در نشست شورای راهبری بهبود محیط کسب‌وکار، به ارزیابی اجرای ماده (۲۵) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و پیشنهادهایی برای اجرای این ماده قانونی پرداخته شد.
احمد مرکزمالمیری، پژوهشگر مطالعات قانون‌گذاری و محیط کسب‌وکار، با ارائه گزارش «ارزیابی دلایل عدم اجرای ماده (۲۵) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و پیشنهادهایی برای اجرایی شدن آن» گفت: در ماده 25 مواردی از جمله در اولویت قرار نگرفتن واحدهای صنعتی و کشاورزی در قطع برق یا گاز یا خدمات مخابرات در زمان کمبود برق، گاز یا خدمات مخابرات، موظف بودن شرکت‌های عرضه‌کننده برق، گاز و خدمات مخابرات به پیش‌بینی وجه التزام قطع برق یا گاز یا خدمات مخابرات در متن قرارداد منعقده با واحدهای تولیدی، مکلف شدن دولت به تعیین و اعلام خسارت‌های وارده به شرکت‌های خصوصی و تعاونی ناشی از دستور به قطع موقت جریان برق، گاز یا خدمات مخابراتی واحدهای تولیدی، ضرورت دعوت از نمایندگان اتاق‌های مرکز استان برای استماع نظراتشان در جلسات تصمیم‌گیری شورای تأمین استان درخصوص قطعی برق یا گاز واحدهای تولیدی در مواقع اضطرار و در نهایت فراهم‌کردن امکان خرید بیمه‌نامه پوشش‌دهنده خسارات ناشی از قطع برق یا گاز برای واحدهای تولیدی مشترک خود توسط شرکت‌های عرضه‌کننده برق و گاز مورد تأکید قرار گرفته است.
او افزود: مهم‌ترین دلیل عدم اجرای ماده (۲۵)، کمبود منابع مالی و محدودیت‌های بودجه‌ای است که همچنان به‌طور فزاینده‌ای، اجرای مواد قانونی از جنس ماده (۲۵) را با موانع جدی مواجه کرده است. اما دلایل عدم اجرای ماده (۲۵) مربوط به متن ماده و آیین‌نامه اجرایی آن نیز وجود دارد.
مالمیری ادامه داد: این دلایل را می‌توان به چهار دسته افزایش ناترازی انرژی با تغییر اوضاع و احوال، شیوه نگارش ماده (۲۵) و آیین‌نامه اجرایی آن (ابهام (کلی‌گویی) در متن ماده (۲۵)، ابهام در نهاد/ دستگاه مجری ماده (۲۵)، تفاسیری برای طفره‌رفتن از اجرای ماده (۲۵) و تعارض‌های آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۵) با ماده (۲۵))، تعارض‌های قراردادهای فی‌مابین شرکت توانیر و واحدهای تولیدی با ماده (۲۵) و آیین‌نامه اجرایی آن و ناهماهنگی دستگاه‌های مجری، دسته‌بندی کرد.
او اظهار کرد: راجع به ابهام و کلی‌گویی متن ماده (۲۵)، می‌توان به تبصره (۱) ماده (۲۵) توجه کرد که طبق آن، به شورای تأمین استان‌ها «در زمان‌های اضطراری که قطع برق یا گاز واحدهای مسکونی، جان شهروندان را به خطر اندازد» اختیار داده که حکم ماده (۲۵) را نقض کرده و «بدون تعیین نحوه جبران خسارت‌های وارده»، برق یا گاز واحدهای تولیدی را قطع کنند. گرچه برای این استثناء در متن قانون، رعایت شرایطی الزام شده است، اما قابل پیش‌بینی است که در نظر گرفتن این صلاحیت برای مجریان، با توجه به تفسیرپذیر بودن «زمان‌های اضطراری»، به نقض مفاد اصلی ماده (۲۵) منجر خواهد شد؛ کما اینکه در عمل نیز چنین شده است.
این پژوهشگر مطالعات قانون‌گذاری و محیط کسب‌وکار، بیان کرد: در خصوص ابهام در نهاد/ دستگاه مجری ماده (۲۵)، توجه به این نکته ضروری است که طبق اعلام معاون قضایی دیوان عدالت اداری در نامه‌ای مورخ در مرداد ۱۴۰۳: «... دهیاری‌ها، شرکت توزیع برق، بانک‌های خصوصی و ... ماهیت غیردولتی دارند و رسیدگی به دعاوی علیه آن‌ها در صلاحیت دیوان عدالت اداری نیست...». سؤال این است که اگر شرکت‌های عرضه‌کننده برق، مسئول اجرای احکام مندرج در ماده (۲۵) محسوب می‌شوند، با توجه به اینکه بسیاری از شرکت‌های توزیع برق استانی، ماهیتی خصوصی (غیردولتی) دارند، بر چه اساسی در ماده (۵) آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۵)، سازمان برنامه‌وبودجه مکلف شده همه‌ساله اعتبار لازم را برای جبران خسارت شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات برق و گاز ناشی از تصمیم دولت برای قطعی برق و گاز را به واحدهای تولیدی در لوایح بودجه سالانه پیش‌بینی کند؟ به باور برخی از صاحب‌نظران، اساساً پیش‌بینی ردیف بودجه برای شرکت‌های استانی مذکور توسط سازمان برنامه‌وبودجه برای جبران خسارات مورد بحث، موضوعاً منتفی است.
مهم‌ترین دلایل عدم اجرای ماده 25
مرکزمالمیری با بیان اینکه بحران امروز در صنعت برق، نتیجه سیاست‌های ناهماهنگ و ناکارآمد در این صنعت است، ادامه داد: این بحران، همچنین به عدم اجرای تکالیف قانونی دولت، مانند ماده (۲۵) منجر شده است.
او تأکید کرد: مهم‌ترین دلایل عدم اجرای ماده (۲۵) که به نحوی به نابسامانی اقتصاد برق بازمی‌گردد، عبارت‌اند از: عدم اجرا یا اجرای ناقص برخی از مهم‌ترین قوانین حوزه برق، قیمت‌گذاری دستوری و کیفیت قراردادها و نا اطمینانی در اجرای قراردادهای دولت با بخش خصوصی.
ضرورت برآورد خسارات وارده به واحدهای تولیدی ناشی از قطعی برق
مرکزمالمیری گفت: برای شفاف‌کردن دقیق هزینه‌های ناشی از قطعی برق و به عبارت دقیق‌تر عدم اجرای ماده (۲۵)، باید با گردآوری و تجمیع مستندات موجود و به‌روزرسانی آن‌ها، میزان خسارت بنگاه‌های اقتصادی بخش خصوصی برآورد شود. برآوردِ میزان خسارات وارده، می‌تواند به تحقق مطالبه بخش خصوصی مبنی بر اجرای درست و بایسته ماده (۲۵) کمک کند.
مرکزمالمیری، به برآوردهای مختلف از میزان خسارات ناشی از قطع برق اشاره کرده و افزود: برآورد خانه صنعت، معدن و تجارت استان اصفهان از خسارات ناشی از قطع برق صنایع این استان در فاصله زمانی 15 خرداد ۱۴۰۳ تا 15 شهریور 1403 و در سه سناریو، از 17 هزار میلیارد تومان تا 24 هزار میلیارد تومان، و به‌طور میانگین 21 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. علاوه بر این، طبق گزارش اخیر کمیسیون صنعت اتاق ایران نیز زیان روزانه قطعی برق در بخش صنعت به قیمت سال 1402، بیش از 5843 میلیارد تومان بوده و این رقم برای سال جاری با احتساب تورم، حدود 8 هزار میلیارد تومان برآورد شده است.
راهکارهای پیشنهادی برای اجرای ماده (۲۵)
او به دو بخش راهکارهای مستقیم و راهکاری غیرمستقیم برای اجرای ماده 25 اشاره کرده و ادامه داد: راهکارهای مستقیم برای اجرای ماده (۲۵) شامل مدل‌هایی برای مدیریت خاموشی و راهکارهایی برای جبران خسارات ناشی از قطعی برق است.
مرکزمالمیری، گفت: در راهکارهای جبران خسارات، پذیرش خسارت به‌عنوان یکی از تضامین، جبران خسارت با استفاده از روش فاکتورینگ، ارائه تسهیلاتی در ازای خسارات ناشی از قطعی برق، تهاتر خسارات با بدهی‌های قبوض برق، گاز، مالیاتی، و بیمه‌ای، پیشنهاد شده است.
او ادامه داد: راهکارهای غیرمستقیم برای اجرای ماده (۲۵) عبارت‌اند از: تسهیل و تسریع پرداخت مطالبات و بدهی‌های قطعی شده فعالان صنعت برق، و تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق.
مرکزمالمیری گفت: برای نمونه، طبق ماده قانونی مندرج در ماده (۸) «حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» (مصوب ۱۵/۲/۱۳۹۸ و اصلاحی ۲۲/۱۲/۱۴۰۲) این امکان پیش‌بینی شده که تمام یا بخشی از مطالبات قراردادی، به اشخاص حقیقی و حقوقی ثالث، اعم از بانک‌ها یا مؤسسات اعتباری واگذار شود. به این روش، فاکتورینگ (عاملیت/ واگذاری مطالبات از طریق کارگزاری)، گفته می‌شود. بدین‌ترتیب، این ظرفیت وجود دارد که واحد تولیدی مستحق دریافت خسارت ناشی از قطعی برق یا گاز، این حساب دریافتنی را با استفاده از سازوکار فاکتورینگ، طی قراردادی به یک نهاد مالی یا... واگذار کند و از این طریق، بخش عمده‌ای از مطالبات خود را وصول کند.
او افزود: دیگر تسهیلات پیشنهاد شده به‌عنوان جبران خسارات ناشی از قطعی برق عبارت‌اند از: تسهیلات با نرخ پایین‌تر (یارانه سود تسهیلات)، تسهیلات گمرکی برای واردات ماشین‌آلات، مواد اولیه و ...، امکان واردات با توسل به خطوط اعتباری ویژه (برای مثال، خط اعتباری ایران و چین)، تخصیص ارز ترجیحی به شرکت‌های تولیدی و صنعتی و معدنی کوچک و متوسط ـ با تعیین سازوکار و کنترل لازم ـ به‌منظور واردات دیزل ژنراتور معادل نیاز.
مخالفت با بسته حمایتی صنایع
در ادامه، علیرضا کلاهی‌صمدی، رئیس کمیسیون صنعت اتاق ایران، گفت: با توجه به اینکه واقعیت کشور با پرداخت نقدی برای جبران خسارات ناشی از قطعی برق مطابقت ندارد، از دو هفته قبل با همکاری وزارت صمت بسته حمایتی فراهم شد. متأسفانه مطلع شدیم که دستگاه‌های ذی‌ربط با این بسته حمایتی مخالفت کردند. لذا بایستی با استفاده از تمامی ابزارهای موجود مانند اقدامات حقوقی، مطبوعاتی و غیره، پیگیری‌ها صورت گیرد که بتوان به نتیجه رسید.
او ادامه داد: درخصوص موضوع استفاده از انرژی خورشیدی که این روزها بسیار مطرح است، نیازمند شبکه انتقال و توزیع است که به نظر می‌رسد امکان ایجاد و توسعه آن‌ها در شرایط حاضر فراهم نیست. ایجاد نیروگاه تولید پراکنده، راهکار جایگزین است، اما اجرای این راهکار مستلزم آن است که دولت متعهد به تأمین سوخت گازوئیل شود و همچنین تسهیلات ویژه‌ای برای احداث واحدهای تولید پراکنده به بخش خصوصی متقاضی اختصاص داده شود.
برای اجرای ماده 25 باید برآورد دقیقی از خسارات انجام شود
محمد اسکندری، مدیر دبیرخانه کمیته حمایت از کسب‌وکار، نیز گفت: درخصوص این موضوع بایستی از حداکثر ظرفیت نهادی در حداقل قوانین و مقررات موجود که به نفع بخش خصوصی وجود دارد استفاده شود. دولت موظف است خسارت‌هایی که به بخش خصوصی وارد شده را به‌طور کامل پرداخت کند. به همان دلیلی که تمامی بدهی‌های مربوط به بیمه و مالیات را به طور کامل و بدون هیچ‌گونه بخششی از بخش خصوصی دریافت می‌کند، در این زمینه نیز باید همکاری لازم را داشته باشد.
او ادامه داد: گزارش‌هایی که خسارت‌ها را به روش داده-ستانده و موارد این‌چنینی برآورد می‌کنند، گزارش‌هایی مفید و قابل استفاده هستند، اما نه کارکرد جبران خسارت، بلکه کارکرد سیاست‌گذاری دارند. برای اجرای ماده (۲۵) باید به‌طور دقیق مشخص شود که چه شخصی به چه میزان مبلغی دچار خسارت شده تا بتوان راجع به پرداخت آن توسط دولت اقدامات لازم را انجام داد.
اکبر بابایی‌شکیب، دادیار دادسرای دیوانعالی کشور، گفت: ماده (۲۵)، ماده‌ای قابل اجراست و همکاران قضایی معتقدند این ماده ابهامی نداشته و تمامی خسارت‌های وارده قابل وصول هستند.
مهدی بستانچی، رئیس شورای هماهنگی شهرک‌های صنعتی کشور، در ادامه بیان کرد: شهرک‌ها و واحدهای صنعتی بایستی با بودجه و سرمایه‌ای که در اختیار دارند، واحدهای تولیدی خود را مدیریت کنند و ایجاد ارزش افزوده برای واحدهای خود داشته باشند نه آنکه به احداث نیروگاه، از جمله نیروگاه خورشیدی، بپردازند. این وظیفه دولت است که برق مورد نیاز صنایع را تأمین کند.
الهام اسماعیل‌پور، مدیرکل دفتر محیط کسب‌وکار، طرح‌های سرمایه‌گذاری و تأمین مالی وزارت صمت، افزود: در تابستان گذشته درخصوص خسارت‌های وارده به واحدهای بزرگ صنعتی و صنایع کوچک، حدود 174 هزار میلیارد تومان محاسبه شده است. در چند سال گذشته شاهد عدم اجرای ماده (۲۵) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار بودیم و دولت به دلیل عدم پیش‌بینی منابع و بودجه در این حوزه پاسخگو نبوده است.
او ادامه داد: وزارت صمت بسته‌ای طراحی کرده که بتواند بخشی از این خسارت‌ها را جبران کند. این بسته، شامل ۷ بند است، از جمله اینکه امهال تسهیلات از آبان 1403 تا فروردین 1404 برای واحدهای خسارت‌دیده صورت گیرد. همچنین پیشنهاد شده تقسیط بدهی تأمین اجتماعی در قسمت سهم کارفرما درخصوص خسارت‌های وارد شده برای سه‌ماهه آتی به واحدهای خسارت‌دیده در قالب تخفیف برق پوشش داده شود. پیشنهاد آخر آن است که این خسارت در قالب گواهی صرفه‌جویی که در اسناد بالادستی پیش‌بینی شده، دیده شود.
حمیدرضا فولادگر، رئیس شورای راهبری بهبود محیط کسب‌وکار از حاضرین درخواست کرد تا پیشنهادهای خود درباره اصلاح آیین‌نامه ماده (۲۵) و موارد مطرح‌شده درخصوص جبران خسارت‌های وارده ناشی از قطعی برق به صنایع، را به شورای راهبری ارائه کنند.
باید در بودجه 1404 ردیفی برای جبران خسارات قطعی برق در نظر گرفته شود
او با بیان اینکه تصویب بخش اول بودجه در مجلس به پایان رسید، تأکید کرد: باید در بخش دوم بودجه ردیفی درخصوص ماده (۲۵) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» اختصاص داده شود تا بتوانند برای سال آینده بخشی از خسارت‌های وارده به بخش خصوصی را جبران کنند. همچنین باید از ظرفیت قوانین موجود مانند «قانون حمایت از صنعت برق»، «قانون مانع زدایی از صنعت برق» و ماده (۱۲) «قانون رفع موانع تولید...» که یکی از بهترین ظرفیت‌های قانونی برای حل مشکل انرژی در صنایع و تولید محسوب می‌شود، برای مکلف‌کردن دولت به پرداخت خسارات ناشی از قطعی برق و گاز به صنایع متضرر استفاده کرد.
گلناز سلحشور، مدیر دبیرخانه شورای راهبری بهبود محیط کسب‌وکار عنوان کرد: پیرو موارد مطروحه در نشست‌های پیشین و پیگیری‌های صورت‌گرفته، ماده (۳۰) آیین‌نامه داخلی هیأت دولت، توسط معاونت حقوقی ریاست‌جمهور اصلاح شده است (مطابق با آیین‌نامه اجرایی مواد (۲۴) و (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار) و مقرر شده مکاتبات با مسئولین ذی‌ربط جهت تصویب آن به انجام برسد.
او ادامه داد: بسته حمایتی درخصوص ماده (۲۵) «قانون بهبود...» از سوی اتاق ایران تهیه و آماده شده است. او در ادامه پیشنهاد کرد با توجه به توافقات پیشین صورت گرفته، کارگروه اصلاح آیین‌نامه اجرایی ماده 25 تشکیل شود.