تابستان سال جاری، پیش‌نویس لایحه شفافیت به دستور رئیس‌جمهوری در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری در 5 بخش، 8 فصل و 192 ماده تدوین و به معاونت حقوقی ریاست جمهوری تحویل داده شد.
شفافیت سازمانی، اطلاعاتی، تماس‌ها و سفارش‌های خارج از روال اداری، مسافرت‌های خارجی، گزارشگری فساد، الزامات شفافیت در حوزه‌های خاص، شفافیت سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، اداری، قضایی و انتظامی، تقنینی، امنیتی- اطلاعاتی از مهم‌ترین محورهای این لایحه است.
رئیس‌جمهوری پیش‌ازاین اعلام کرده بود که بر اساس لایحه شفافیت همه دستگاه‌ها باید آنچه را که به دست می‌آورند و مواردی را که خرج می‌کنند، شفاف اعلام کنند تا همه مردم از آن مطلع شوند.
پس از انتشار پیش‌نویس این لایحه، کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران در گزارشی تحلیلی با بهره‌گیری از نظرات کارشناسان، به‌نقد و بررسی این پیش‌نویس پرداخته و پیشنهادهای خود را به منظور رفع نقاط ضعف پیش نویس لایحه شفافیت ارائه کرده است.
بر اساس این گزارش، صرف‌نظر از جدید بودن، تدوین لایحه شفافیت به‌عنوان یک اقدام مستقل بسیار حائز اهمیت است. علاوه بر این، ابتکار و دقت در ارائه تعاریف و تبیین تصریحی موضوعات، اتخاذ رویکرد جامع، ابداعات و اصلاحات تقنینی و رویه‌ای در نظام حقوقی، تدبیر قابلیت دادخواهی، طراحی بستر پاسخگو کننده مقامات از مهم‌ترین نقاط قوت پیش‌نویس لایحه شفافیت است.
در گزارش «نقد و بررسی پیش‌نویس لایحه شفافیت» در خصوص شفافیت فرایند تصمیم‌گیری این‌گونه توضیح داده‌شده است: «شفافیت فرآیند تصمیم‌گیری که به‌عنوان یکی از قواعد عمومی شفافیت در پیش‌نویس لایحه آمده است به معنای همراه کردن افراد و گروه‌های ذینفع مطرح‌شده و می‌توان آن را ما به ازای مطالبه گری و اصل مشارکت مردم در فرایند حاکمیت دانست تاکنون در نصوص قانونی نام حقوقی کشور ما به‌طور مشخص و صریح امکان‌سنجی نشده بود؛ الگویی که در نظام حقوق بین‌المللی و در بسیاری از نظام‌های غربی به‌طور خاص در تصمیمات اقتصادی تأثیرگذار به‌طور کامل موردپذیرش و طراحی قرارگرفته است و از نمونه‌های موفق آن می‌توان به شورای اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی فرانسه و قانون RCRA آمریکا اشاره کرد.»
کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران در توضیح ابتکارات این پیش‌نویس آورده است:
« در ماده 1 لایحه به‌خوبی مفاهیم و واژگان پیش‌نویس تعریف‌شده است تا مخاطب دچار سردرگمی و ابهام نشود. این واژگان در 18 بند تعریف‌شده که از ملزومات قانون خوب تعریف واژگان نهفته در آن است. تعریف مفاهیم و واژگان موجب تنقیح طرح و تسهیل اجرای آن می‌شود؛ چراکه بسیاری از قوانین به دلیل نبود تعاریف واژگان یا ابهام در تعریف آنها از حیّزانتفاع ساقط و تبدیل به قوانین متروکه شده‌اند. دربند 1 ماده 1 برای اولین بار تعریفی از شفافیت در نظام حقوقی ما با استفاده از تجربیات به‌روز و مترقی دنیا ارائه‌شده است تا از ابهام در واژه پرهیز شود. طبق این تعریف باید اطلاعات، صلاحیت‌ها و عملکردها در زمان و باکیفیت مناسب در معرض استفاده عموم مردم یا نهادهای نظارتی قرار بگیرد. این موضوع می‌تواند از بسیاری رانت‌های اطلاعاتی پیشگیری کرده و اعتماد مردم به اداره را ترمیم کند؛ چراکه یکی از معیارهای اداره مطلوب دسترسی آسان مردم به اطلاعات مربوطه اداره است.»
این کمیسیون همچنین در توضیح ابداعات و اصلاحات تقنینی و رویه‌ای در نظام حقوقی که پیش‌نویس لایحه شفافیت به آن پرداخته، تأکید کرده است: « در ماده 4 نهادهای دارای صلاحیت قانون‌گذاری یا مقررات گذاری مکلف شده‌اند برخی اطلاعات را در دسترس عموم قرار دهند که ازجمله می‌توان به مبانی قانونی صلاحیت وضع مقرره، صورت درآمد و دارایی تصمیم‌گیرندگان، همسر و فرزندان آنها و تغییرات صورت گرفته، اطلاعات راجع به سفرهای خارجی و دلایل آنها، آرای موافق، ممتنع و مخالف تصمیم‌گیرندگان و مشروح مذاکرات اشاره کرد. با تأمل در این موارد می‌توان دریافت که در صورت انتشار عمومی این اطلاعات از بسیاری رانت‌ها پیشگیری شده و زمینه برای استناد به امور محرمانه کمرنگ می‌شود. اطلاع از اموال و دارایی اشخاص مشمول و خانواده آنها زمینه نزدیکی بیشتر سطح زندگی مسئولان و مردم را موجب شده و شناخت بیشتر مردم از اشخاص مشمول را به دنبال دارد که این امر می‌تواند در انتخابات سرنوشت مقامات مشمول را تغییر دهد.»
بر اساس گزارش نقد و بررسی پیش‌نویس لایحه شفافیت منتشر شده از سوی کمیسیون رقابت اتاق ایران، ماده 13 این پیش‌نویس مقرر کرده که کلیه مصوبات موجد حق و تکلیف عمومی قابلیت طبقه‌بندی به‌عنوان اسرار دولتی را ندارند و طبقه‌بندی‌های موجود نیز موردبازنگری قرارگرفته و باید توسط شورای شفافیت لغو شود.
طراحی بستر پاسخ‌دهی مقامات
کمیسیون رقابت، خصوصی سازی و سلامت اداری اتاق ایران در بخشی از این گزارش تصریح کرده است: «مطابق ماده 52 پیش‌نویس لایحه شفافیت ، دولت مکلف شده است تا سازوکار لازم برای ثبت تماس‌های کتبی و شفاهی یا تلفنی و الکترونیکی مقامات عمومی با بخش خصوصی را طراحی کند که این ماده شامل مقامات عمومی گذشته نیز می‌شود تا این تماس‌ها را در اختیار عموم قرار دهد و مانع شکل‌گیری رانت و تخلفات در لایه حاکمیت شود.»
علاوه بر این، به‌موجب ماده 54 مسئولیت اجرای این قانون با بالاترین مقام مسئول اشخاص مشمول است. این موضوع نشان از اهمیت لایحه و امر شفافیت داشته و پاسخگویی مقامات عمومی عالی‌رتبه هر نهاد را در بر خواهد داشت که نوید اجرای قوی و مستمر قانون را می‌دهد.
اهمیت مشارکت عامه مردم در پیش‌نویس لایحه شفافیت
بر اساس گزارش مذکور، مشارکت عامه مردم به‌عنوان مبنای اصلی تغییر فرایند تصمیم‌گیری از حالت مونولوگ امری اثبات‌شده و پذیرفته‌شده در میان دکترین خط‌مشی گذاری به شمار می‌رود؛ چراکه در نظام حقوقی ایران اگرچه مظاهر متعددی از مشارکت مردم در حاکمیت وجود دارد یا به عبارت بهتر حاکمیت بر مبنای مردم‌سالاری دینی اداره می‌شود، اما مراجعه مستقیم به مردم در تصمیمات و مشورت گرفتن از گروه‌های ذینفع در تصمیمات اداری بسیار کم است.
اهمیت شفافیت اقتصادی بنگاه‌های خصوصی
کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران در گزارش منتشرشده با تأکید بر اهمیت شفافیت اقتصادی بنگاه‌های خصوصی مدعی است که از مهم‌ترین ابتکارات لایحه حقوقی شفافیت، طراحی فرآیندهای شفافیت مالی مدیران بنگاه‌های اقتصادی، شفافیت سرمایه‌گذاری خارجی، شفافیت اموال غیرمنقول دولت و ... است.
ابهام در مفاهیم، مهم‌ترین چالش پیش‌نویس لایحه شفافیت
کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران در گزارش نقد بررسی پیش‌نویس لایحه شفافیت تاکید کرده است: «از جمله ایرادات این پیش‌نویس مجمل و مبهم بودن برخی مفاهیم است که قانون‌گذار باید به تعریف دقیق آنها پرداخته و ابعاد و مصادیق آن را مشخص سازد. همچنین برخی نهادها از برخی مصادیق شفافیت مستثنی شده‌اند که به نظر می‌رسد این موارد سهوی بوده و نیت تدوین‌کنندگان مبنی بر گنجاندن آنها در قانون است. همچنین به فراخور رسالت لایحه، باید موادی در آن پیش‌بینی شود که از مصادیق سابق و تحدیدکننده اطلاعات دوری کرده و به ارائه تعاریف و محدوده جدیدی از شفافیت اطلاعات اشاره نماید. ترکیب شورای شفافیت نیز باید ترمیم یافته و هرچه بیشتر شاهد ترکیب مردمی‌تر از لایه جامعه مدنی برای افزایش اعتماد عمومی و تضمین شفافیت باشیم.»
ضمانت اجرا، مرجع رسیدگی و نظارت، ابهام در بیان مواد، طرح مفاهیم غیر مرتبط، طرح مسائل پراکنده، تعارض منافع، شفافیت نیروی انتظامی، غفلت از عناصر اصلی شفافیت (ماهوی؛ پروتکل ارائه اطلاعات و شکلی؛ پنجره واحد) و ... از دیگر مواردی است که در بررسی کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران به‌عنوان چالش‌های پیش‌نویس لایحه شفافیت از آنها نامبرده شده است.
جمع‌بندی و پیشنهادهای راهبردی
کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران پس از جمع‌بندی و بررسی دقیق پیش‌نویس لایحه شفافیت پیشنهادهای خود را به شرح زیر بیان می‌کند:
« پیش‌نویس لایحه شفافیت اگرچه تلاشی قابل‌تقدیر و شایسته است، اما با توجه به حساسیت و اهمیت غیرقابل‌انکار مسئله شفافیت به‌عنوان مهم‌ترین ابزار راهبردی حل معضل فساد در بدنه مدیریتی کشور، نیازمند یک قانون تفصیلی‌تر و دقیق‌تر متناسب با اقتضائات موجود در کشور است؛ به این معنا که املا باید این نکته بود که دغدغه و حساسیت به وجود آمده در مورد شفافیت منجر به برخورد عجله‌ای و غیرعملیاتی نشود. ثانیه با توجه به ماهیت ابزاری و اجرایی مسئله شفافیت، تدوین یک متن قانونی درباره آن مستلزم فهم به‌روز، دقیق و کامل این ابزار و شناخت درست اقتضائات موجود کشور و درنهایت طراحی کامل سازوکارهای اجرایی آن است.»
دیگر پیشنهادهای مطرح شده از سوی کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران برای رفع نقاط ضعف پیش‌نویس لایحه شفافیت به شرح زیر است:
- شفافیت نظام تدوین بودجه به عنوان حلقه مفقوده شفافیت اقتصادی کشور
- تدبیر و طراحی نقش و جایگاه فعال برای اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران
- ذکر تشکل‌های مردم‌نهاد در کنار روزنامه‌نگاران در ماده 18
- ذکر وزارت اطلاعات و سازمان اطلاعات سپاه در کنار نیروی انتظامی در ماده 18
- تصریح به عضویت نماینده اتاق ایران در کارگروه ذکرشده در ماده 20
- ذکر مدت 3 ماه برای تدوین معیارهای شفافیت نهادی و مالی از سوی شورای شفافیت در ماده 23
- تصریح به شفافیت بنگاه‌های اقتصادی عمومی در کنار بنگاه‌های خصوصی در ماده 23
- ذکر نماینده اتاق ایران در ماده 23 برای همکاری با وزارت اقتصاد در جهت تعیین سطح شفافیت بنگاه‌ها
- عضویت نماینده سازمان شفافیت بین‌الملل در شورای شفافیت ماده 44
- انتخاب اعضای تشکل‌های فراگیر صنفی اقتصادی و تشکل‌های مردم‌نهاد سیاسی- اجتماعی توسط خود این اصناف
- تشکیل جلسات شورای شفافیت هر ماه یک‌بار به‌جای سه ماه یک‌بار
- تجدیدنظر در طبقه‌بندی اطلاعات بر اساس قانون مجازات انتشار و افشای اسناد محرمانه و ارائه طرحی جدید با توجه به مقتضای قانون شفافیت و تحدید دامنه اطلاعات سری
- تقلیل زمان ذکرشده در ماده 13 از 3 روز به 24 ساعت
- ذکر صریح شورای عالی انقلاب فرهنگی در ماده 4
- جایگزینی اصل «ارائه اطلاعات به افراد» به جای اصل «حق دسترسی افراد به اطلاعات» در بند 1 ماده 2
- روشن ساختن تعریف دقیق «فراداده پردازش» در بند 2 ماده1
- تاکید بر اصل ارائه بدون هزینه اطلاعات به مردم
- ذکر کلیه مقامات مذکور در ماده 3 قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران و عدم استفاده از قانون‌گذاری ارجاعی
فایل کامل گزارش ( بخش اول) از اینجا قابل دسترس است.
فایل کامل گزارش ( بخش دوم) از اینجا قابل دسترس است.