چالش فیش از حقوقی از کجا آب خورد؟

در جلسه علنی روز سه شنبه مجلس شورای اسلامی، کاظم جلالی رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی،گزارش ویژه این مرکز درباره فیش‌های حقوقی نامتعارف را قرائت کرد.

متن کامل این گزارش به شرح ذیل است:

1  در چند هفته گذشته موضوع پرداخت حقوق و مزایای نامتعارف به برخی مدیران در بخش‌های دولتی و غیردولتی مطرح گردید. با توجه به اهمیت موضوع ، رئیس محترم مجلس شورای اسلامی کارگروهی متشکل از رؤسای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور و کمیسیون اصل نودم (90) قانون اساسی را مأمور بررسی موضوع کرد. این کارگروه، چهار جلسه در سطح روسا و یازده جلسه در سطح معاونین و کارشناسان تشکیل داد و ابعاد مختلف موضوع را بررسی کرد. گزارش حاضر و طرح پیشنهادی حاصل بررسی ها انجام شده توسط کارگروه مزبور است.

2  در اجرای دستور ریاست محترم مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور گزارش‌هایی درباره حقوق و مزایا و سایر دریافتی‌های تعدادی از مدیران و مقامات ارشدتهیه کردند.

3  گزارش‌های تهیه شده حاوی تحلیل‌ها و نکات ارزشمندی است اما با توجه به محدودیت‌های زمانی و حجم و گسترة دولت، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و سازمان‌های شبه‌دولتی در کشور، نیاز به بررسی‌های جامع‌تر و دقیق‌تری وجود دارد که انجام آن در دستور کار نهادهای نظارتی مزبور قرار گرفته است. بررسی‌های مقدماتی حاکی از آن است که اگرچه قوانین و مقررات ناظر بر پرداخت به ویژه پرداخت به مدیران عالی در اکثر دستگاه‌های اجرایی کشور رعایت می‌شود اما در برخی از دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌های تابعه آنها مانند وزارت امور اقتصادی و دارایی به ویژه در حوزه بانک‌ها و بیمه‌ها و شرکت های دولتی، وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی و شرکت ملی نفت ایران و صندوق توسعه ملی، وضعیت نابسامانی از نظر پرداخت حقوق و مزایا و اعطای تسهیلات بانکی وجود دارد که باید به صورت قاطع در کوتاه‌مدت اقدامات لازم درباره آنها معمول گردد و در بلندمدت نیز ضوابط قانونی و مقررات لازم و نظامات نظارتی را به گونه‌ای طراحی کرد که امکان بروز این معضلات به حداقل برسد. به این کته باید اذعان کرد که اکثریت مدیران زحمتکش کشور با درک درست از مسئولیت های خویش در نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران و علیرغم تلاش های وافر، در محدوده قوانین و مقررات جاری کشور حقوق خود را دریافت کرده اند و نباید این تخلفات را به اکثریت قریب به اتفاق مدیران پاکدست و خدوم کشور سرایت داد.

گزارش حاضر در ابتدا ضوابط موجود در پرداخت به مقامات و مدیران را بیان می کند. سپس دلایل پرداخت های نامتعارف بررسی شده است و در انتها راهکارهای لازم در کوتامدت و میان مدت بیان شده است.

الف) ضوابط پرداخت به مقامات و مدیران

4  ماده (71) قانون مدیریت خدمات کشوری سمت‌های سیاسی را تعریف و طبق آن رؤسای سه قوه، معاون اول رئیس‌جمهور، نواب رئیس مجلس شورای اسلامی و اعضای شورای نگهبان، وزرا، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونان رئیس‌جمهور، استانداران و سفرا و معاونین وزرا، «مقام سیاسی» شناخته شده‌اند. حقوق این مقامات در چارچوب قانون مدیریت خدمات کشوری و ضرایب مصوب آن تعیین می‌شود.

5  طبق ماده (72) قانون مدیریت خدمات کشوری، امتیاز شغلی مدیران عامل و اعضای هیئت‌های مدیره شرکت‌های دولتی که براساس سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی باید در اختیار دولت بمانند با توجه به نوع وظایف، حساسیت، سطح تخصصی کارمندان و... تعیین خواهد شد و سقف امتیاز آنان حداکثر 5/1 برابر حداکثر ارقام امتیاز شغلی فصل دهم قانون است. حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره سایر شرکت‌های دولتی که باید شرکت آنها به بخش غیردولتی واگذار شود، مشابه سایر مدیران حرفه‌ای مذکور در قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین و پرداخت می‌شود. علاوه بر این با هدف ارتقای کارآیی و سوددهی بنگاه‌های اقتصادی، در این قانون پرداخت فوق‌العاده بهره‌وری پیش‌بینی شده است که برای 70 درصد کارمندان و تا سقف 40 درصد حقوق ثابت قابل پرداخت است.

6  طبق ماده (84) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1394،  ناخالص حقوق و مزایای دریافتی مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره شرکت‌های دولتی و غیردولتی که به نحوی از انحاء وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی می‌باشند باید حداکثر از ده برابر حداقل حقوق مصوب سالیانه شورای عالی کار بیشتر نباشد. ضمناً پاداش پایان سال اعضای هیئت مدیره شرکت‌های فوق صرفاً به اشخاص حقوقی آنان قابل پرداخت بوده و مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره به غیر از حقوق و مزایای تعیین شده فوق و اعضای غیرموظف به جز حق جلسه ماهانه که حداکثر از دو برابر حداقل حقوق مصوب شورای عالی کار برای هر ماه بیشتر نیست، هیچ‌گونه مبلغی تحت هیچ عنوانی دریافت نمی‌کنند.

7  طبق ماده (76) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 حداقل و حداکثرحقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق بگیران دستگاه‌های اجرائی و صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی هر سال با پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به تصویب هیئت وزیران می‌رسد. طبق تبصره این ماده سقف حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر نباید از(7) برابر حداقل حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر تجاوز کند.

8 همانگونه که ملاحظه می‌شودچارچوب و ضوابط قانونی و قیود مشخصی برای تعیین حقوق مقامات و  مدیران دستگاه‌های اجرایی از جمله وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها وجود دارد.به رغم چارچوب قانونی مزیور پرداخت‌های نامتعارفی در برخی از دستگاه‌ها انجام شده است.

ب) دلایل پرداخت‌های نامتعارف

9  عمده ترین دلایل پرداخت‌های نامتعارف را می‌توان تخلف از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری و وجود برخی قوانین و مقررات خاص که زمینه را برای این گونه پرداخت‌ها در معدودی از دستگاه‌های اجرایی فراهم کرده است، خلاصه نمود.

10 در زمینه تخلف از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1-10طبق ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری، «شورای حقوق و دستمزد» به منظور هماهنگی در تعیین حقوق و مزایای کارمندان دستگاه اجرایی با عضویت رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزیر امور اقتصادی و دارایی و دو نفر از وزرا به انتخاب هیئت وزیران و رئیس دستگاه ذیربط و دو نفر نماینده از کمیسیون‌های اجتماعی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی به‌عنوان ناظر تشکیل شده و کلیه دستگاه‌های اجرایی اعم از اینکه مشمول مقررات این قانون باشند یا نباشند، باید قبل از اتخاذ تصمیم در مراجع قانونی ذیربط برای تعیین و یا تغییر مبانی و مقررات حقوق و مزایای کارمندان خود و یا هر نوع پرداخت جدید موافقت شورای مذکور را کسب کنند. شایان ذکر است که مصوبات و تصمیم‌های شورای حقوق و دستمزد پس از تأیید رئیس‌جمهور قابل اجراست. طبق تبصره همین ماده حتی هیئت وزیران و سایر مراجعی که اختیار تنظیم مقررات پرداخت دارند، موظفند قبل از هرگونه تصمیم‌گیری نظر موافق این شورا را اخذ کنند. به رغم تغییرات متعددی که در زمینه پرداخت‌هایدستگاه‌های اجرایی از سال 1388 تاکنون صورت گرفته است، شورای مزبور در دوره فعالیت دولت قبل و دو سال اول دولت جدید فعال نبوده است. در عمل دستگاه‌های اجرایی نیز به سادگی از کنار این حکم قانونی عبور کرده و بسته به میزان منابع در اختیار، مقررات گوناگونی برای پرداخت،  تصویب و اجرا کرده‌اند.

2-10 بانک‌ها و بیمه‌های دولتی و برخی از دستگاه‌های اجرایی دارای مقررات خاص استخدامی مشمول استئنائات ماده (117) قانون نبوده‌اند، لکن براساس بند «5» بخشنامه شماره 142537/200 مورخ 24/12/1388 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور «آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که دارای مقررات خاص استخدامی می‌باشند موظفند ضوابط پرداخت حقوق و مزایای کارمندان خود را براساس توانمندی‌ها، شایسته‌سالاری، حساسیت و اهمیت مشاغل و... درچارچوب امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری تهیه و جهت بررسی و سیر مراحل تصویب در شورای توسعه مدیریت موضوع ماده (116) قانون به معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور ارائه نمایند». عدم تصویب چنین ضوابطیاز سال 1388 تا کنون موجب شد تا نقطه آغازین انحراف بانک‌ها و بیمه‌های دولتی از قانون مدیریت خدمات کشوری مهیا شود.

11 وجود برخی قوانین و مقررات خاص زمینه را برای این گونه پرداخت‌ها در معدودی از دستگاه‌های اجرایی فراهم کرده استازجمله موارد زیر:

1-11 برخی وزارتخانه‌ها مانند وزارت امور اقتصادی و دارایی و مؤسسات و سازمان‌های تابعه به جهت دسترسی به «درآمدهای اختصاصی»، ظرفیت‌های قانونی ویژه‌ای جهت پرداخت به مدیران دارند. به‌عنوان مثال طبق ماده (217) قانون مالیات‌های مستقیم ، وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه دارد یک درصد از وجوهی که بابت مالیات و جرائم موضوع قانون فوق وصول می‌کند (به‌استثنای مالیات شرکت‌های دولتی) را صرف آموزش و تربیت کارمندان و تشویق کارمندان و کسانی که در امر وصول مالیات فعالیت مؤثری داشته‌اند خرج کند. این وجوه به عنوان پاداش از شمول مالیات و کلیه مقررات مغایر مستثنی است. شبیه این حکم در تبصره «1» ماده (39) قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز تکرار شده است. مشابه این حکم درباره درآمدهای گمرکی نیز در قانون امور گمرکی (مواد 160 تا 162) وجود دارد.

اگرچه همواره استدلال وضع این گونه احکام، تشویق کردن کارمندانی است که به‌طور مستقیم درگیر کسب درآمد برای دولت هستند اما با توجه به سطوح سازمانی، تفاوت‌های قابل توجهی بین پرداختی به مدیران و پرداختی به کارکنان وجود دارد و با توجه به مستثنی بودن این پرداخت‌ها از محدودیت‌های قانونی یکی از دلایل پرداخت‌های نامتعارف محسوب می‌شود.البته پس از پیگیری دیوان محاسبات کشور در پایان سال 1394، ضوابطی برای این گونه پرداخت ها توسط وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی تهیه و ابلاغ شد.

2-11هیئت وزیران در جلسه مورخ 4/2/1392 به استناد ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (تصویب‌نامه شماره 44059/ت 49424 هـ مورخ 5/2/1392) محاسبه و پرداخت حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره بانک‌های دولتی را از ابتدای سال 1391 تا زمان ابلاغ دستورالعمل اجرایی فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری برای همسان‌سازی، مطابق حقوق و مزایای پرداختی به مدیرعامل و اعضای هیئت مدیره بانک صنعت و معدن مجاز اعلام نموده که به استناد مصوبه مذکور، بانک‌ها و براساس مصوبه 127825/ت49655 هـ مورخ 6/7/1392 هیئت وزیران (مبنی‌بر اضافه شدن شرکت سهامی بیمه ایران به مصوبه 5/2/1392) شرکت بیمه ایران از ابتدای سال 1391 حقوق و مزایای خود را افزایش داده‌اند.

تصویب‌نامه شماره 44059/ت549424 هـ مورخ 5/2/1392 هیئت محترم وزیران در تاریخ 29/7/1392 به علت مغایرت با قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه، توسط ریاست محترم مجلس شورای اسلامی مغایر قانون اعلام شده است.

3-11بند «ح» ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه پرداخت‌های خارج از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری را برای برخی شرکت‌های دولتی به‌رسمیت شناخته است. به‌موجب این بند «هرگونه پرداخت خارج از مقررات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری ممنوع است مگر در مورد فوق‌العاده خاص شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و بیمه‌های مشمول ماده (4) و قسمت اخیر ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری که طبق دستورالعمل مصوب کارگروهی مرکب از معاونت، معاونت توسعه مدیریت و سرمایة انسانی رئیس‌جمهور و بالاترین مقام دستگاه متقاضی، اقدام می‌شود».

در تاریخ 6/11/1392 دستورالعمل فوق‌العاده خاص مدیران عامل و اعضای هئیت مدیره بانک‌های دولتی و شرکت‌های بیمه مرکزی و بیمه ایران در اجرای بند«ح» ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، توسط وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی و معاون محترم رئیس‌جمهور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ابلاغ می‌گردد که به موجب دستورالعمل مذکور اولاً فوق‌العاده خاص مدیران عامل بانک‌های دولتی و بیمه‌ها با توجه به رتبه و میزان کارآیی و عملکرد آنان حداقل 42.000.000 و حداکثر 55.000.000 ریال تعیین می‌گردد (ضمن اینکه فوق‌العاده مذکور با افزایش ضریب حقوق سالیانه افزایش می‌یابد و برای سال 1394 به بیش از 80 میلیون ریال افزایش یافته است) ، ثانیاً تاریخ اجرای دستورالعمل از 1/8/1392 تعیین شده است. انتخاب تاریخ 1/8/1392 به عنوان تاریخ اجرای دستورالعمل فوق بدین جهت بوده است که در عمل آثار لغو تصویب‌نامه شماره 44059/ت549424 هـ مورخ 5/2/1392 هیئت محترم وزیران در تاریخ 29/7/1392 توسط ریاست محترم مجلس شورای اسلامی  که موجب کاهش در پرداخت ها به مدیران عامل و اعضای هئیت مدیره بانک‌های دولتی و شرکت‌های بیمه مرکزی و بیمه ایران می گردید  از بین برود.

از زمان برقراری فوق‌العاده خاص در بانک‌های دولتی، بیمه مرکزی و بیمه ایران (1/8/1392) به علت اجرای نادرست دربرخی از بانک‌ها و بیمه مرکزی (به‌دلیل احتساب فوق‌العاده مذکور به‌عنوان یک فوق‌العاده مستمرو در نتیجه احتساب آن در  محاسبه اضافه کار)، دریافتی مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره برخی از بانک‌ها و بیمه مرکزی افزایش غیرقانونی یافته است.

4-11صندوق توسعه ملی که به موجب ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه تشکیل شد به موجب جزء «6» بند «ی» این ماده از حیث امور اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی تابع قوانین مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی قرار گرفته است. این صندوق حقوق و مزایای هیئت عامل، مدیران و سایر کارکنان خود را خارج از احکام قانون مدیریت خدمات کشوری و براساس آیین‌نامه مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی صندوق توسعه ملی مصوب هیئت وزیران مطابق با حقوق و مزایای سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران تعیین کرده است. علاوه بر این ، طبق مواد (45) و (46) آیین نامه مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی مصوب 28/4/1391 هیات وزیران به شماره 81155/ت 47244 هـ این صندوق:

« فوق‌العاده‌های زیر بر اساس دستورالعمل مصوب رئیس هیئت عامل و با رعایت قوانین و مقررات مربوط و در حدود اعتبارات مصوب قابل پرداخت است:

الف) فوق‌العاده جذب به کارکنانی که بر اساس طرح طبقه‌بندی مشاغل تعیین گروه می‌شوند.

ب) فوق‌العاده ویژه به میزان سی درصد مجموع حقوق و فوق‌العاده‌ها به غیر از فوق‌العاده جذب، برای رئیس هیئت عامل و پانزده درصد برای اعضای هیئت عامل.

پ) فوق‌العاده شغل برای مشاغل تخصصی متناسب با سطح تخصص‌ها و مهارت‌ها و پیچیدگی وظایف، به میزان سی درصد مجموع حقوق و فوق‌العاده‌ها به غیر از فوق‌العاده جذب.

تبصره- صندوق می‌تواند بر اساس دستورالعمل مصوب رئیس هیئت عامل نسبت به برقراری فوق‌العاده‌هایی نظیر ایثارگری، ویژه،  بهره‌وری، انجام مأموریت داخل و خارج از کشور، عائله‌مندی و اولاد، شغل، مدیریت و پرداخت مبالغی نظیر ایاب و ذهاب، مسکن، خواربار، نوبت کاری، حق‌التحقیق، حق‌التدریس، حق‌الترجمه، حق‌التألیف در حدود اعتبارات مصوب اقدام نماید.

همچنین به ازای هر ساعت ارجاع کار اضافی در خارج از وقت اداری به هر یک از کارکنان فوق‌العاده اضافه‌کار مطابق قانون کار و دستورالعمل رئیس هیئت عامل پرداخت می‌شود».

بدین ترتیب اختیارات وسیعی به رئیسهیئت عامل تفویض شد و در عمل تصمیم‌گیری درباره پرداخت‌ها بدون سقف مشخص در اختیار مجریان قرار گرفت. طبق داده‌های دیوان محاسبات کشور و ساززمان بازرسی کل کشور، حقوق و مزایای مدیران این صندوق نیز جزء مواردی بوده است که نامتعارف محسوب می‌شود. به علت انتشار برخی از این اطلاعات در رسانه‌ها، هیئت وزیران براساس مصوبه شماره 44274 هـ مورخ 5/4/1395 آیین‌نامه معاملاتی و اداری و استخدامی این صندوق را اصلاح و به موجب آن حقوق و مزایای رئیس کل، قائم مقام و اعضای هیئت عامل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را به رئیس هیئت عامل، قائم مقام و اعضای هیئت عامل این صندوق تسری داده است.

5-11 گسترش دامنه دستگاه‌هایی که خارج از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری هستند نیز یکی از موضوعات مهم است. بند «ب» ماده (20) قانون برنامه پنجم توسعه «دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌هایی که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذیربط می‌باشند و اعضای هیئت علمی ستادی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی» را از شمول قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به‌ویژه قانون محاسبات عمومی و قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنا نموده و مقرر داشته این دستگاه‌ها  فقط در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی و اداری ـ استخدامی ـ تشکیلاتی مصوب هیئت امنا که حسب مورد به تأیید وزرای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستان‌ها به تأیید رئیس‌جمهور می‌رسد، عمل می‌نمایند.

شایان ذکر استکه شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز در برخی موارد اقدام به قانونگذاری در حوزه نظام اداری کشور کرده است که از آن جمله می‌توان به مصوبات این شورا در زمینه گسترش دامنه شمول دستگاه‌های اجرایی موضوع بند «ب» ماده (20) قانون برنامه پنجم توسعه اشاره کرد. به موجب مصوبات این شورا کارکنان ستادی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و کارکنان دبیرخانه شورای عالی  انقلاب فرهنگی از شمول قوانین عمومی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون برگزاری مناقصات خارج شده‌اند. چنین امری سبب شده است علاوه بر اینکه شاهد گسترش تعداد دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده از قوانین عمومی در زمینه پرداخت حقوق و مزایا باشیم، دولت نیز با افزایش هزینه‌های عمومی مواجه شود، چرا که مستثنی کردن دستگاه‌های اجرایی از شمول قوانین عمومی سبب افزایش حقوق مدیران و کارکنان این دستگاه‌ها و به تبع آن تشدید بی‌عدالتی در نظام پرداخت و ایجاد انگیزه برای دیگر دستگاه‌های اجرایی برای خروج از دامنه شمول قانون می‌گردد.

6-11 درباره دستگاه‌های اجرایی که تابع قانون مدیریت خدمات کشوری نیستند دامنه وسیعی از قوانین و مقررات خاص وجود دارد. در عمل حد و حدود پرداختی به مدیران و کارکنان در این دستگاه‌ها تابع میزان منابع مالی در دسترس است. به عنوان مثال وزارتخانه بهداشت و درمان و آموزش پزشکی به ظرفیت‌هایی مانند درآمدهای اختصاصی، اعتبارات طرح تحول سلامت و بخشی از اعتبارات موضوع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها دسترسی دارد، لذا سطح پرداخت‌ها به مدیران به طور اخص و کارکنان به طور اعم بالاتر از سایر وزارتخانه‌هاست.

7-11 با توجه به  احکامی مانند بند «ح» ماده (50) قانون برنامه پنجم توسعه، ماده (78) قانون مدیریت خدمات کشوری که تعریفی مبهم از کمک‌های رفاهی ارائه نموده و امکان تفاسیر مختلفی در مقام اجرا را فراهم نموده است، وجوه پرداختی موضوع ماده (217) قانون مالیات‌های مستقیم، اعتبارات برنامه خدمات رفاهی موضوع ماده (40) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1384 و اعتبارات خارج از شمول، حتی آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که در شمول قوانین عمومی قرار دارند نیز می‌توانند در صورت وجود منابع و امکان دسترسی به منابع مالی نظیر درآمدهای اختصاصی و اعتبارات متفرقه و خارج از شمول، پرداخت‌های غیرمتعارفی را در قالب فوق‌العاده‌ و مزایای غیرمستمر انجام دهند. این امر در مورد بانک‌ها و بیمه‌ها و برخی دیگر از شرکت‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی که از مقررات اداری و استخدامی خاص تبعیت می‌کنند به شکل حادتری مشاهده می‌شود.

12 یکی از موضوعات مهم و تبعیض‌آمیز، دریافت انواع تسهیلات ارزان‌قیمت توسط برخی مدیران ارشد بانک‌ها و بیمه‌های دولتی است (برخی از فیش‌های حقوقی منتشر شده حاکی از دریافت مبالغ چند 100 میلیون تومانی به‌عنوان وام با عناوین مختلف توسط برخی مدیران بانکی و بیمه‌ای است). دریافت این حجم از تسهیلات اگرچه مستند به برخی مصوبات شورای پول و اعتبار بوده است اما به هر حال حاکی از شرایط رانتی است که در این گونه بنگاه‌ها از جهت دسترسی به منابع وجود دارد و کاملاٌ تبعیض‌آمیز و نامتعارف است.

ج) جمع‌بندی و راهکارها

13 کم‌توجهی یا بی‌تفاوتی و فقدان نظارتقوه مجریه در هشت سال گذشته در قبال بروز این مشکل به‌خصوص در رابطه با شرکت‌های دولتی و سازمان‌های دولتی تابع قوانین و مقررات اختصاصی کاملاً آشکار است. با توجه به اینکه اصولاً این اشکال از نظر زمانی مسبوق به سابقه است و پدیده‌ای خلق ‌الساعه نیست، لذا علی‌الاصول قوه مجریه باید با مشاهده بروز آن در سال‌های گذشته با اقداماتی از قبیل اجرای کامل قانون مدیریت خدمات کشوری به ویژه فعال کردن شورای حقوق و  دستمزد، انجام بررسی های لازم در طی دوره اجرای آزمایشی قانون مدیریت خدمات کشوری و ارایه لایحه برای تصویب قانون دایمی در نیمه دوم سال 1391 و اعمال نظارت‌های بهتر در دستگاه‌های دولتی و غیردولتی، به‌ویژه ساماندهی نظام پرداخت مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره شرکت‌های دولتی و رؤسا و مدیران سازمان‌های دولتی تابع مقررات اداری و استخدامی خاص از بروز مشکل جلوگیری می‌کرد. تغییرات مکرر در ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و تضعیف آن و به‌ویژه بر هم زدن ساختار نظارت‌کننده بر بودجه و مجامع عمومی بنگاه‌های دولتی یکی از دلایل حاد شدن این معضل به‌ویژه در حوزه شرکت‌ها و بانک‌ها و بیمه‌های دولتی است. در برخی از موارد تصویب‌نامه‌های هیئت وزیران یا مصوبات سایر مراجع دولتی همانند شوراهای عالی، شوراها، مجامع عمومی، هیئت‌های امناء موجب بروز مشکل شده است. در صورت عملکرد مناسب مراجعی مانندسازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی و غیر آن یقیناً احتمال بروز این وضعیت کاهش می‌یافت. در حال حاضر هم قوه مجریه، با توجه به تجربیات حاصله، باید از طریق اتخاذ سازوکارها و تدابیر شایسته، ساختارها و مناسباتی را ایجاد کند که از استمرار و تکرار این مشکل در آینده جلوگیری کند

14 نهادهای نظارتی باید ضمن ایجاد سازوکارهای مناسب برای اعمال نظارت موثر بر عملکرد مالی دستگاه‌های اجرایی در زمینه پرداخت‌ حقوق و مزایای، ساختار گزارش گیری و گزارش دهی خود به مدیران عالی رتبه کشور را بهبود ببخشند تا گزارش‌های مدیریتی در این حوزه و حوزه‌های مشابه، به موقع و دقیق و در فواصل معین در اختیار آنان قرار گیرد. البته ضرورت دارد که نهادهای نظارتی از جهت نیروی انسانی و ابزارهای لازم برای انجام این وظیفه تقویت شوند.

15 ایجاد شفافیت در عملکرد مالی، یکی از مهمترین عوامل مؤثر برای مدیریت بهینه بخش عمومی اعم از  سازمانهای دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی به شمار میرود. پوشش و جامعیت گزارشگری مالی، تکرار و زمان‌بندی منظم گزارش‌گری، کیفیت انتشار و سازگاری موارد منتشر شده، چهار زمینه عمومی شفافیت مالی محسوب می‌شوند. مطالعات مرتبط در این حوزه نشان می‌دهد، بدون اعمال موازین شفافیت در مناسبات مالی این بخش، معمولاً تمامی راهکارهای متعارف تقنینی معطوف به افزایش بهره‌وری و کاهش فساد، عقیم می‌ماند، چرا که در فضای غیرشفاف، ساختار اداری از میان انبوه قوانین و قواعد دست به گزینش زده و راهکار مناسب قانونی عملکرد غیربهره‌ور و یا غیر مرتبط با اهداف مقررات‌گذار را پی می‌گیرد. به دلیل اهمیت این موضوع است که در روندهای اخیر مدیریت مالی ، معمولاً شفافیت به عنوان فصلی مستقل مورد توجه قرار می‌گیرد.

به منظور نیل به شفافیت مالی، استانداردها یا رویه‌های متعددی در حوزه‌های مختلف معطوف به شفافیت شامل شیوه های حسابداری، نظارت،‌ افشا و سنجش تدوین شده یا اعمال می‌شود. این استانداردها یا رویه‌ها تلاش می‌کنند ضمن یکدست و سیستمی کردن شفافیت در مدیریت بخش عمومی، از بروز موارد فسادزا نیز پیشگیری کنند. از همین رو تلاش می‌شود فرایندهایی مانند «جریان دریافتی‌ها اعم از حقوق و دستمزد و غیره»، « اموال و دارایی متصدیان»، «شیوه جابه‌جایی افراد از بیرون بخش عمومی به داخل آن و بالعکس»، «نحوه توزیع اطلاعات منفعت رسان»، «نحوه تصمیم‌سازی افراد ذینفع» و ... در بخش عمومی نظام‌مند شده و شفاف شود. ایجاد شفافیت در یک بخش، مثلاً دریافتی‌ها، و مسکوت ماندن در سایر حوزه‌ها، مثلاً دارایی‌ها، ممکن است به انتقال زمینه‌های فساد منجر شود.

16 اجرای سریع و دقیق «قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران» می تواند همه زمینه لازم را برای قاعده گذاری دقیق درباره سقف حقوق و مزایای این مقامات و مدیران فراهم می‌کند. طبق این قانون، علاوه بر مقامات تعیین شده در اصل یکصدو چهل و دوم (142) قانون اساسی شامل رهبر، رئیس‏ جمهور، معاونان‏ رئیس‏ جمهور، وزیران‏ و همسر و فرزندان‏ آنان‏ ،نمایندگان مجلس خبرگان رهبری، اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام، مقامات منصوب از سوی رهبری، اعضای شورای نگهبان، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، معاونان رئیس قوه قضاییه، دادستان کل کشور، رئیس دیوان عالی کشور، رئیس دیوان عدالت اداری، روسای کل دادگستری استان‌ها و معاونان آنها، روسای دفاتر سران سه قوه و مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری، مشاوران سران سه قوه و دستیاران ارشد روسای سه قوه، دبیران شورای عالی امنیت ملی و مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیات دولت و شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی، فرماندهان و مسئولان نیروهای مسلح از درجه سرتیپ تمام و بالاتر، استانداران و معاونان آنها، مدیران عامل و اعضای هیات مدیره بیمه‌ها و بانک ها، سفرا و کارداران و نمایندگی های جمهوری اسلامی ایران در خارج از کشور، رئیس کل گمرک، رئیس کل سازمان امور مالیاتی و نمایندگان دولتی در مجامع عمومی و هیات مدیره ها، اعضای شورای شهر تمام شهرها و شهرداران مناطق کلانشهرها و مشاوران آنها موظفند  صورت دارایی خود، همسر و فرزندان تحت تکفل خود را قبل و بعد از هردوره خدمتی به رئیس قوه قضائیه اعلام نمایند. منظور از صورت دارایی عبارت است از کلیه اموال غیرمنقول و حقوق متعلق به آنها، مطالبات و دیون، سرمایه گذاری و اوراق بهادار، موجودی حساب های مختلف در بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری کشور و هر نوع منبع درآمدی مستمر و اموال منقول با ارزش.

17 در کوتاه مدت تصویب قانونی که سقف حقوق و مزایا ( اعم از مستمر و غیر مستمر) را برای مقامات موضوع ماده (71) قانون خدمات کشوری و مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره بانک‌ها و بیمه‌ها تعیین کند و هرگونه پرداخت به آنها را به شکل و از هر محلی از جمله اعتبارات خارج از شمول ممنوع نماید امکان پذیر و مفید است. کارگروه تعیین شده از سوی ریاست محترم مجلس شورای اسلامی، پیش نویس طرحی را در این زمینه تهیه کرده است که به پیوست تقدیم می شود.

18 با توجه به پایان مهلت آزمایشی قانون مدیریت خدمات کشوری که در چند نوبت تمدید شده است و در حال حاضر مهلت قانونی آن در سال 1395 خاتمه می یابد،دولتبایستی ساختار پرداخت در قانون دایمی را به گونه ای تنظیم کند که با فرض پذیرش تنوع نظام‌های پرداخت ناشی از تنوع وظایف دستگاه‌های اجرایی، چارچوبی فراگیر و فرادست در حوزه پرداخت کشور ایجاد نماید. این قانون باید از عناصر اصلی زیر برخوردار باشد:

عمومیت دامنه شمول: قوای سه گانه، نهادها و دستگاه‌های مذکور در قانون اساسی و دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و کلیه اشخاص حقوقی وابسته به آنها مشمول احکام این قانون شوند.

تعیین و تعریف کلیه عناصر حقوق و مزایا : ازجمله حقوق، حقوق مبنا، حقوق ثابت، حق مدیریت، حق تخصص، اضافه کار، پاداش، تسهیلات، کمک‌های رفاهی، فوق‌العاده‌های مستمر، فوق‌العاده‌های غیرمستمر و غیره با هدف حذف ابهامات موجود در قوانین و تفاسیر غلط مجریان و لغو و ممنوعیت هرگونه پرداختی خارج از تعاریف فوق. ضمناً هرگونه افزایش مبانی حقوق و مزایا و یا برقراری هرگونه پرداخت جدید ازجمله فوق‌العاده و یا کمک‌ها و خدمات رفاهی توسط مراجع قانونی ذی‌ربط، باید منوط به موافقت شورای حقوق و دستمزد باشد.

تعیین سقف پرداخت حقوق و مزایا برای همه سطوح : هرگونه پرداخت علاوه بر احکام حقوقی و قراردادهای به‌کارگیری، صرف‌نظر از محل تأمین اعتبار (ازجمله اعتبارات خارج از شمول) و شکل پرداخت آن(نقدی یا غیر نقدی)، باید دارای تناسب با حداکثر حقوق و مزایای مستمر موضوع ماده (76) قانون مدیریت خدمات کشوری باشد. همچنین پرداخت‌هایی که به موجب قوانین عام و خاص نظیر ماده (73) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (217) قانون مالیات‌های مستقیم برای برخی از دستگاه‌های مشمول این قانون در نظر گرفته شده است، باید با  حقوق و مزایای مستمر موضوع ماده (76) قانون مدیریت خدمات کشوری دارای تناسب باشد. علاوهبر آن عناصر و سطح پرداخت به افراد موضوع ماده (71) قانون مدیریت خدمات کشوری و همترازان آنها، رؤسا، مشاوران، معاونین و مدیران دستگاه‌ها و مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره‌ (موظف و غیرموظف) و سایر ارکان بانک‌های دولتی، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی و سایر سازمان‌ها و شرکت‌ها، باید در چارچوب قانون مدیریت خدمات کشوری مشخص باشد و هرگونه پرداخت از هر محل از جمله اعتبارات خارج از شمول، درآمدهای اختصاصی، اعتبارات متفرقه، اعتبارات موضوع ماده (217) قانون مالیات‌های مستقیم، ماده (37) قانون مالیات بر ارزش افزوده و اعتبارات اشخاص حقوقی تابعه و وابسته به آنان ممنوع شود.

ـ ممنوعیت اعطای هر گونه وام، تسهیلات و عناوین مشابه با شرایط خاص و استثنایی به مدیران . پرداخت هرگونه تسهیلات، وام و عناوین مشابه از محل بودجه و منابع عمومی و اختصاصی در اختیار دستگاه‌های مشمول این قانون به مدیران و اعضاء این دستگاه‌های باید ممنوع شود و اعطای تسهیلات، وام و عناوین مشابه به مدیران شرکت‌ها، نهادها و دستگاه‌های موضوع ماده (1) توسط بانک‌ها و مؤسسات اعتباری صرفاً با رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری ازجمله مقررات مربوطه به سود تسهیلات امکان پذیر باشد.

تعیین ضمانت ‌اجراهای مناسب و کارآمد: به‌گونه‌ای که در صورت تخلف ازسوی هریک از مقامات مسئول، مجازات‌های مؤثری مشخص شده باشد.

پیش‌بینی سازوکارهای نظارتی مؤثر: تحقق ضمانت ‌اجراهای مقرر برای تخلفات صورت ‌گرفته مستلزم استقرار سازوکار نظارتی مستمری است که قادر باشد عملکرد دستگاه‌ها را در خصوص نظام پرداخت مورد نظارت قرار داده و با تخلفات احتمالی برخورد نماید. در کنار این موارد افشای دارایی‌ها نیز معیار مؤثری است که پاسخگویی و صداقت مدیران دولتی را افزایش می‌دهد. شفافیت مقام‌های حکومتی در خصوص دارایی‌های خود به منزله یک عامل بازدارنده در برابر فساد به شمار می‌آید.

الزام دستگاه‌های اجرایی به ارائه فهرست اسامی و اطلاعات حقوق و مزایای مدیران عالی، مدیران میانی و کارکنان به شورای حقوق و دستمزد و نهادهای نظارتی کشور.

16 نکته پایانی آنکه اقدامات دولت از قبیل عزل برخی مدیران ، پیش بینی محدودیت هایی در ضوابط اجرایی قانون بودجه 1395 کل کشور جهت پرداخت کمک های رفاهی ، تعیین سقف هایی برای  حقوق و مزایای مدیران عامل  و اعضای هیات مدیره بانک ها و پرداخت تسهیلات بانکی به آنها و غیره  تا کنون مناسب بوده و امید است با انجام اقدامات لازم برای بازگشت وجوهی که بر خلاف قوانین و مقررات پرداخت شده است به بیت المال تکمیل شود.