در برنامه‌ریزی منطقه‌ای باید از طرح کالبدی و آمایش سرزمین درس آموخت

بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، پنج برنامه توسعه نوشته و اجراشده است ولی منتقدان وضعیت موجود توسعه در ایران، به همه این برنامه‌ها نقد واحدی دارند؛ هیچ‌کدام از برنامه‌های توسعه به اهداف تعیین‌شده خود، به‌طور کامل نرسیده‌اند جز برنامه سوم توسعه. دلیل این ناکامی چیست؟ چرا برنامه‌های توسعه به همه اهداف تعیین‌شده خود نمی‌رسند؟ کدام شیوه در برنامه‌نویسی می‌تواند به موفقیت و عملی شدن آن برنامه کمک کند؟

فیروز توفیق، استاد اقتصاد توسعه دانشگاه علامه طباطبایی در گفت‌وگو با پایگاه خبری اتاق ایران، دلیل این ناکامی را کم‌توجهی به «آمایش سرزمین» می‌داند. او معتقد است دو نگرش متفاوت در دنیا به آمایش سرزمین وجود دارد؛ که این دو نگاه، مبنای همه برنامه‌ریزی‌هاست: برنامه‌ریزی به سبک آلمانی و برنامه‌ریزی به سبک فرانسوی.

نگاه آلمانی به طرح‌های توسعه‌ای

او درباره نگاه اول می‌گوید: در نگاه اول به دیدگاه شهرسازی توجه می‌شود؛ در این دیدگاه، آمایش سرزمین به‌عنوان سند بالادستی همه طرح‌ها عنوان می‌شود و معیار اصلی شهرسازی است. این شیوه در آلمان اجرایی شده است؛ 16 ایالت آلمان، هرکدام طرح آمایش ایالتی) (lands planning دارند. در این طرح‌ها، رهنمودهای فضایی برای شهرسازی مطرح می‌شود. ولی در کنار سند آمایش سرزمین، برنامه ملی هم دارند که در آن به طرح ایالتی-منطقه‌ای، اشاره می‌شود. سپس طرح کاربری زمین و طرح تفصیلی یا طرح ساختمان که همه این طرح‌ها همدیگر را همپوشانی می‌کند و اهداف آن‌ها از ریز تا بزرگ در این طرح تعریف‌شده است. این طرح در اکثر کشورهای اروپایی اجرا می‌شود.

فرانسوی‌ها و ستیران

توفیق درباره الگوی فرانسوی می‌گوید: در نگاه فرانسوی، طرح‌ها بیشتر برای تمرکززدایی از پاریس بوده است. در ایران هم از سال 1345-46 مقاله‌ای درباره آمایش سرزمین نوشته‌شده که راهبرد فرانسوی را پذیرفته‌اند؛ به همین دلیل در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به این الگو توجه شده است. اصل قضیه این بود که از پاریس و در ایران از تهران تمرکززدایی شود. یعنی توسعه را به مناطقِ مختلف ببرند و فقط مرکز سیاسی کشور یا پایتخت، توسعه پیدا نکند؛ بلکه توسعه‌یافتگی شامل سراسر سرزمین باشد.

برنامه آمایش سرزمین در ایران

برنامه آمایش سرزمین از چه زمانی و با چه الگویی شروع‌شده است؟ توفیق پاسخ می‌دهد: در سال ۱۳۵۳ دفتر آمایش سرزمین توسط سازمان برنامه و بودجه تأسیس شد و در سال ۱۳۵۴ قرارداد تهیه طرح آمایش سرزمین با مهندسین مشاور ستیران بسته شد که نتایج اولیه مطالعات در سال ۱۳۵۵ منتشر شد.

توفیق می‌گوید: در ایران وقتی صحبت از آمایش سرزمین می‌کنیم، منظور همین الگوی فرانسوی یا تیپ فرانسوی است. اولین کسی که در ایران مطالعات را شروع کرد، فرانسوی‌ها بودند. مهندس مشاور فرانسوی این طرح "ست‌کوپ" نام داشت که بعداً با همکار ایرانی کار را ادامه داد و اسم مهندس مشاور "ستیران" گذاشته شد. البته در ایران هر دو تیپ آلمانی و فرانسوی را باهم داشتیم؛ وزارت مسکن و شهرسازی وقت، روی تهیه اسناد بالادستی شهرسازی (طرح کالبدی) کارکرده است و در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی روی طرح آمایش سرزمین به شیوه فرانسوی کارکرده‌اند. ولی اینکه نتیجه این دو طرح، به کجا انجامیده است نیاز به مطالعه دقیق دارد.

آمایش سرزمین و طرح‌های توسعه‌ای

طرح آمایش به شیوه فرانسوی در چه جاهایی استفاده‌شده است؟ استاد اقتصاد توسعه دانشگاه علامه طباطبایی توضیح می‌دهد: آمایش مدیریت سرزمینی کشور است؛ یک کار اساسی برای تمرکززدایی است که در ایران از دهه 40 و 50 شروع‌شده (1345 به بعد). اول نگاه این بود که از صنعت تمرکززدایی شود. برای همین گفتند صنایع را در سراسر ایران پخش‌کنیم و درنتیجه در شعاع 120 کیلومتری تهران تأسیس صنایع جدید ممنوع شد؛ این مصوبه هیات دولت بود و هنوز بااینکه کمی از آن عدول کرده‌اند ولی اصل بخشنامه مانده است.

شهرک صنعتی مثل البرز، کاوه در شهرستان ساوه و غیره در شهرهای مختلف ساخته‌شده است که بعد از انقلاب این دیدگاه تقویت شد. کوشش بر این بود که خدمات بالادستی، چون تأسیس دانشگاه، بیمارستان به شهرستان‌ها و مراکز استان‌ها فرستاده شد. به گفته توفیق، همه دانشگاه‌های بزرگ، مثل اصفهان، تبریز، شیراز در ادامه همان مطالعات تأسیس شد.

سرنوشت آمایش سرزمین بعد از انقلاب

چقدر بعد از انقلاب به برنامه آمایش سرزمینی توجه شد؟ توفیق می‌گوید: بعد از انقلاب به برنامه آمایش سرزمین به‌طور کامل، بی‌توجهی نشد؛ تصمیم بر این بود که تهران و اصفهان هر دو به لحاظ خدماتی-صنعتی توسعه یابد و تا جایی که مؤثر است ادارات دولتی به شهرستان‌ها برود. ایجاد محدودیت برای صنعت و خدمات عالی در تهران، و تأسیس زیرساخت‌های لازم برای تمرکززدایی در شهرهای صنعتی، بعد از انقلاب موردتوجه بود. اما باید بین این امور هماهنگی و تناسب باشد. یعنی این‌گونه نباشد که شهر ایجاد شود، ولی راه‎سازی به انجام نرسیده باشد؛ باید «سازمان فضایی منطقی» راه بیندازد که نتیجه آن هماهنگی همه برنامه‌هاست.

نتیجه عدم هماهنگی توسعه‌نیافتگی است

عدم هماهنگی در برنامه آمایش سرزمین چه نتیجه‌ای در بردارد؟ توفیق پاسخ می‌دهد: اولین مسئله همان پرسش شماست که برنامه‌های توسعه‌ای به همه اهداف خود نرسیده‌اند؛ اما موضوع بعدی و اصلی ایرادی است که در حوزه محیط‌زیست به برنامه‌های توسعه‌ای گرفته می‌شود. در برنامه آمایش سرزمین حفاظت از منابع طبیعی و محیط‌زیست موردتوجه است تا فعالیت‌ها موجب تخریب محیط‌زیست نشود. سازمان حفاظت از محیط‌زیست در اینجا نقش پررنگی ایفا می‌کند تا نظم طبیعی طبیعت برهم نخورد.

چه باید کرد؟

توفیق تصریح کرد: هر استانی باید جداگانه آمایش سرزمین داشته باشد؛ در این شرح خدمات همه برنامه کلان، بخش‌ها، طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی در دل آمایش سرزمین می‌آید. دامنه فعالیت آمایش سرزمین در ایران خیلی وسیع است.

وزارت شهرسازی با طرح‌های کالبدی به شباهت طرح‌هایی چون طرح کشور آلمان و اتریش مطالعاتی انجام داده است؛ خود این طرح‌ها در تدوین برنامه توسعه موردتوجه است؟ توفیق می‌گوید: از برنامه چهارم توسعه بعد از انقلاب، قرار بر این بود که آمایش سرزمین رویکرد اصلی برنامه‌ریزی‌ها باشد. بنابراین مطالعات منطقه‌ای در برنامه توسعه به آمایش سرزمین می‌پردازد. در برنامه ششم هم سند جدیدی تهیه‌شده است و به این نکته توجه دارد تا به چالش‌ها به هماهنگی پاسخ دهد؛ ولی برنامه استانی محتوای مفصل‌تری دارد.

منطقه‌بندی و نسبت آن با آمایش سرزمین

طرح منطقه‌بندی چقدر در راستای همان طرح است؟ توفیق می‌گوید: وزارت مسکن و شهرسازی ایران را به 10 منطقه تقسیم کرده است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی همین را برای آمایش سرزمین پذیرفته و به‌جای 10 منطقه، کشور را به 9 منطقه تقسیم کرده است. ضمن اینکه علاوه بر آن برای هر 31 استانی که داریم باید برنامه آمایش سرزمین تهیه شود که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی این کار را شروع کرده است.

نتیجه این مطالعه به کجا انجامیده است؟ توفیق پاسخ می‌دهد: بسیاری از این طرح‌ها تهیه‌شده؛ خیلی از استان‌ها مثل اصفهان، قزوین تمام‌شده و بعضی از جاها مثل بوشهر یا تهران در دست انجام است. در این طرح مشاوران و دانشگاه‌ها همکاری می‌کنند.

او تأکید می‌کند: در مورد تمرکززدایی کارهای خوبی انجام‌شده است و از دهه 40 تا الآن خیلی از کارها به نتیجه رسیده است. ما نباید خیلی سیاه‌نمایی کنیم و باید به پیشینه تاریخی همه مطالعات توجه جدی شود. ما باید به این نکات توجه کنیم. منطقه‌بندی که دولت یا اتاق ایران مطرح می‌کند باید به همه پیشینیه طرح‌ها توجه شود تا کاری از صفر انجام نشود؛ کاری که به پیشینیه خود بی‌توجه باشد به نتیجه مطلوبی نمی‌رسد. برخلاف نگاه روزنامه‌نگارها که ایده‌آل‌گرا هستند و می‌گویند هیچ کاری انجام‌نشده ولی در عمل بخشی از کارها انجام‌شده است. اگرچه نواقصی وجود دارد و در هماهنگی این طرح‌ها عدم همراهی وجود دارد. البته نگاه توسعه‌ای نگاه صفر و صدی نیست؛ مسیری است که باید با اصلاح رویه‌ها، هماهنگی‌، سیاست‌گذاری به آنها توجه شود.