کمیسیون حمایت قضایی و مالکیت فکری اتاق ایران در تازه‌ترین گزارش خود ضمن بررسی طرح انتزاع سازمان ثبت از قوه قضائیه،به مطالعه تطبیقی حقوق ثبت در برخی کشورها پرداخته است.
طرح انتزاع سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از قوه قضائیه و الحاق آن به نهادهای مختلف از جمله وزارت دادگستری در سال‌های اخیر مطرح بوده و اخیراً طرح الحاق این سازمان به وزارت کشور مطرح شده است.
کمیسیون حمایت قضایی و مالکیت فکری اتاق ایران برای ورود به این موضوع و ارزیابی نقاط قوت و ضعف احتمالی این طرح، ابتدا به این سوال پاسخ داده است که وابستگی سازمان ثبت به قوه قضائیه چه معضلات و مشکلاتی ایجاد کرده است که طرح انتزاع این سازمان از قوه قضائیه و الحاق آن به بدنه دولت از جمله وزارت دادگستری و وزارت کشور مطرح شده است؟
از این رو در بخش نخست این گزارش به بیان مهم‌ترین استدلال‌های موافقان و مخالفان انتزاع سازمان ثبت اسناد و املاک از قوه قضائیه اشاره شده و در بخش دوم برای ارزیابی طرح و میزان انطباق آن با رویکرد کشورهای دیگر، حقوق ثبت چند کشور نظیر آلمان، فرانسه و انگلستان مورد بررسی تطبیقی قرار گرفته است. کمیسیون حمایت قضایی و مالکیت فکری اتاق ایران در پایان گزارش خود با توجه به ساختار اداری و مبانی حقوق کشور و نیز توجه به نتایج مطالعه تطبیقی، پیشنهادهایی نیز ارائه داده است.
دلایل طرفداران انتزاع سازمان ثبت از قوه قضائیه
طرح انتزاع سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از قوه قضائیه و الحاق آن به بدنه دولت طرفداران و مخالفانی دارد که هریک دلایل خاص خود را بیان می‌کنند.
بر اساس گزارش منتشر شده، اولین استدلال موافقان طرح آن است که ماهیت اقدامات سازمان ثبت از جمله ثبت املاک، ثبت اسناد، ثبت احوال، ثبت شرکت‌ها و ... عمدتا رنگ‌و‌بوی اجرایی دارد تا قضایی. از سوی دیگر وظایف قوه قضائیه در اصل 156 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران درج شده و وظایف و کارکردهای سازمان ثبت بیشتر جنبه اجرایی داشته و به قوه مجریه نزدیکتر است تا قوه قضائیه.
در توضیح این مطلب آمده است: « آنچه سازمان ثبت انجام می‌دهد حاکی از یک فرایند فنی و اجرایی است تا قضایی چرا که در این مرحله شاهد اقداماتی چون تحدید حدود اراضی، تهیه نقشه مالکیت، کاداستر و مانند آن هستیم که بیشتر برای قوه مجریه قابلیت استفاده را دارد تا قوه قضائیه.
در حوزه ثبت اسناد رسمی هم احتیاج به استعلام از مراجع و دوایر دولتی است که می‌تواند در چارچوب دولت الکترونیکی انجام شود.
در حوزه اموال صنعتی مانند ثبت اختراعات و علائم تجارتی نیز ارزیابی جدید بودن اختراع یا علامت یک کار کارشناسی فنی است و بعد از ثبت اختراع و علامت نیز تجاری‌سازی آن و عرضه محصول به بازار اهمیت بیشتری دارد که این امر نیز می‌تواند تحت نظارت وزارتخانه‌ای مثل وزارت صنعت، معدن و تجارت صورت گیرد نه قوه قضائیه.
این گروه معتقدند وابستگی اداره مالکیت صنعتی به قوه قضائیه باعث شده تا این اداره بیش از آنکه به بحث فنی و تخصصی ممیزی اختراعات و ... توجه کند، بر نقش قضایی خود متمرکز باشد.
موافقان این طرح در استدلال دیگری به منظور انتزاع سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از قوه قضائیه می‌گویند: «در حوزه اجرای احکام قضایی نیز در رویه فعلی، بانک مرکزی و بانک‌های عامل تحت نظارت قوه مجریه وظیفه توقیف و بازداشت سپرده‌ها و دارایی نقدی محکومین را بر عهده دارند که این وظیفه نیز توسط قوه مجریه قابل اجرا خواهد شود. علاوه بر دلایل زیر باید به این نکته نیز تاکید کرد که امروزه شاهد برخی فسادها در سازمان ثبت اسناد و املاک هستیم که در صورت جدا بودن این سازمان از قوه قضائیه این حسن را دارد که نهاد مجری از نهاد قضاوت مستقل است نه اینکه نهاد مجری و نهاد قضاوت کننده هر دو وابسته به یک قوه باشند».
دلایل مخالفان انتزاع سازمان ثبت از قوه قضائیه
اما عده دیگری دلایل ذکر شده را کافی ندانسته و بر ادامه وابستگی سازمان ثبت به قوه قضائیه تاکید می‌کنند که البته این گروه نیز دلایل خود را دارند.
این گروه می‌پذیرند که سازمان ثبت اسناد و املاک در راستای انجام وظایف تکلیفی خود ناچار است به انجام برخی امور اجرایی است که در زمره وظایف قوه قضاییه نمی‌گنجد، اما معتقدند امکان تفکیک این امور اجرایی از وظایف اساسی و کارکردهای سازمان ثبت که بیشتر ماهیت حقوقی و قضایی دارد، نیست و این امر سبب می‌شود پیوستگی و انسجام ساختاری و تمرکز سازمان ثبت اسناد و املاک از بین برود.
آن‌ها در توضیح بیشتر مطلب خود می‌گویند: «کما آنکه حتی در دادگاه‌ها و مراجع قضایی دادگستری که در وابستگی آن‌ها به قوه قضائیه هیچ تردیدی نیست، در کنار انجام وظایف اساسی خود و به منظور اداره ساختاری شان امور اجرایی چون استخدام قضات و کارمندان و... انجام می‌دند که نمی‌توان قائل به تفکیک آن‌ها از قوه قضاییه شد.
بنابراین، استقلال قوه قضائیه ایجاب می‌کند که اداره امور مربوط به کلیه نیازمندی‌های هر قوه نیز به دست همان قوه باشد. هرچند کار اصلی، رسیدگی به دعاوی و نظارت بر حُسن اجرای قوانین و نظایر این‌ها است، ولی کارهایی که در رابطه با تأمین نیازهای این دادگاه‌ها و مدارک ثبتی مورد استناد این دادگاه‌ها است، باید مستقل از قوه مجریه و در اختیار رئیس قوه قضائیه که مسئول قوه قضائیه است باشد.»
مخالفان اجرای این طرح به پیشنهادهای مختلفی که تاکنون برای جدایی سازمان ثبت از قوه قضائیه ارائه شده و تاکنون هیچ یک از آن‌ها اجرایی نشده، اشاره می‌کنند. « در سال 1388 در مجلس مطرح شد که برخی سازمان‌های مجموعه قوه قضائیه از جمله سازمان ثبت اسناد و املاک به وزارت دادگستری الحاق شوند. این پیشنهاد صرفا به دلیل سبک شدن کار قوه قضائیه و با این استدلال که سازمان مذکور به موجب قانون عادی به قوه قضائیه واگذار شده و لذا به راحتی قابل الحاق به وزارت دادگستری است، ارائه شد.
در تایید مفاد پیش‌نویس ماده پیشنهادی هیچ توجهی به کارکردهای مورد انتظار از سازمان مزبور، اهداف و وظایف و صلاحیت‌های تکلیفی این سازمان و میزان انطباق و سنخیت وظایف اصلی آن با قوه قضائیه و تفاوت اساسی کارکردهای حقوقی مورد انتظار از آن با سایر سازمان‌های وابسته به قوه قضائیه مثل سازمان زندان‌ها صورت نگرفته و صرفا با توجه به اجرایی بودن برخی از ابزارهای دستیابی به اهداف و وظایف بنیادین حقوقی این سازمان و با دیدی بیشتر سیاسی تا حقوقی پیشنهاد مزبور مورد تایید قرار گرفته است.
در سال 88 طرح نحوه اجرای اصل 160 قانون اساسی و تبیین وظایف و اختیارات وزارت دادگستری» در دستور کار کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس قرار گرفت. سازمان ثبت اسناد و املاک یکی از سازمان‌هایی بود که در طرح مزبور پیشنهاد گردید به وزارت دادگستری منتقل شود که این امر به تصویب نرسید. بنابراین استدلال‌های مطرح شده در مورد آن طرح در خصوص طرح الحاق سازمان ثبت به وزارت کشور نیز قابل تسری و اعمال است.»
مطالعه تطبیقی در حقوق ثبت
کمیسیون حمایت قضایی و مالکیت فکری اتاق ایران در بخش دوم گزارش خود نگاهی تطبیقی به حقوق ثبت چند کشور داشته تا به انجام بهترین کار در زمینه موضوع مورد بحث کمک کند.
در این گزارش آمده است: «در خصوص اینکه سازمان ثبت در کشورها وابسته به چه نهادی باشد رویکرد کشورها متفاوت است و مطالعه تطبیقی نشان می‌دهد که ابتدا قانون‌گذار کشورها به فلسفه و نقض غالب سازمان ثبت در آن کشور توجه کرده و بر اساس فلسفه مورد نظر ساختار سازمان ثبت را مشخص کرده است.
برای مثال در برخی کشورها جهت سبک‌تر کردن کار سازمان ثبت، وظیفه ثبت مالکیت‌های صنعتی مثل ثبت اختراع و علامت تجارتی را به اداره‌ای وابسته به وزارت بازرگانی آن کشور واگذار کرده‌اند تا به‌واسطه ارتباط این وزارتخانه با بازار، تجاری‌سازی مال صنعتی راحت‌تر صورت بگیرد.
برای نمونه، وزارت اقتصاد در امارات متحده عربی، وزارت صنعت و تجارت در یمن، وزارت صنعت، انرژی و گردشگری در اسپانیا این وظیفه را بر عهده دارند .
در برخی از کشورها، نظام ثبت خصوصا در حوزه ثبت املاک رنگ و بوی سیاسی دارد و مالکیت بر املاک با بحث‌های حاکمیتی ارتباط تنگاتنگ پیدا کرده است، نظیر کشورهای وابسته به اتحاد جماهیر شوروی سابق که بعد از استقلال نیز هنوز شاهد تفوق فضای سیاسی بر ثبت املاک هستیم.
در کشور آلمان، جنبه قضایی ثبت بر جنبه مالی آن غالب است و برای ثبت توسط ماموران ثبتی ارزش قضایی قائل هستند. هر چند ماموران ثبتی قاضی نیستند ولی نقش قضایی ایفا می‌کنند و موظف به اجرای امور قضائی هستند و ثبت‌های اوراق دفاتر املاک ارزش قضائی دارند.
در اتریش نیز دفاتر ثبتی به‌وسیله محاکم قضایی نگهداری می‌شود و منطقه و ناحیه هر دادگاه قضایی به مناطق کاداستری تقسیم می‌شود که هریک دفاتر ثبتی خود را دارند و کارکنان آن‌ها تابع سرویس قضائی هستند و تصمیمات ماموران ثبتی نزد قضات تا دادگاه عالی قابل اعتراض است.
در سوئیس مرجع ثبت مرجعی اداری است که توسط مقام استانی نظارت و سپس «دادگاه فدرال» مورد نظارت قرار می‌گیرد.
در کشور فرانسه از سال‌های قبل، شاهد اختلاف نظر میان وزارت دادگستری این کشور (معادل قوه قضائیه ایران نه وزارت دادگستری ایران) و وزارت دارایی فرانسه (معادل وزارت امور اقتصاد و دارایی ایران) بوده‌ایم به‌طوری‌که وزارت دادگستری فرانسه می‌خواهد مطابق سنت قدیمی حاکم بر حقوق این کشور، همه اختلافات مربوط به مالکیت غیرمنقول را در صلاحت قضایی قرار دهد و در مقابل، وزارت دارایی بر نقش مالیاتی که همیشه امور شکلی ثبتی در فرانسه داشته است، تاکید می‌کند.
البته حل‌وفصل اخیر این اختلاف به نفع وزارت دارایی در فرانسه، نشان‌دهنده این امر است که ثبت املاک در این کشور بیشتر کارکرد مالیاتی دارد نه کارکرد حقوقی.
همچنین در فرانسه، متولی ثبت مالکیت‌های صنعتی «موسسه ملی مالکیت صنعتی» است که یک موسسه عمومی با ویژگی اداری و وابسته به وزارت صنعت فرانسه است، زیرا در این کشور کارکرد اقتصادی ثبت مالکیت صنعتی و تجاری‌سازی مالکیت‌های صنعتی و اهمیت آن‌ها در صنعت بیشتر از کارکرد حقوقی ثبت مورد توجه است
در انگلستان، ثبت املاک در انگلستان به عهده «اداره ثبت زمین پادشاهی» که سابقه تاسیس آن در انگلستان و ویلز به 1862 برمی‌گردد، است. این اداره که از بخش‌های دولتی غیر وزارتی کشور انگلستان است به منظور ثبت حقوق مالکیت تاسیس شد. ثبت مالکیت‌های صنعتی نیز در «اداره مالکیت فکری» انجام می‌شود که یکی از 372 نهاد عمومی در این کشور است. اداره مالکیت فکری با بخشی به نام« دادگاه نام شرکت‌ها» در ارتباط است که این بخش مسئولیت بررسی دعاوی نام شرکت‌ها، نام و علامت تجاری اشخاص را بر عهده دارد.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
گزارش کمیسیون حمایت قضایی و مالکیت فکری اتاق ایران در نهایت ضمن بررسی دلایل موافقان و مخالفان انتزاع سازمان ثبت از قوه قضائیه و الحاق به بدنه دولت از جمله وزارت کشور و با توجه به مطالعه تطبیقی انجام شده، پیشنهاد داده که این کار در شرایط فعلی انجام نشود.
در بخش نتیجه گیری این گزارش آمده است:
- اجرای طرح مذکور چندان مناسب نیست. در توضیح نامناسب بودن اجرای این طرح نتایج آمده است: « ممکن است طرح مذکور اثر منفی بر گرایش به سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی ایجاد نماید و همان‌گونه که در مطالعه تطبیقی نیز اشاره شد، داشتن این رویکرد سیاسی به ثبت املاک و اموال رویکرد غالب نیست و در معدود کشورهای باسابقه سیاسی مشخص مثل کشورهای جدا شده از شوروی سابق جاری است. لذا وابسته ماندن سازمان ثبت به قوه قضائیه دست‌کم دارای این اثر روانی است که این سازمان با حمایت از مالکیت سرمایه‌گذاران بر املاک و اموال و اسناد خود، ریسک اقتصادی را کاهش می‌دهد.»
- کارکرد قضایی سازمان ثبت: در بخش دیگری از نتایج اشاره شده که « بررسی نقش‌هایی که سازمان ثبت در توسعه قضایی دارد نشان می‌دهد که این سازمان دارای نوعی کارکرد قضایی و مرتبط به بندهای مذکور در اصل 156 قانون اساسی است.بروز اختلاف در بیشتر مواقع ناشی از ابهام‌هایی است که در روابط حقوقی اشخاص ایجاد می‌شود و زمانی که اسناد و اطلاعات به‌صورت رسمی نزد مقام ثبتی تثبیت شده باشد، طرفین قبل از معامله می‌توانند به اطلاعات صحیح در خصوص مورد معامله به طور قابل‌اعتمادی دست پیدا کنند و همین امر زمینه بسیاری از معاملات معارض در خصوص دارایی‌ها و اموال ثبت شده را از بین می‌برد».
- عدم تصویب با ارائه یک طرح: این گزارش نتیجه گرفته است که «جداکردن سازمان ثبت از قوه قضائیه و الحاق به بدنه دولت قطعا با تصویب یک طرح صورت نمی‌گیرد و باید هزینه‌های تغییر بسیاری از قوانین و بخشنامه‌های مرتبط را نیز تحمل کرد، چرا که در حقوق ایران سازمان ثبت دارای وظایف متعددی هم در حوزه اطلاع‌رسانی و هم در حوزه حمایت از املاک و اسناد و اموال مادی و فکری است و دارای وظایف اداری و قضایی مرتبط با یکدیگر است و نمی‌توان با تصویب یک طرح میان این وظایف مرتبط، قائل به تفکیک شد».
- احتمال عدم تائید طرح توسط شورای نگهبان: در بخش پایانی نتیجه‌گیری آمده است که «حتی با فرض تصویب شدن این طرح توسط مجلس شورای اسلامی با عنایت به سابقه موجود، احتمال عدم تایید آن توسط شورای نگهبان وجود دارد. چرا که پیش از این حدود اختیارات و وظائف وزیر دادگستری و مساله وابستگی اداره برخی از اداره و سازمان‌ها از جمله سازمان ثبت اسناد و املاک توسط وزیر دادگستری یا قوه قضائیه از شورای نگهبان مورد استفسار قرار گرفت. شورای نگهبان نیز وظیفه وزیر دادگستری را منحصر به موارد مذکور در اصل 160 قانون اساسی و او را فاقد مسئولیت در امور تشکیلات دادگستری مانند خدمات و پزشک قانونی و ...دانسته و این امور را بر عهده شورای عالی قضایی (قوه قضاییه) به حساب آورد. بنابراین در صورت تصویب طرح نیز ممکن است شورای نگهبان وزارت کشور را فاقد اختیارات قانونی برای مدیریت سازمان ثبت با توجه به کارکردهای مختلف ادارای و اجرایی و قضایی آن بداند».
متن کامل گزارش کمیسیون حمایت قضایی و مالکیت فکری اتاق ایران را از اینجا دریافت کنید.