برای آشنایی علاقه‌مندان با مفاهیم اقتصادی و به‌کارگیری صحیح این موارد در تحلیل‌های اقتصادی، ایده تهیه و ارائه بروشورهایی با عنوان «اقتصاد به زبان ساده» در معاونت اقتصادی اتاق ایران مطرح و توسط مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی این معاونت به اجرا درآمده است. در شماره سی‌وپنجم بروشور اقتصادی به موضوع «یارانه و هدفمندی یارانه‌ها» پرداخته شده است.
مفهوم یارانه و هدفمندی یارانه‌ها
مفهوم یارانه در یک سطح بسیار کلی، به هر کمک بلاعوض دولت، که به شکل نقد یا هر شکل دیگر، به تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان داخل کشور تعلق می‌گیرد، اطلاق می‌شود. بر اساس تعریف سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) هر معیاری که قیمت مصرف‌کننده را کمتر از قیمت بازاری و قیمت تولیدکننده را بالاتر از قیمت‌های بازار تعیین کند و نیز هزینه‌های تولید و مصرف را کاهش دهد، یارانه نام دارد. همان‌طور که ملاحظه می‌شود آنچه در میان تعاریف مختلف از یارانه‌ها مشترک است، مسئله «دخالت دولت» در بازار یک کالا است، به‌نحوی‌که نفعی را برای تولیدکننده یا مصرف‌کننده یک کالا در پی داشته باشد.
در این میان هدفمندی به‌عنوان جهت دادن حمایت‌ها و یارانه‌ها تنها به سمت گروه هدف، در جهت حداکثر کردن منافع حاصل از دخالت دولت و حداقل ساختن هزینه‌های آن و همچنین به‌عنوان راهکار عملی در جهت شناسایی و دستیابی به افراد نیازمند به دریافت یارانه تعریف می‌شود.درواقع، هدفمندسازی یارانه‌ها تلاشی است در جهت کسب اطمینان از اینکه نیازمندترین افراد در اولویت دریافت یارانه قرار گرفته‌اند. بر این اساس، می‌توان نتیجه گرفت در صورتی برنامه هدفمندسازی یارانه‌ها موفق خواهد بود که کل یارانه یا بخش قابل‌توجهی از آن به افراد آسیب‌پذیر تعلق گیرد.
با عنایت به اینکه در اقتصاد کشور یارانه حامل‌های انرژی سهم بالایی از کل یارانه‌ها را به خود اختصاص داده است و در هشت سال گذشته شاهد اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در حوزه انرژی بوده‌ایم، لذا در این مطالعه به‌طور ویژه، به‌مفهوم یارانه انرژی و انواع آن، اهداف دولت‌ها از پرداخت یارانه‌های انرژی و مجموع دلایلی که دولت‌ها به‌واسطه آن بر هدفمندسازی یارانه انرژی تأکید می‌کنند، پرداخته می‌شود و درنهایت تجربه کشور در زمینه هدفمندی یارانه‌های انرژی مورد واکاوی قرار می‌گیرد.
ضرورت هدفمندسازی یارانه‌های انرژی
بررسی مجموعه مطالعات پژوهشی انجام شده در حوزه یارانه‌های انرژی، گویای این است که دولت‌ها در کشورهای توسعه یافته به‌منظور دستیابی به اهدافی نظیر بهبود عدالت در توزیع منافع حاصل از یارانه‌های انرژی، کاهش شدت مصرف انرژی، کاهش قاچاق، افزایش کارایی واحدهای اقتصادی و توسعه انرژی‌های جایگزین (انرژی‌های نو)، به هدفمندسازی یارانه‌های انرژی اقدام می‌کنند .
اگرچه اهدافی که یارانه‌های انرژی برای آن‌ها برقرار می‌شوند، اهدافی معتبر و قابل دفاع به‌نظر می‌رسد، بااین‌حال بررسی ادبیات تجربی صورت گرفته در زمینه ضرورت اصلاح یارانه‌های انرژی گویای آن است که وقوع ترکیبی از بحران‌های اقتصادی و محیط زیستی، انگیزه لازم را برای اصلاح یارانه‌های انرژی فراهم می‌کند. همچنین مصرف گسترده انرژی آن را به یک‌پایه مالیاتی مناسب تبدیل کرده است. حساسیت پایین تقاضای انرژی نسبت به قیمت نیز این امکان را برای دولت‌ها فراهم می‌آورد که نرخ‌های مالیاتی بالایی وضع کنند. علاوه بر این موارد، سیاستمداران می‌توانند این مالیات‌ها را در پوشش نگرانی‌های زیست‌محیطی از مصرف‌کنندگان اخذ کنند .
از وجهی دیگر، افت قیمت جهانی حامل‌های انرژی نیز می‌تواند بستر لازم برای کاهش یارانه‌های انرژی را چه در کشورهای واردکننده و چه در کشورهای صادرکننده انرژی فراهم کند. زیرا، کاهش قیمت انرژی، فرصتی را برای اعمال اصلاحات در بخش انرژی بدون بروز پیامد منفی بر سایر قیمت‌ها و افزایش تورم فراهم می‌سازد. در کشورهای صادرکننده انرژی، کاهش قیمت، به‌ویژه زمانی که هزینه‌های مالی ناشی از پرداخت یارانه‌های انرژی بسیار بالا باشد، انگیزه لازم برای انجام اصلاحات را تقویت می‌کند .
بر اساس گزارش صندوق بین‌المللی پول در سال (2017) ، کاهش قیمت‌های انرژی در نیمه 2014، موجب شد، 32 کشور به اصلاح یارانه‌های انرژی بپردازند که بیش از نیمی از آن‌ها (17 کشور) صادرکننده نفت بوده و به‌منظور جبران کاهش درآمدهای نفتی این اقدام را انجام داده‌اند.
چالش‌های هدفمندسازی یارانه حامل‌های انرژی
باید توجه داشت که فرآیند هدفمندی یارانه‌های انرژی به دلیل آنکه به افزایش قیمت حامل‌های انرژی منجر می‌شود دارای آثار گسترده اقتصادی و اجتماعی است و این آثار قبل از اقدام به اصلاح یارانه‌ها باید به‌طورجدی توسط سیاست‌گذار مورد ملاحظه قرار گیرد. چراکه، افزایش قیمت حامل‌های انرژی آثار درآمدی مستقیم (از طریق افزایش قیمت انرژی) و غیرمستقیم (از طریق قیمت‌های بالاتر سایر کالاهای مصرفی که قیمت آن تابعی از نهاده‌های انرژی در جریان تولید است)، گسترده‌ای بر خانوارها خواهد داشت که اغلب منجر به وارد آمدن آسیب‌های اقتصادی و اجتماعی به خانوارهای کم‌درآمد به دلیل افزایش هزینه زندگی در نتیجه این اصلاح قیمتی خواهد شد.
همچنین اصلاح قیمت حامل‌های انرژی بر رقابت‌پذیری بنگاه‌های اقتصادی و صنایع داخلی نیز تأثیرگذار است. زیرا در اثر اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، صنایع و بنگاه‌های اقتصادی، با افزایش هزینه نهاده‌های تولید، شامل نهاده سوخت (گاز، برق و بنزین) یا سایر محصولات با پایه نفت مواجه خواهند شد. لذا نه‌تنها افزایش در ساختار هزینه و کاهش حاشیه سود صنایع داخلی، آن‌ها را از صحنه رقابت جهانی خارج می‌سازد، بلکه این شرایط موجب می‌شود بنگاه‌هایی که با کمبود نقدینگی مواجه هستند، ظرفیت تولیدی خود را کاهش دهند. بنابراین اصلاح قیمت حامل‌های انرژی می‌تواند در سطح کلان منجر به کاهش اشتغال و کاهش تقاضای کل اقتصاد شده و زمینه بروز رکود اقتصادی را فراهم آورد.
ضمناً هدف سیاست‌گذار از اصلاح قیمت حامل‌های انرژی حائز اهمیت است. اگر هدف اصلی از اصلاحات، دستیابی به تراز بودجه باشد آنگاه محوریت کل هدفمند کردن یارانه‌ها باید بر انضباط در هزینه‌ها استوار باشد. اگر دغدغه دولت دستیابی به عدالت اجتماعی باشد، آنگاه تقویت شبکه تأمین اجتماعی و کنترل و نظارت برای ممانعت از انحراف تحت تأثیر گروه‌های ذی‌نفوذ اهمیت دارد و اگر هدف مدیریت مصرف انرژی باشد، ضروری است تمهیداتی در راستای بهبود تکنولوژی در واحدهای تولیدی و بهبود کارایی وسایل مصرف‌کننده انرژی مورد استفاده خانوارها اندیشیده شود.
مروری بر تجربه هدفمندی یارانه‌های انرژی در کشور
موضوع هدفمند کردن یارانه‌ها به مفهوم «هدایت یارانه به سمت جامعه هدف» از اواخر دهه 70 و مطابق با مواد برنامه سوم توسعه، موردتوجه دولت قرار گرفت. اگرچه مجلس با مصوبه مخالفت کرد و درنهایت این پیشنهاد در قالب پرداخت همگانی یارانه به کالاهای اساسی از طریق انتشار کالابرگ اجرایی شد . اما، مجلس شورای اسلامی در سال 1380، دولت را مکلف کرد که با انجام مطالعات کارشناسی، اقدامات قانونی به‌منظور هدفمند کردن یارانه کالاهای اساسی و حامل‌های انرژی انجام دهد. همچنین، در برنامه چهارم توسعه نیز دولت سیاست هدفمند کردن یارانه‌ها بر اساس برنامه‌های جامع فقرزدایی و عدالت اجتماعی را پیگیری کرد. اما مجلس هفتم در اولین سال اجرای برنامه با ادامه این سیاست مخالفت کرد.
درنهایت، در سال 1388 مجلس لایحه‌ای را بررسی کرد که بر اساس آن یارانه مواد سوختی و کالاهای اساسی حذف شود و همه این کالاها و خدمات در مدت پنج سال به قیمت‌های بازارهای منطقه‌ای و بین‌المللی عرضه گردند که این لایحه درنهایت به قانون هدفمندی تبدیل شد و در آذرماه 1389 به مرحله اجرا رسید.
قانون هدفمند کردن یارانه‌ها
بررسی مواد و تبصره‌های قانون هدفمند کردن یارانه‌ها حاکی از آن است که این قانون دو محور کلی را دنبال کرده است. محور اول؛ به حذف یارانه و افزایش قیمت حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی تأکید دارد. به‌نحوی‌که قیمت بنزین، نفت، نفت کوره و نفت سفید، گاز مایع و سایر مشتقات نفتی باید پس از برنامه پنج‌ساله پنجم به بالاتر از 90 درصد قیمت‌های فوب خلیج‌فارس، قیمت گاز طبیعی به بالاتر از 75 درصد قیمت گاز صادراتی و قیمت سایر موارد تا میزان بهای تمام‌شده افزایش یابد.
محور دوم، به باز توزیع درآمد حاصل از حذف یارانه‌های غیرمستقیم در اقتصاد کشور تأکید می‌کند. بر اساس این قانون، دولت مجاز است حداکثر تا 50 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را، جهت پرداخت یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیر نقدی و اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی هزینه کند و 30 درصد را در ارتباط با مواردی همچون بهینه‌سازی مصرف انرژی، اصلاح ساختار فناوری واحدهای تولیدی، جبران بخشی از زیان شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات انرژی، گسترش و بهبود حمل‌ونقل عمومی، حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی و صنعتی و... و 20 درصد باقیمانده نیز به‌منظور جبران آثار اجرای قانون بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه کند.
نگاهی به عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها
قانون هدفمند کردن یارانه‌ها که باهدف اجرای بهتر عدالت و افزایش قدرت خرید دهک‌های پایین درآمدی در آذر 1389 به‌طور رسمی به مرحله اجرا رسید تاکنون در فازهای متعددی به اجرا درآمده است. فاز نخست هدفمندسازی یارانه‌ها از 28 آذر 1389 آغاز شد و تا فروردین 1393 به طول انجامید. بررسی عملکرد فاز نخست قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، حاکی از آن است که نحوه اجرای این طرح با آنچه در قانون مصوب هدفمندسازی آمده بود، تفاوت زیادی پیدا کرد. زیرا، مجموع یارانه نقدی پرداختی به خانوارها از مجموع منابع حاصل از اجرای قانون بیشتر بود و نه‌تنها پولی برای پرداخت به بخش صنعت و تولید باقی نماند، بلکه بر اساس گزارشی که کمیسیون اصل نود مجلس ارائه کرد، دولت کسری موجود برای پرداخت یارانه نقدی خانوارها را از منابعی مانند بانک مرکزی، خزانه‌داری کل و ردیف‌های بودجه عمومی تأمین کرد.
فاز دوم هدفمندسازی یارانه‌ها در حالی به مرحله اجرا رسید که دولت قصد داشت با برطرف کردن نارسایی‌ها و کاستی‌های فاز نخست اجرای این قانون، فاز دوم را به نحو مطلوب‌تری اجرا کند. ازاین‌رو، فاز دوم هدفمند کردن یارانه‌ها با ثبت‌نام از متقاضیان این مرحله در فروردین 1393 آغاز شد. باوجوداینکه تبلیغات زیادی در خصوص انصراف داوطلبانه افراد پردرآمد از دریافت یارانه نقدی توسط دولت انجام گرفت، اما درنهایت، بر اساس اعلام دولت فقط 2 میلیون و 400 هزار نفر از دریافت یارانه نقدی انصراف دادند و لذا، به دلیل محدود بودن تعداد انصراف‌ها، بار مالی پرداخت یارانه نقدی برای دولت کاهش چندانی نداشت و دولت در فاز دوم نیز با افزایش قیمت حامل‌های انرژی توانست کسری خود را تا حدی در این زمینه را کاهش دهد . از سوی دیگر، با تنظیم مصارف طرح با منابع حاصل از طرح، دولت توانست رویه قبل را نیز در تأمین منابع از طریق بانک مرکزی (که باعث تشدید تورم می‌شد) خاتمه دهد.
در فاز دوم هدفمندی نیز، تقریباً 90 درصد از منابع هدفمندی برای پرداخت نقدی یارانه‌ها استفاده شد، بالغ‌بر 6 درصد از منابع حاصله به بخش سلامت و کاهش هزینه‌های مستقیم مردم در بخش سلامت اختصاص یافت، نزدیک به 1.5 درصد از منابع هدفمندی به‌منظور حمایت از بیکاران جویای کار پرداخت شد و فقط حدود 1 درصد از کل منابع هدفمندی به بخش تولید اختصاص یافت .
فاز سوم اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در خرداد 1394 آغاز شد و دولت با افزایش قیمت حامل‌های انرژی در سه‌ماهه نخست سال 1394، به‌طور غیررسمی فاز سوم قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را اجرایی کرد اما درنهایت به دلیل عدم تحقق اهداف مندرج در قانون یادشده، هم از نظر اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و هم از نظر باز توزیع منابع حاصله، دولت ناگزیر به تمدید اجرای قانون هدفمندی در برنامه ششم توسعه شد.
بهبود در توزیع درآمد
بررسی‌ها نشان می‌دهد قانون هدفمندی یارانه‌ها چه به لحاظ نظری و چه به لحاظ عملی، ایده هدفمندی یعنی شناسایی و توجه به گروه‌های هدف را محقق نساخت و فقط عواید حاصله را به شکل برابر بین تمامی اقشار تقسیم کرد که خود فارغ از برقراری عدالت است . بررسی آثار این تغییرات بر وضعیت توزیع درآمد بر اساس دو شاخص ضریب جینی و نسبت هزینه 10 درصد ثروتمندترین به 10 درصد فقیرترین خانوارها در نمودارهای شماره 1 و 2، نشان داده‌شده است.
بررسی عوامل مؤثر بر روند توزیع درآمد همچون نرخ تورم نیز در زمان بعد از هدفمندی یارانه‌ها وضعیت مناسبی را نشان نمی‌دهد. به‌عنوان‌مثال، تورم در مناطق شهری و روستایی هم‌زمان با اجرای فاز اول هدفمندی روند صعودی به خود گرفت، به این صورت که تورم مناطق شهری از 12.4 درصد در سال 1389 به 21.5 درصد در سال 1390، 30.5 درصد در سال 1391 و 34.7 درصد در سال 1392 افزایش یافت و تورم در مناطق روستایی از 20 درصد در سال 1389، به 36.5 درصد در سال 1390، 32.7 درصد در سال 1391 و 36.1 درصد در سال 1392 رسید.
یکی از عمده استدلال‌های دولت در پیگیری قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، این بود که از طریق افزایش قیمت حامل‌های انرژی می‌توان شدت مصرف انرژی (به‌ویژه بخش تولید) را کاهش و بخش تولید را به بهره‌گیری از تکنولوژی‌های جدید، ترغیب کرد. اجرای قانون هدفمندی در اواخر سال 1389، اگرچه موجب شد که قیمت حامل‌های انرژی به‌یک‌باره و چشمگیر افزایش یابد اما نتایج حاصل، گویای دستاوردهای اندک در زمینه کاهش مصرف انرژی است.
علاقه‌مندان می‌توانند متن کامل سی‌وپنجمین بروشور اقتصاد به زبان ساده با موضوع «یارانه و هدفمندی یارانه‌ها» را از اینجا دانلود کنند.