کنار انواع و اقسام شوک‌هایی نظیر تحریم، سقوط قیمت نفت و عدم توان فروش منایع نفتی، ویروس کرونا هم اقتصاد و جامعه‌مان را به شدت متأثر کرده است، انتظار می‌رود به دور از کوته‌نگری و شتاب‌زدگی، به دنبال کم‌هزینه‌ترین و اثرگذارترین اقدامات برای خروج از شرایط کنونی بود.

درواقع باید گفت: شکنندگی رابطه‌ای نزدیک و معکوس با تاب‌آوری دارد و افزایش آن به معنی کاهش تاب‌آوری و انعطاف‌پذیری اقتصاد و کشور در مقابل شوک‌های داخلی و خارجی است.

 از آنجا که محدوده اثر چنین چالش بزرگی تنها منحصر به درون مرزهای یک کشور نبوده و قابل سرایت است، شناخت، بررسی و پیشگیری از وقوع آن از اهمیت بالایی برخوردار است. لذا راه‌حل بهینه تلاش برای گذار ازشکنندگی به تاب‌آوری است.

 در این مسیر نیز آن‌چه بیش از همه مثمر ثمر خواهد بود، اولویت‌بندی و انتخاب مهم‌ترین اولویت‌ها و مسئولیت‌ها است که این مسئله نیز نیازمند شناخت گسترده از ماهیت درونزای ساختار حاکمیت و فرآیندهای توسعه‌ای است. همچنین برای دستیابی به نتایج بادوام، مشروع و متناسب که از نظر سیاسی قابل حمایت بوده و عملیاتی باشد، علاوه بر پیگیری همکاری‌های بین‌المللی، باید به دنبال هماهنگی در میان نیروهای تاثیرگذار داخلی و رسیدن به یک توافق کلی سودمند بود.

متن کامل چهل و چهارمین شماره بروشور «اقتصاد به زبان ساده» با موضوع «شکنندگی» را از اینجا دریافت کنید.