قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال 1388 باهدف افزایش کارآیی در اقتصاد با واقعی کردن قیمت انرژی و کاهش شدت مصرف حامل‌های انرژی و هدفمند کردن توزیع یارانه پنهان انرژی در اقتصاد مصوب و در سال 1389 اجرایی شد. اصل ناصحیح بودن علامت‌دهی قیمت انرژی در ایران و پیامدهای آن بر ضد کارآیی و عدالت، از ابتدا موردپذیرش اکثر اقتصاددانان کشور بود، اما درخصوص روش اصلاح آن اختلاف‌نظر وجود داشت.
در مقدمه مرکز پژوهش‌های مجلس گزارشی درباره «منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها» آمده است: «در ماه‌های نخست اجرای قانون، تلاش خوبی برای تحقق این اهداف صورت گرفت؛ برای مثال، با افزایش قیمت بنزین، مصرف آن کاهش و قاچاق سوخت به لحاظ اقتصادی کم صرفه شده و کاهش یافت و قرار بود تا بسته‌های اجرایی در بخش‌های اقتصادی مانند کشاورزی، صنعت و... آثار این سیاست را مدیریت کنند. موضوع پرداخت یارانه نقدی ماهیانه به تقریباً 99 درصد جمعیت کشور، آن‌هم با حجمی بیش از کل درآمدهای حاصله از افزایش قیمت‌ها در عمل کل اهداف قانون را تحت‌الشعاع قرارداد، از آسیب‌های جدی مرحله نخست بود که نه‌تنها منابع لازم برای شرکت‌های تولیدکننده انرژی را محدود کرد، بلکه موجب افزایش کسری بودجه دولت شد. کسری که دولت را به‌سوی استقراض از بانک مرکزی و افزایش پایه پولی و درنتیجه افزایش تورم سوق داد. این رویه زیان‌بار نه‌تنها مغایر هدف پرداخت «هدفمند» بود، بلکه در هیچ تجربه اصلاح ساختار اقتصادی در جهان، پرداخت نقدی به تمام جمعیت صورت نگرفته و نمی‌گیرد.»
در این گزارش آمده است: «افزایش بهای انرژی در هر اقتصاد، معادل یک شوک منفی به‌طرف عرضه است که تولید را کاهش و قیمت‌ها را افزایش می‌دهد. با شدت یافتن تحریم اقتصادی، شوک دیگری به‌طرف عرضه اقتصاد ایران وارد شد که موجب تشدید نتایج شوک افزایش قیمت انرژی و تشدید رکود تورمی در آن مقطع شد.»
اجرای مرحله اول قانون هدفمند کردن یارانه‌ها با شیوه‌ای که دولت وقت اتخاذ کرد چه آثاری بر اقتصاد داشت؟
اثر مستقیم برافزایش هزینه بنگاه‌ها و از طریق آن افزایش شاخص تورم تولیدکننده و مصرف‌کننده؛ اثر نامطلوب تورم بر توزیع درآمد و خنثی شدن اثر اولیه آن بر بهبود توزیع درآمد؛ افزایش کسری بودجه عمومی به سبب عدم تکاپوی منابع هدفمندی برای پرداخت یارانه نقدی؛ کاهش تولید و افزایش رکود؛ افزایش تقاضای ارز.
در این پژوهش چند سؤال درباره پرداخت یارانه‌های نقدی مطرح‌شده است:
آیا قانون بودجه سال 1396 اجازه می‌دهد یارانه نقدی افزایش یابد؟
پاسخ به‌طور صریح خیر است. طبق تبصره «14» قانون بودجه سال 1396، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها مجاز است فقط 33.5 هزار میلیارد تومان از منابع خود را صرف پرداخت نقدی به خانوارها کند. به‌عبارت‌دیگر، اگر قرار باشد در سال 1396 ماهیانه 45 هزار تومان پرداخت شود، فقط می‌توان به 61 میلیون نفر یارانه نقدی پرداخت کرد؛ درحالی‌که در اسفندماه 1395 به بیش از 75 میلیون نفر یارانه نقدی پرداخت‌شده است. به‌عبارت‌دیگر، اجرای قانون بودجه سال 1396، بدون هیچ‌گونه افزایش یارانه، نیازمند حذف 14 میلیون نفر از دریافت‌کنندگان یارانه نقدی از ابتدای سال 1396 است. در ضمن، اگر دولت بخواهد در سال 1396 همچنان به 75 میلیون نفر یارانه پرداخت کند و زادوولد جدیدی نیز صورت نگیرد، در کل سال نیازمند حدود 41 هزار میلیارد تومان است. به‌عبارت‌دیگر، فقط برای پرداخت یارانه نقدی در سال 1396 درحالی‌که حاضر 7500 میلیارد تومان کسری وجود دارد.»
آیا منبع آزاد دیگری برای افزایش یارانه نقدی وجود دارد؟
پاسخ به‌طور صریح خیر است. ممکن است گفته شود که همه منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در محاسبات منظور نشده و درنتیجه منابع دیگری برای افزایش یارانه‌ها وجود دارد. در این مورد می‌توان گفت که همه منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی به مصارف مشخصی اختصاص‌یافته و هرگونه ایجاد مصرف جدید، مستلزم کاهش سهم آن مصارف است. به‌عبارت‌دیگر، منابع حاصل از فروش حامل‌ها طبق قانون، به شهرداری‌ها و دولت ) بابت سهم آن‌ها از مالیات بر ارزش‌افزوده (، شرکت‌های عرضه‌کننده انرژی) بابت هزینه‌های تولید و توزیع انرژی (، مصوبات مجلس و درنهایت سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها) بابت پرداخت یارانه نقدی(اختصاص می‌یابد.
آیا اقدامات دولت در تخصیص منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی قانونی بوده است؟
پاسخ به‌طور صریح بله است.
آیا پرداخت یارانه نقدی به همه خانوارها روش موفقی بوده است؟
پاسخ به‌طور صریح خیر است. با توزیع یارانه نقدی، درآمد سرانه دهک‌های کم‌درآمد به‌ویژه در روستاها و مناطق محروم به نحو معناداری افزایش یافت و بدین ترتیب در سال اول، شاخص‌های توزیع درآمد بهبود یافت، اما طبق بررسی‌های انجام‌شده قبل و پس از هدفمند کردن یارانه‌ها، هم اثر پرداخت یارانه نقدی به خانوارها بر توزیع درآمد و هم تعداد خانوارهای نفع برنده و 1 و 2 زیان‌دیده از افزایش قیمت حامل‌های انرژی به‌شدت به نرخ تورم بستگی دارد. بر اساس این بررسی‌ها تعداد افرادی که دچار زیان رفاهی شده‌اند بیشتر است از تعداد کسانی که زیان رفاهی آن‌ها با پرداخت یارانه نقدی جبران شده است. با در نظر گرفتن آمارهای جمعیتی سال 1385، نتیجه آن است که حدود 35 درصد جمعیت کشور از اجرای این قانون منتفع و 65 درصد بقیه از اجرای آن متضرر شده‌اند.
در ایان این گزارش آمده است: «پس از گذشت حدود 6 سال از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، می‌توان گفت نه‌تنها اهداف عمده موردنظر آن قانون محقق نشده، بلکه اجرای آن تبعات سنگین اجتماعی و اقتصادی برای کشور به همراه داشته است. ـ انتظار می‌رفت دولت که در اجرای قانون مذکور با چالش‌های فراوانی روبرو بوده است، به‌منظور توقف چرخه معیوب اجرای هدفمند کردن یارانه‌ها، نسبت به اصلاح قانون اقدام کند. به‌علاوه اتمام دوره قانونی اجرای قانون هدفمندی هم‌زمان با اتمام برنامه پنجم، تأکید سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه بر تحقق کامل هدفمندسازی یارانه‌ها و نیز تکلیف دولت بر استفاده از ظرفیت اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره‌وری، کاهش شدت انرژی و ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی، ضرورت پرداختن به موضوع هدفمند کردن یارانه‌ها را در قالب قانونی جامع آشکارتر ساخته است. ـ یکی از دلایل عدم توفیق در دستیابی به اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را می‌توان به انحراف عملکرد از قانون مصوب نسبت داد، اما دلیل اصلی عدم موفقیت در دستیابی به اهداف و بروز چالش‌های کنونی، وجود برخی ابهامات و اشکالات در منطق خود قانون بوده است.»
در این گزارش به برخی از مشکلات قانون هدفمند کردن یارانه‌ها اشاره‌شده است: «فقدان مبانی مشخص درخصوص قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی، بی‌توجهی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی در حوزه انرژی کشور، عدم شفافیت قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی در ایران، تمرکز اصلی بر ابزار قیمتی و غفلت از ابزارهای غیر قیمتی، عدم شفافیت در تخصیص منابع حاصل از اجرای قانون، توزیع منابع حاصل از اجرای هدفمندی یارانه‌ها در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی. با اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها قیمت متوسط حامل‌های انرژی در سال 1395 نسبت به سال 1389 بیش از 7 برابر شده است. قانون فعلی هدفمندی یارانه‌ها از ظرفیت لازم برای تحقق اهداف اولیه آن یعنی ساماندهی بازار انرژی کشور برخوردار نبوده و برای نیل به این هدف مهم و اساسی در توسعه اقتصادی کشور، این قانون باید موردبازنگری جدی قرار گیرد تا نگاه به انرژی در کشور بر اساس سند ملی مدیریت بازار انرژی کشور شکل گیرد. هرگونه افزایش یارانه‌های نقدی به‌نوعی موجب ایجاد مانع در انجام اصلاحات ساختاری و ضروری در حوزه‌های تولید، انتقال، توزیع و مصرف انرژی در ایران خواهد شد. حوزه‌هایی که به‌شدت نیازمند تحول است.»
متن کامل گزارش را در اینجا بخوانید.