مطابق اصل (60) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس‌جمهور و وزرا است». اگرچه در بادی امر ممکن است ظاهر این ماده ساده و صریح به نظر برسد؛ اما در عمل و در مقام تفسیر، اختلافات زیادی را میان حقوق‌دانان از یک طرف و میان کارگزاران قوه مجریه و فعالان بخش خصوصی از طرف دیگر برانگیخته است.
محمدحسین زارعی دانشیار حقوق عمومی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی در جدیدترین ویژه‌نامه مرکز پژوهش‌های اتاق ایران، به ارائه یک تفسیر و تحلیل حقوقی از این اصل مهم در قانون اساسی کشور پرداخته است. به گفته او طی سال‌های اخیر سیاست تقنینی و دیدگاه شورای نگهبان درباره مشارکت، حضور و عضویت نمایندگان بخش خصوصی، به‌ویژه نمایندگان اتاق‌ها و اصناف در مقایسه با گذشته تغییر کرده است.
مهم‌ترین نمونه آن، «طرح قانونی تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها» بوده است که در آن، عضویت رؤسای اتاق ایران، اتاق تعاون ایران و اتاق اصناف ایران در «شورای ملی تأمین مالی» از سوی نمایندگان مجلس پیشنهاد داده شده بود؛ اما بر مبنای اصل (60) قانون اساسی، شورای نگهبان بر آن ایراد گرفت و در نتیجه، با حذف عضویت نمایندگان اتاق‌های فوق، این طرح به‌عنوان قانون مصوب شد.
از نظر نگارنده، این تغییرِ جهت، بیش از آنکه با امر حقوقی و قانونی مرتبط باشد، به تحولات و تغییرات سیاسی و البته تغییر در ترکیب نمایندگان مجلس و رویکرد شورای نگهبان بازمی‌گردد. در گذشته عضویت با حق رأی یا بدون حق رأی نمایندگان اتاق‌ها در برخی کمیسیون‌ها و شوراهای وابسته به دولت پذیرفته شده بود و البته مورد ایراد شورای نگهبان هم قرار نگرفته بود.
در نهایت، می‌توان گفت که از نظر حقوقی و قانون اساسی برای حضور و مشارکت نمایندگان اتاق‌ها در شوراها و کمیسیون‌های تصمیم‌گیر دولت که کارکرد اقتصادی، مالی، تولیدی، تجاری و سرمایه‌گذاری دارند، چه در قالب عضویت با حق رأی و چه بدون حق رأی یا در ظرفیت مشاوران و کارشناسان منعی وجود ندارد.
محمدحسین زارعی در ادامه نظریه حقوقی خود را مشتمل بر دو بخش ارائه داده است.
بخش اول این نظریه شامل مبانی و رویکردهای نظری مشارکت و دخالت نمایندگان بخش خصوصی و غیردولتی در تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری، سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری اموری است که به حوزه فعالیت‌های اقتصادی، بازرگانی و تولیدی مربوط می‌شوند.
مهم‌ترین این بنیان‌ها، مفاهیم حکمرانی و تمایز آن از امر حاکمیتی، کمرنگ‌شدن دوگانه عمل حاکمیت و عمل تصدی، به‌ویژه در قلمرو فعالیت‌های بازرگانی و اقتصادی‌ست که منجر به امر خصوصی‌سازی‌ها و واگذاری‌ها شده است؛ مفهوم نظریه ذی‌حق‌ها و ذی‌نفعان که یکی از مبانی آن اصل حقوقی «رفتار عادلانه و منصفانه» در تصمیم‌گیری‌های دولتی و عمومی است و در نهایت مفهوم تنظیم‌گری و دولت تنظیمی که مبتنی بر تغییر کارکرد دولت‌های مدرن از نقش پارو زدن به هدایت و راهبری امور اقتصادی و تجاری و تولیدی است.
نمونه‌های بارز رویکردهای فوق‌الاشاره از نظر قانونی و حقوقی را می‌توان در سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی در واگذاری امور اقتصادی، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44)، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 مجلس شورای اسلامی و قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال 1394 و سایر قوانین مربوطه به خوبی مشاهده کرد. کاستن از نقش حاکمیتی و مداخله دولت در امور اقتصادی، بازرگانی و تولیدی و مالی از ویژگی‌های مشترک قوانین فوق‌الذکر است.
بخش دوم این نظریه به نقد و بررسی حقوقی (حقوق عمومی) نظریه شورای نگهبان درباره اصل (60) قانون اساسی مبنی بر اَعمال قوه مجریه از طریق رئیس‌جمهور و وزرا، اختصاص دارد.
نظریه شورای نگهبان بر این فرض استوار است که تصمیم‌های دولت (رئیس‌جمهور و وزرا) در شوراها و کمیسیون‌ها باید توسط خود وزرا یا وزیر مربوط یا رئیس‌جمهور اتخاذ شوند و به عبارت دیگر، این تصمیم‌ها و برنامه‌ها نباید جنبه مشارکتی داشته باشند.
این نظریه در ظاهر با خوانش سنتی حقوقی از این اصل سازگار است. این خوانش مبتنی بر مفهوم پاسخگویی و مسئولیت وزارتی و انسجام و وفاداری وزرای دولت در اتخاذ تصمیم‌ها و سیاست‌های یکسان و منسجم است، اما این نظریه با حضور رسمی و قانونی نمایندگان بخش خصوصی و بازرگانی و صنعتی (آن هم بدون حق رأی) در شوراها و کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر منافاتی ندارد، زیرا اتخاذ تصمیم‌ها بر عهده نمایندگان دولت است.
بنا به همین استدلال، این نظریه با مشارکت و مشاوره نمایندگان بخش خصوصی نیز مغایرت ندارد، چون تصمیم‌ها و برنامه‌ها درنهایت از سوی اعضای دولت و نمایندگان آن اتخاذ می‌شود؛ بنابراین مصوبات، مقررات یا برداشتی که متضمن حذف نمایندگان اتاق‌ها از شوراها و کمیسیون‌های دولت در هر شکل و نحو آن باشد، مغایر با اصول قانون اساسی است.
اِشکال شورای نگهبان بر مبنای اصل (60) قانون اساسی این است که حضور نمایندگان اتاق‌ها به‌علت تصریح اصل فوق به اینکه اَعمال قوه مجریه از طریق رئیس‌جمهور و وزرا انجام می‌شود، مغایر قانون اساسی است.
اگر اِشکال فوق را جدی تلقی کنیم می‌توان این ایراد را به نظری شورای نگهبان وارد دانست که اصل (60) قانون اساسی به صراحت اعلام کرده است که «اعمال قوه مجریه ... از طریق رئیس‌جمهور و وزرا است» به عبارت دیگر، در کمیسیون‌ها و شوراها از جمله «شورای ملی تأمین مالی»، فقط رئیس‌جمهور و خود وزرا شخصاً باید حضور داشته باشند و نه اشخاص یا دیگر مسئولان کشور؛ به سخن دیگر، حضور اشخاص غیر وزیر مانند رئیس سازمان برنامه و بودجه، رئیس کل بانک مرکزی، رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار (به‌عنوان یک سازمان عمومی غیردولتی) رئیس کل بیمه مرکزی، رئیس هیات عامل صندوق توسعه ملی و همچنین حضور دو نماینده از مجلس شورای اسلامی مغایر اصل (60) قانون اساسی است، زیرا اَعمال قوه مجریه فقط از طریق رئیس‌جمهور و وزرا به‌صورت شخصی باید باشد تا اَعمال آن‌ها را بتوان به قوه مجریه منتسب دانست.
از این‌رو، بنا به تصریح اصل (60) قانون اساسی حتی حضور نمایندگان دیگر دستگاه‌های اجرایی و دولتی در شوراها و کمیسیون‌هایی مانند شورای تأمین مالی مغایر قانون اساسی است. گفتنی است که اصل (60) به‌صراحت از شخص رئیس‌جمهور و وزرا نام برده است و نه حتی از وزارتخانه‌ها یا رؤسای سازمان‌ها و مؤسسه‌های وابسته به دولت، مانند سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی، صندوق توسعهٔ ملی یا سازمان بورس و اوراق بهادار به‌عنوان یک مؤسسهٔ عمومی غیردولتی.
به این ترتیب، می‌توان مشاهده کرد که با چنین تفسیرِ مضیقی، بسیاری از شوراها و کمیسیون‌ها که متشکل از اعضای غیر وزیر هستند نیز مغایر اصل (60) تلقی می‌شوند و باید منحل شوند.
چنین تفسیر مضیقی مشکلات ساختاری و قانونی برای نظام حقوقی و اقتصادی کشور ایجاد می‌کند. بنابراین شورای نگهبان باید اصول قانون اساسی را هماهنگ، سازگار و یک‌پارچه، به‌گونه‌ای تفسیر کند تا امکان حکمرانی خوب و شایسته را ایجاد و از ایجاد مانع در هدایت و مدیریت اقتصادی کشور پرهیز کند.
نکته مهم دیگر این است که اصل (60) قانون اساسی از عبارت «از طریق» رئیس‌جمهور و وزرا استفاده کرده است. عبارت «از طریق» در این اصل به معنای اَعمال بلاواسطهٔ قوه مجریه از سوی وزرا و رئیس‌جمهور نیست، بلکه اَعمال قو مجریه باید به‌میانجی و وساطت آنان انجام شود؛ به تعبیر دیگر، آنچه اهمیت دارد، این است که اَعمال قوه مجریه، درنهایت، به‌گونه‌ای صورت گرفته باشد که بتوان گفت منسوب به وزرا و رئیس‌جمهور است. بنا به چنین برداشتی از عبارت «از طریق» در اصل (60) قانون اساسی، حضور بدون حق رأی نمایندگان اتاق‌ها در «شورای ملی تأمین مالی» با هیچ منع قانون اساسی مواجه نخواهد شد.
متن کامل این تحلیل حقوقی را در اینجا بخوانید.